Los bienes de dominio público, la concesión y el permiso de pesca

Autor:Karlos Navarro
Páginas:643-655
 
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I Código de Conducta para Pesca Responsable de la FAO

El Código de Conducta para la Pesca Responsable fue aprobado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), en Roma, el 31 de octubre de 1995. Constituye un instrumento de prácticas responsables con miras a asegurar la conservación, la gestión y el desarrollo eficaz de los recursos acuáticos vivos1.

Los objetivos del Código son, entre otros, los siguientes: establecer principios, de conformidad con las normas del Derecho Internacional, para que la pesca y las actividades relacionadas con la pesca se lleven a cabo de forma responsable, servir como marco de referencia para que los demás Estados puedan formular medidas adecuadas, facilitar y promover la cooperación técnica y financiera, promover la protección de los recursos acuáticos vivos y sus ambientes acuáticos así como de las áreas costeras, promover el comercio del pescado y productos pesqueros, promover la investigación pesquera así como de los ecosistemas asociados y factores medioambientales, ofrecer normas de conducta para todas las personas involucradas en el sector pesquero.

La pesca responsable debe llevarse a cabo tanto en las zonas marítimas sometidas a la jurisdicción nacional, como en alta mar; en este último supuesto el principio es que el derecho a pescar en dichas aguas no importa una total y absoluta libertad de pesca. Se

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debe reforzar la cooperación internacional a fin de evitar la pesca ilícita, toda vez que la misma constituye un obstáculo para alcanzar los objetivos de la pesca responsable.

Los principios contenidos en la Declaración de Cancún, que indican las pautas que los Estados deben seguir para lograr una planificación y ordenación racional de las Pesquerías, se incorporaron luego en el Código. El Código considera a la pesca como una actividad de gran relevancia para la humanidad.

La Comisión de Pesca Continental para América Latina (COPESCAL) en su octava reunión realizada en Belem, del 11 al 14 de agosto de 1998, aprobó el Código de Conducta para la Pesca Responsable con referencia especial a la pesca continental y al desarrollo de la acuicultura. Este documento analiza los antecedentes y las medidas acordadas por la FAO y otras organizaciones para apoyar la implementación del Código para la Pesca Responsable, con referencia especial a la pesca continental y al desarrollo de la acuicultura.

La FAO ha elaborado directrices técnicas específicas para la pesca continental, las cuáles se refieren a asuntos críticos del manejo y la producción en el subsector.

En el código de conducta para la pesca responsable de la FAO establece la promoción del comercio del pescado y productos pesqueros para el bienestar económico.

Entendemos, que cuando el Código de Conducta habla del ejercicio de actividades económicas, se refiere al aprovechamiento de ciertos bienes, la explotación y utilización de recursos naturales. Gran parte de esta gama de bienes que se requieren para la actividad de la pesca, no se encuentran dentro del tráfico jurídico privado y, por el contrario, se encuentran sometidos a un régimen de derecho administrativo, porque estos bienes pertenecen al dominio público.

Los bienes de dominio público suponen una publificación o declaración por ley como tales, lo que trae aparejado un régimen excepcional, exorbitante al derecho privado y que se justifica por el interés público al que sirven. De este modo, los bienes nacionales de uso público están fuera del comercio, son inalienables, imprescriptibles, inembargables y no susceptibles de expropiación.

De allí entonces que la naturaleza misma del denominado dominio público sea sustantivamente distinta del dominio que determina la relación de los sujetos de derecho privado con las cosas que ingresan a su patrimonio.

De esta forma aparecen en términos generales, dos formas de uso, el común y el privativo, creándose los títulos habilitantes, para el ejercicio de este último. Dentro de estos títulos, están las concesiones administrativas, las que otorgan un derecho real administrativo, de carácter patrimonial protegido por el derecho de propiedad que, a diferencia de los bienes del dominio público sobre los que recae tal derecho, sí admiten todo tipo de negociación jurídica (transferencia, constitución de garantías, etc), salvo disposición expresa en contrario.

Especial importancia reviste el interés público que se desea satisfacer cuando se habla de los bienes nacionales de uso público que son objeto de concesiones marítimas y de acuicultura. En ambos casos el uso privativo que habilita dicho título administra-

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tivo, consiste en el ejercicio de actividades económicas por particulares. A diferencia de otros bienes que están dentro del dominio público y que están sometidos a regímenes diferenciados (las minas, las aguas terrestres, la energía geotérmica), acá se está en presencia de dos regímenes diversos pero que recaen sobre la misma categoría de bienes. En consecuencia, este supuesto de hecho que en los otros casos justifica un trato diferenciado, en esta materia debe descartarse. Por este motivo, se ha estimado importante analizar estos diversos regímenes a la luz del principio de igualdad y de la no discriminación arbitraria que se impone a toda autoridad pública.

II Concepto de dominio público

El dominio público ha sido entendido de diversas maneras, en cuanto a través de él se pretende describir la relación del Estado con los bienes que forman parte de él, lo que se funda en una específica concepción de lo que corresponde al Estado en torno a dichos bienes y, lo que resulta ser aún más importante, la extensión de su potestad en cuanto los entrega en uso a los particulares.

Siguiendo a Montt Oyarzún2, puede ordenarse la evolución del concepto dominio público en la doctrina en torno a las siguientes teorías: el reconocimiento de un poder de policía y vigilancia que el Estado ejerce sobre los bienes del dominio público, sostenida por Víctor Proudhon; un tipo de propiedad cuyas peculiaridades estarían fundadas en su afectación a una utilidad pública, defendida por Maurice Hauriou; una potestad para el ejercicio de una función de servicio público que dichos bienes prestan a los intereses generales, lo que es planteado por José Luis Villar Palasí; y, el cumplimiento de deberes a la Administración considerándose el dominio público como una prestación asistencial objetiva, lo que es sostenido por Luciano Parejo Alfonso.

La teoría del dominio público como prestación asistencial objetivada, sostenida por Luciano Parejo Alfonso, la que no se limita ni fija su atención en la idea de las potestades públicas que pueden ser ejercidas sobre los bienes integrantes del dominio público sino que sostiene la idea de deberes constitucionales y legales que la relación demanial establece para la Administración Pública:

La cosa pública consiste en la relación jurídica en sentido estricto que nace en el momento en que la Administración se autovincula por acto propio a la creación y mantenimiento de una determinada prestación, en aplicación del ordenamiento jurídico que lo prevé y regula así

3.

El dominio público se concibe así como una prestación asistencial objetivada, esto es, como una causa o justificación que el ordenamiento jurídico recoge a fin de imponer

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a la Administración la obligación de dar cumplimiento a una serie de deberes y cargas frente a los particulares.

Para Parejo Alfonso la «Administración sirve al interés general para eso se le atribuyen competencias4» El dominio público es algo dinámico y no material5cuya consistencia no viene dada por los bienes que en un momento lo sirven, sino en función de los cometidos propios que el poder público debe cumplir y en los que se expresan las necesidades y las aspiraciones sociales evolutivas.

Escribe Parejo Alfonso: «La cosa pública puede ser de dos tipos: aquellas cosas públicas que tienen por objeto la utilización individual, es decir, que una vez creada la cosa pública la Administración va a tener que entablar relaciones jurídicas concretas en el sentido amplio de aprovechamiento con los usuarios de las cosas, o bien, cosas públicas de utilización general, en el sentido que la creación misma de la cosa pública ya produce el efecto pretendido de satisfacción de la necesidad colectiva, como por ejemplo, abrir un parque público al uso general.

Lo característico del dominio público es este deber de la Administración de creación, mantenimiento y puesta a disposición permanentemente en forma continuada a lo largo del tiempo, mientras no se altere el ordenamiento jurídico, de una determinada prestación a los ciudadanos.

En las cosas públicas de uso general o común el contenido del deber se agota en ese mantenimiento de la cosa pública. En las de utilización individual o privativo además de ese deber se da la autovinculación de la Administración a un contenido predeterminado de las futuras relaciones jurídicas de utilización individualizada./ El dominio público es, simultáneamente:/ a) Una técnica de atribución de títulos causales de intervención del poder público administrativo./ b) Un régimen jurídico exorbitante para la exención (en lo necesario) del orden jurídico-civil ordinario, a fin de proteger la función pública correspondiente, régimen jurídico que afecta las cosas o los bienes en sentido jurídico-civil instrumentalmente precisos como soporte del ejercicio de la función pública»6.

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Los bienes integrantes del dominio público tienen las siguientes características: no son susceptibles de ser adquiridos por prescripción, son inembargables, no son susceptibles de hipotecas y otros gravámenes propios del derecho común, su titularidad es...

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