Los bienes públicos: Formación de su régimen jurídico

AutorMargarita Serna Vallejo
Páginas967-1012

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    Una primera versión del texto, más breve, con menor aparato crítico, se ha publicado en González García, 2005; pp. 11-61.
I Preliminar

Durante el siglo XIX, en el marco del naciente Derecho administrativo, los legisladores y juristas procedieron a crear o a redefinir numerosas institucio- Page 968 nes y conceptos, entre otros, el de «bienes públicos», de manera que esta categoría, con el significado que se le otorga en nuestros días, arranca de aquel momento.

Esto no quiere decir que la mayor parte de los bienes que a partir de entonces reciben tal calificación no existieran con anterioridad o que no estuvieran sujetos a un régimen distinto del previsto para los bienes de los particulares porque desde antiguo existe la constancia de su existencia y del particular tratamiento jurídico, diferente del fijado para los de propiedad privada, del que han disfrutado como consecuencia de sus características y de la función que han cumplido en las distintas sociedades desde los tiempos más remotos. Pero sí significa que a partir del siglo XIX y a lo largo del XX, tras la configuración del concepto de propiedad liberal, se estableció la diferencia entre bienes de dominio público y bienes privados de las diferentes administraciones; se planteó el debate acerca de la naturaleza jurídica de la relación existente entre la administración y los bienes públicos, tanto demaniales como patrimoniales, y progresivamente aumentaron los bienes que adquirieron la consideración de públicos.

Una aproximación histórica a estos bienes públicos resulta oportuna porque el conocimiento del modo en que se llegó a establecer tal categoría permite una mejor comprensión de la legislación vigente sobre dicha materia. Ayuda a entender cómo se ha llegado a la situación actual en la que fundamentalmente se manejan dos criterios para considerar un determinado bien como público, el de su afectación a un uso o servicio público y el de su pertenencia a una administración, y cómo estos bienes se encuentran sujetos a un régimen jurídico diferente del previsto para los bienes de los particulares.

Desde otra perspectiva, el conocimiento de las circunstancias en las que en España se formó el moderno concepto de bienes públicos permite constatar cómo el régimen jurídico previsto en el ordenamiento español para estos bienes hunde sus raíces en el derecho francés, de igual modo que sucede en relación con otras muchas materias.

II Las cosas públicas en el derecho romano y en el derecho de la recepción

El Derecho romano, y en particular el Derecho romano justinianeo, ha influido sobre el pensamiento jurídico europeo de manera decisiva como consecuencia de la renovada importancia que la compilación de Justiniano adquirió a partir del siglo xi y de la influencia que ejerció sobre los derechos de los diferentes Reinos en el marco de la Recepción del Derecho Común. Lo que explica que, tanto en los siglos modernos como en el siglo XIX, los juristas que han profundizado en el régimen de las cosas públicas hayan tenido siempre presente el tratamiento que las mismas tuvieron en el Derecho justinianeo. Page 969

1. Res publicae, res communes omnium y res universitatis en el derecho romano

Ya en el Derecho romano 1, bien por las leyes, bien por la labor de los juristas, se fijaron distintos estatutos jurídicos para las cosas, lo que permite distinguir, dentro de las res humani iuris, contrapuestas a las res divini iuris 2, entre las res publicae, las res communes omnium y las res privatae3. Y dentro de las cosas públicas entre las res publicae in uso publico y las res in patrimonio populi o in pecunio populi o in patrimonio fisci 4.

Las res publicae en sentido estricto pertenecían al populus Romanus, es decir, a la comunidad organizada en Estado, pudiendo ser utilizadas por todos los ciudadanos de Roma, en tanto integrantes de esta colectividad, por cuanto estaban destinadas al uso público. De ahí que recibieran también el nombre de res publicae in uso publico.

Estas res publicae in uso publico tenían tal consideración bien por su propia naturaleza, por derecho de gentes, como sucedía con el mar y sus costas5 y con los ríos de caudal permanente, fueran o no navegables6, bien porque las Page 970 autoridades las hubieran destinado a un uso público mediante un edicto especial denominado publicatio. Situación en la que se encontraban las calles, las vías, los puentes, los foros, las plazas, los teatros y las termas.

Todos estos bienes disfrutaban de una protección especial gracias a su consideración de res extra commercium7, lo que vetaba que pudieran ser objeto de apropiación y, en general, de tráfico jurídico. Salvaguarda que se completaba mediante distintos interdictos que garantizaban su utilización por todos los ciudadanos, impidiendo que cualquiera entorpeciera su uso público, que se destinasen a un uso privado o que sufriesen algún tipo de daño8.

Por su parte, las res in patrimonio populi o in pecunio populi o in patrimonio fisci quedaban excluidas del uso público porque, sin perjuicio de pertenecer también al pueblo romano, estaban destinadas al sostenimiento de los gastos del Estado. Además, formaban parte de las res intra commercium, lo que permitía que pudieran ser objeto de tráfico jurídico9, de igual modo que sucedía con las res privatae pertenecientes a los particulares. Por ello, en la práctica, quedaban sujetas a un régimen jurídico bastante similar al previsto para los bienes privados.

Al margen de las res publicae, un único jurista, Marciano, se refirió a las res communes omnium, incluyendo en esta categoría el aire, el agua corriente (aqua profuens) y el mar con sus costas, por entender que se trataba de bienes que pertenecían a todos conforme al derecho natural10, motivo por el cual quedaban excluidos del dominio de los particulares, de igual modo que sucedía con las cosas públicas. Cualquier hombre podía utilizar las res communes omnium en la medida de sus necesidades, con el único límite de no lesionar el mismo derecho reconocido a los demás, procediendo la actio iniuriarum contra el que entorpeciera su uso por los otros.

En principio, sólo los bienes que pertenecían al pueblo romano tenían la consideración de res publicae11. Sin embargo, con el tiempo, recibieron el Page 971 mismo tratamiento las cosas de las que eran titulares las colonias y los municipios (res universitatis) que estaban destinadas al uso público, como los teatros, foros, puertos y otros bienes semejantes. Cosas sujetas a un régimen jurídico análogo al de las res publicae in uso publico pertenecientes al pueblo romano12.

2. Las cosas públicas en el marco del derecho de la recepción

El tratamiento que las cosas públicas recibieron en el Derecho de la Recepción entre los siglos xi y XVIII fue evolucionando, al menos en algunos de sus aspectos, con el transcurso del tiempo. De manera que si inicialmente se distingue entre las cosas comunes y las que pertenecen a la Corona, paulatinamente se produjeron una serie de cambios que, finalmente, llevaron a generalizar una división de las cosas públicas en dos categorías: patrimonio de los municipios y patrimonio de la Corona.

A este proceso contribuyeron varias circunstancias, siendo determinantes la configuración del patrimonio de la Corona, la pérdida de interés por las res communes omnium por parte de la doctrina y la tendencia a incluir en el dominio de la Corona las cosas públicas no municipales.

A) La incorporación de la división romana de las cosas comunes a los derechos bajomedievales y la aparición de la idea del patrimonio de la Corona
a) Cosas comunes: bienes de titularidad comunal

A partir del siglo xi la división de las cosas propia del Derecho romano se incorporó, con pequeñas matizaciones, a los derechos de los Reinos europeos. Esto explica que en los iura propria de los distintos territorios, frente a los bienes de propiedad privada, se identifiquen las cosas que por pertenecer a ciertas universalidades, por la naturaleza y características que ofrecen y por el fin al que están destinadas no pueden integrarse en el patrimonio de los particulares.

Simultáneamente, dentro de este gran bloque de bienes que no forman parte del patrimonio...

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