'Benchmarking' de las políticas de ciencia, tecnología e investigación en Europa: en busca de las buenas prácticas

AutorKen Guy, Wise Guys Ltd y Clara Nauwelaers
CargoMert

Introducción

Pocos comentaristas están en desacuerdo con la idea de que la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) son motores clave para la construcción de economías competitivas basadas en el conocimiento. En consecuencia, los políticos europeos se han orientado cada vez más hacia la promoción de la CTI como palanca para alcanzar objetivos de desarrollo generales. Paralelamente, a medida que la UE ha avanzado hacia una mayor integración, se ha desarrollado y utilizado, en los últimos años, una serie de herramientas destinadas a aumentar el aprendizaje de políticas transnacionales de CTI. Ello incluye comparaciones internacionales, ejercicios de benchmarking e intercambio de buenas prácticas. Se han llevado a cabo algunos ejercicios de benchmarking a gran escala, por ejemplo, con el apoyo de las Direcciones Generales de Investigación y de Empresas de la Unión Europea. Un tema clave en muchos de estos ejercicios ha sido la relación entre las políticas de CTI y la competitividad y el empleo, incluyendo evaluaciones de los impactos económicos de estas políticas.

Pocos comentaristas están en desacuerdo con la idea de que la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) son motores clave para la construcción de economías competitivas basadas en el conocimiento. En consecuencia, los políticos europeos se han orientado cada vez más hacia la promoción de la CTI como palanca para alcanzar objetivos de desarrollo generales. Paralelamente, a medida que la UE ha avanzado hacia una mayor integración, se ha desarrollado y utilizado, en los últimos años, una serie de herramientas destinadas a aumentar el aprendizaje de políticas transnacionales de CTI. Ello incluye comparaciones internacionales, ejercicios de benchmarking e intercambio de buenas prácticas. Se han llevado a cabo algunos ejercicios de benchmarking a gran escala, por ejemplo, con el apoyo de las Direcciones Generales de Investigación y de Empresas de la Unión Europea. Un tema clave en muchos de estos ejercicios ha sido la relación entre las políticas de CTI y la competitividad y el empleo, incluyendo evaluaciones de los impactos económicos de estas políticas.

Hay un consenso general en cuanto a que la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) son motores clave para la construcción de economías competitivas, basadas en el conocimiento

En teoría, el benchmarking del rendimiento y del impacto de las políticas de CTI requiere:

Una comprensión adecuada de los diferentes tipos de políticas de CTI y de los instrumentos políticos en uso, así como de los contextos en los que son aplicables;

Indicadores del rendimiento relativo, que pueden utilizarse para comparar la eficacia de cada instrumento con otros de tipo similar;

Comprensión del modo en que los instrumentos individuales se combinan en mezclas efectivas de políticas dentro de los sistemas nacionales de innovación;

Estimaciones del impacto global de todo el espectro de instrumentos en uso en los diferentes sistemas de innovación.

Un tema clave en muchos ejercicios recientes de benchmarking ha sido la relación entre las políticas de CTI y la competitividad y el empleo, incluyendo evaluaciones de los impactos económicos de estas políticas

Ninguna de estas tareas es fácil, pero analizar el impacto global de múltiples instrumentos políticos es, sin duda, la más difícil. Consiguientemente, la atención de los responsables de las políticas y de los analistas políticos ha tendido a centrarse más en evaluaciones de instrumentos individuales que en la eficacia de los 'sistemas políticos' en conjunto, y más en el diseño de instrumentos políticos individuales que en la construcción de conjuntos coherentes y apropiados.

Debido a la complejidad de los problemas, la atención de los responsables de las políticas y de los analistas políticos ha tendido a centrarse más en evaluaciones de instrumentos individuales que en la eficacia de los 'sistemas políticos' en conjunto

La política de CTI desde una perspectiva sistémica

La teoría de los sistemas de innovación proporciona una serie de conocimientos útiles sobre el funcionamiento de estos sistemas y tiene muchas implicaciones para la práctica política

La teoría de los sistemas de innovación proporciona una serie de conocimientos útiles sobre el funcionamiento de estos sistemas y tiene muchas implicaciones para la práctica política. En su forma más sencilla, la teoría de los sistemas de innovación se basa en la teoría general de sistemas, definiendo los 'sistemas' en función de un número de 'actores' (frecuentemente representados en forma de diagrama por 'cuadros') y las relaciones entre ellos (que se señalan habitualmente con 'flechas' que sugieren flujos de información, dinero, influencias, etc.). Para la formulación y comparación de instrumentos políticos individuales hay muchas lecciones que aprender de los múltiples estudios y evaluaciones que se han llevado a cabo sobre las relaciones entre componentes específicos y sistemas concretos de innovación. También hay muchas que pueden deducirse de una estimación más holística. La primera de éstas se basa en nuestra comprensión actual de la complejidad de los modernos sistemas de innovación, cada uno de los cuales está compuesto por muchos tipos diferentes de actores (cuadros múltiples), actuando entre sí de muchos y diversos modos (flechas múltiples). En estos sistemas, el rendimiento del sistema viene frecuentemente determinado o regulado por el nodo más débil (es decir, el eslabón más débil de la cadena). Por ello, la implicación para la formulación de políticas es que las intervenciones políticas pueden beneficiarse al tomar como objetivo los eslabones más débiles. Igualmente, los intentos de realizar un benchmarking de los sistemas de innovación y del impacto de las políticas sobre el rendimiento del sistema deben concentrarse también en la identificación y caracterización de los eslabones más débiles.

Una de las implicaciones de una perspectiva sistémica es que los intentos de realizar un benchmarking de los sistemas de innovación y del impacto de las políticas que favorecen el rendimiento del sistema deben concentrarse en los eslabones más débiles

Una segunda lección que se deriva de la complejidad de los sistemas de innovación es que no es probable que los instrumentos políticos individuales aplicados de forma aislada tengan un impacto espectacular sobre el rendimiento general del sistema, aunque, en teoría, esto es exactamente lo que podría suceder si las políticas apuntan con precisión a los eslabones débiles extremadamente críticos. En la práctica, la 'inteligencia estratégica' que se requiere para identificar los nodos críticos es desastrosamente inadecuada. También en los sistemas complejos es probable que existan muchos nodos débiles, e incluso la selección precisa de un eslabón débil individual probablemente sólo producirá mejoras cuantitativas, a menos que se aborden también otros eslabones débiles.

Un corolario de todo ello es que, para que tengan éxito los intentos realizados por los responsables de las políticas públicas para mejorar el rendimiento de los sistemas complejos de innovación, estos intentos deberán consistir más en la aplicación de un amplio conjunto de instrumentos políticos que en la aplicación de cualquier instrumento aislado.

Para que los intentos de mejorar el rendimiento de los sistemas complejos de innovación tengan éxito, deberán consistir en la aplicación de un amplio conjunto de instrumentos políticos. Ello hará que sean necesarios altos niveles de 'inteligencia estratégica' sobre la existencia de eslabones débiles

Sin embargo, la aplicación de una combinación amplia y satisfactoria requiere, a su vez, altos niveles de 'inteligencia estratégica' acerca de la existencia de eslabones débiles. También requiere una apreciación de la eficacia y de la adecuación de los diferentes instrumentos políticos individuales en diferentes situaciones. A su vez, esto subraya la necesidad de experimentación y evaluación constantes en el uso de instrumentos individuales y de combinaciones de instrumentos, reintroduciendo continuamente los resultados de estas evaluaciones en las discusiones sobre formulación de políticas.

La aplicación de una combinación amplia de instrumentos requiere una evaluación y experimentación constantes, reintroduciendo continuamente los resultados de estas evaluaciones en las discusiones sobre formulación de políticas

La figura 1 es una representación sencilla de un sistema de innovación que comprende cuatro sectores independientes. Cada sector constituyente consta de grupos de actores que actúan entre sí, definidos por su pertenencia a los sectores público y privado y por sus papeles y actividades como 'creadores de conocimiento' o 'usuarios del conocimiento'. Cada sector puede caracterizarse también por una materia dominante en las discusiones actuales sobre política de CTI, a saber: la oferta y demanda de recursos humanos cualificados (capital social y humano); la potencia y la renovación continua de la base de conocimientos subyacente (capacidad de investigación); la capacidad de innovación de la industria (rendimiento en tecnología e innovación); y la capacidad de los mercados para absorber las innovaciones difundidas (capacidad de absorción).

Figura 1. Materias indicativas, actores y actividades en un sistema sencillo de Ciencia, Tecnología e Innovación

Una perspectiva del sistema nacional de innovación sugiere no sólo que cada una de las cuatro partes constituyentes tiene que desenvolverse para que el sistema funcione eficazmente, sino que todas las partes necesitan también actuar entre sí fácilmente. Los beneficios de la creación de conocimiento dependen de si están bloqueadas las rutas para el uso del conocimiento.

Políticas de CTI en la UE: una perspectiva sistémica

La práctica de la política de CTI en la UE también puede ser vista y 'sometida a benchmarking' a través de la lente de un modelo sencillo de sistemas de innovación. La tabla 1 utiliza el modelo anterior para diferenciar entre las políticas que potencian y refuerzan las capacidades y las actividades dentro de un sector (políticas de refuerzo), y las que pretenden iniciar o potenciar los vínculos entre actores y actividades en diferentes sectores (políticas de conexión). La tabla ¿ que no debe considerarse como una lista exhaustiva ¿ utiliza ejemplos del mundo real procedentes de un inventario de instrumentos políticos de CTI en la UE.

Tabla 1. Panorámica de las Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación vigentes en la UE

Políticas de refuerzo para usuarios

del conocimiento del sector público

Financiación pública para instituciones y programas

de enseñanza

Acciones para promover la concienciación sobre estudios

de CyT (en muchos países) y formación profesional técnica (NL), o concienciación sobre la ciencia en el gran público, p.ej. promoción en la escuela primaria o secundaria (SE)

Creación de Escuelas de Grado Interdisciplinares (DK), sistema

de Escuelas de Grado (FI, SE)

Modernización de las Escuelas de Formación Profesional (DE) y del sistema de formación de aprendices (UK)

Aumento de la subvención para

las Escuelas Politécnicas

Conexión de iniciativas entre usuarios del sector público y del sector privado

Papel de las Escuelas Politécnicas, Liceos Técnicos en apoyo de las empresas (AU, FR,DE), Tecnocentros (NL)

Formación en TIC (en muchos países)

Iniciativas de Formación continua (varios países) p.ej. Universidades Abiertas para Enseñanza de Adultos (FI), reciclaje del personal laboral (NL), Programas de Enseñanza de Adultos (SE)

Promoción de puestos para graduados(varios países) p. ej.

FR, IT, PT, KIM (NL), TCS (UK)

Cursos de Innovación y de Empresariado en las Escuelas Superiores (en la mayoría de los países) p. ej. Desafío Ciencia Empresa (UK)

Políticas de refuerzo para usuarios del conocimiento del sector privado

Estructuras de apoyo a las empresas orientadas a la innovación (en la mayoría de los países) p.ej. Syntens (NL), KETA (GR), Luxinovation (LU), ALMI (SE)

Apoyo al desarrollo tecnológico en las empresas (en la mayoría de los países)

Apoyo a las actividades de asesoramiento en las empresas

(en la mayoría de los países) p. ej. National Workplace Development Programme (FI)

Apoyo a la formación en las empresas (en la mayoría de los países) p. ej. CRECE (ES)

Programas financieros específicos para las PYME (en la mayoría de los países) p. ej. KMO-Inovatie (BE), Fondo Danés de Crecimiento (DK)

Programas de promoción del empresariado (en muchos países)

p. ej. Formación empresarial (FI)

Incubadoras (en la mayoría de los países): espacio, financiación y asesoramiento en el mismo emplazamiento

Inversión de capital e invesrión inicial (en la mayoría de los países) p. ej. Sitra (FI)

Conexión de iniciativas entre

los usuariosy los creadores de conocimiento del sector público

Programas en colaboración entre universidades y centros de enseñanza superior

Infraestructuras de TI para la ciencia, la industria y el público,

p. ej. DE

Conexión de iniciativas entre

los usuarios y los creadores de conocimiento del sector público

y del sector privado

Política de agrupación p.ej. AU, BE, DK, FI, Innonet en DE, GR, NL

Centros de crecimiento regional: centros cooperativos que agrupan servicios tecnológicos, formación, empresas, I+D (DK); centros de expertos (FI); iniciativas regionales de interconexión Innoregio, polos innovadoresde crecimiento regional (DE)

Conexión de iniciativas entre

los usuarios y los creadores de conocimiento del sector privado

Actividades de demostración dirigidas a las empresas

p. ej. TechnoKontakte (AU)

Esquemas de guía entre empresas grandes y pequeñas p. ej. PLAT (BE)

Apoyo a proyectos de I+D cooperativa que relacionen a realizadores y usuarios de nuevos conocimientos

Políticas de refuerzo para creadores de conocimiento del sector público

Financiación pública a las universidades y laboratorios de investigación públicos (en toda la UE) centrándose en los polos de 'excelencia'

Reforma de las organizaciones públicas de investigación (p. ej. DE, IT, GR, SE, UK) y del estatus o carrera de los investigadores

(p. ej. GR, NL, UK)

Creación de nuevas universidades

o centros de investigación (ES,

GR, LU)

Programas de I+D dirigidos orientados a la empresa llevados

a cabo por centros públicos de investigación (PRI) (en muchos países) p. ej. PAT (IE)

Apoyo a científicos jóvenes

(en muchos países) p. ej. START (AU), DK, YPER (GR)

Mejora de la investigación doctoral y post-doctoral (en varios países)

p. ej. ES, FI, PENED (GR), IT, PT

Apoyo a la integración de la investigación por diversos PRI

p. ej. polos de atracción interuniversitarios (BE)

Apoyo a la internacionalización de la investigación (en la mayoría de los países)

Atraer investigadores extranjeros:

p. ej. DE, ENTER (GR)

Iniciativas de conexión entre creadores de conocimiento del

sector público y del sector privado

Programas de movilidad para investigadores en la industria (en la mayoría de los países) p. ej. FIRST (BE), Torres Quevedo (ES), CIFRE & CORTECHS (FR), PT, programas de doctorado industrial (DK, SE)

Programas de promoción de empresas derivadas (en la mayoría de los países) p. ej. A+B (AU), contest (FR), EXIST (DE), PRAXE (GR)

Tercera misión para universidades (varios países) p. ej. ES, SE

Cambios legales en los PRI para promover empresas derivadas

p. ej. FR, ES

Oficinas de relaciones en las universidades (en la mayoría de

los países)

Parques científicos y polos tecnológicos (en la mayoría de

los países)

Subvenciones para proyectos de investigación cooperativa (en la mayoría de los países) o redes, p, ej. grandes grupos de investigación interdisciplinares (DK), PROFIT (ES), Tekes (FI), FR, Leitprojecte (DE), colaboraciones LINK y Faraday (UK)

Centros de competencia pública-privada p. ej. Kplus (AU)

y redes (DE), SE

Centros y redes de difusión de tecnología (en la mayoría de los países) p, ej. Centros de investigación colectiva (BE), GTS (DK), centros tecnológicos (ES), CRITT y RDT (FR), AKMON (GR), Institutos de Desarrollo Tecnológico (IE)

Apoyo a la I+D en los PRI con posibilidades de explotación comercial (en la mayoría de los países)

Políticas de refuerzo para creadores de conocimiento del sector privado

Apoyo a proyectos de I+D

en empresas: subvenciones, préstamos, inversión de capital, mecanismos de garantía (en la mayoría de los países) p. ej. CDTI (ES), ANVAR (FR), ProInno (DE), Agencia de Innovaçao (PT), SMART (UK)

Apoyo a programas de I+D ejecutados por consorcios empresariales p. ej. IT

Incentivos fiscales para la I+D en empresas (AU, BE, ES, FR, IE, IT, NL, PT, UK)

Fondos de capital de riesgo y de iniciación, redes empresariales Angel (en la mayoría de los países)

La consideración de la tabla 1 suscita una serie de observaciones. En primer lugar, resulta fácilmente visible que en muchos países miembros se utilizan los mismos tipos de instrumentos, aunque con ligeras diferencias en el énfasis y en la orientación para adaptarse a los contextos locales, y que éstos comprenden tanto políticas de refuerzo como políticas de conexión. Aunque las estrategias formales de benchmarking han de ponerse en práctica todavía en muchos países, esto no ha evitado cierto grado de copia e imitación especialmente durante la última década.

El hecho de que se utilicen combinaciones similares de instrumentos en muchos países de la UE, aunque con ligeras diferencias en el énfasis y en la orientación, sugiere que podría existir más imitación que reflexiones ponderadas sobre la adecuación de determinadas combinaciones de políticas

Un punto relacionado, no inmediatamente deducible de la tabla, pero ciertamente evidente en un escrutinio más detallado de las políticas nacionales de CTI, es que muchos países están poniendo en práctica ahora una combinación similar de instrumentos políticos en lo que se refiere a su número y función. Las economías más grandes y más maduras tienden a tener mayor número y variedad de instrumentos, pero muchas de las economías más pequeñas también utilizan combinaciones similares ¿ incluso aunque haya bastante variación en lo que se refiere a puesta en práctica y eficacia relativa. Sin embargo, otra vez surge la sospecha de que el uso de combinaciones similares es más la consecuencia de la simple imitación que el resultado de reflexiones en profundidad sobre la adecuación de determinadas combinaciones de políticas.

Son evidentes los esfuerzos políticos para mejorar la conexión entre los puntos fuertes de Europa en investigación básica y aplicada y la comercialización de estos descubrimientos, para superar así la llamada paradojaeuropea

Una tercera observación es que muchos programas, acciones y medidas se localizan en el sector medio inferior (iniciativas de conexión entre creadores de conocimiento públicos y privados), subrayando un enfoque tradicional en las políticas que fomentan las relaciones industria-ciencia. Esto refleja los esfuerzos políticos para mejorar la conexión entre los puntos fuertes de Europa en investigación básica y aplicada y la comercialización de estos descubrimientos, es decir pretende resolver la tan a menudo repetida 'Paradoja Europea'.

Una cuarta observación es que la mayoría de los elementos orientados a la innovación y la difusión en las combinaciones de políticas de CTI pueden encontrarse en el sector superior derecho titulado 'Políticas de refuerzo para usuarios del conocimiento privados', un área que se encuentra en la interfaz entre las políticas tecnológicas y las políticas de desarrollo empresarial.

Una quinta observación es que el sector central de la tabla contiene un pequeño número de programas que podrían describirse como políticas sistémicas. Todas ellas son iniciativas muy recientes que reflejan los esfuerzos actuales para ir más allá de las conexiones entre conjuntos contiguos de actores en la tabla. Fundamentalmente, estos instrumentos animan a conjuntos más amplios de actores para actuar entre sí de modo que permitan que una serie de necesidades de los usuarios influya sobre la producción de conocimiento y, recíprocamente, que las capacidades de producción de conocimiento configuren las expectativas y las estrategias de los usuarios.

Las tendencias recientes en las políticas europeas de CTI sugieren que en los últimos años se ha prestado una atención creciente a las políticas de conexión y a las políticas relacionadas con el funcionamiento de los sistemas de innovación en su conjunto

La imagen representada en la tabla 1 se complementa con otras tendencias en la formulación y puesta en práctica de las políticas europeas de CTI. Todas ellas sugieren que en los últimos años se ha prestado una atención creciente a las políticas de conexión y a las políticas relacionadas con el funcionamiento de los sistemas de innovación en su conjunto. En resumen:

Se espera que las instituciones de enseñanza superior desempeñen un mayor papel en el proceso de innovación.

Se ha animado a otros centros y organizaciones de investigación financiados con fondos públicos, a dirigir sus esfuerzos de investigación hacia áreas de interés para el sector privado.

Las subvenciones directas a empresas del sector privado han disminuido sustancialmente.

El apoyo dirigido hacia áreas tecnológicas concretas ha sido reemplazado, en cierta medida, o al menos complementado, por medidas de apoyo más indirectas e intentos para mejorar las condiciones marco generales.

Muchos gobiernos han intentado catalizar el crecimiento de un mercado de capital riesgo privado.

Se ha puesto mayor énfasis en las medidas para difundir la tecnología.

Muchos gobiernos han realizado experimentos con 'paquetes de políticas' que enlazan diferentes instrumentos políticos y permiten dirigirse específicamente a audiencias para personalizar el apoyo que reciben en línea con las necesidades variables en las diferentes etapas del proceso de innovación.

Desafíos para el desarrollo de políticas sistémicas de CTI

Desde una perspectiva conceptual, la inclusión de las políticas de CTI dentro del contexto de un marco de sistemas proporciona un fuerte argumento para el desarrollo de políticas 'sistémicas' añadidas a las políticas de 'refuerzo' y de 'conexión'. Ello necesita también una apreciación de los puntos débiles en las combinaciones actuales de políticas y la formulación de pasos adecuados para rectificar estos puntos débiles.

Uno de los puntos más débiles de la cobertura política de la UE se refiere a los instrumentos políticos orientados a la innovación y a la difusión, destinados a los usuarios del conocimiento del sector privado ¿ el área donde se crean más puestos de trabajo y más valor añadido en todo el sistema

La eliminación de puntos débiles en la cobertura política en toda la UE se refiere a políticas que cubren el sector superior derecho en la tabla 1, es decir, instrumentos políticos orientados hacia la innovación y la difusión dirigidos a los usuarios del conocimiento del sector privado. Éste es donde se crean más puestos de trabajo y más valor añadido en todo el sistema, haciendo imperativo que los responsables políticos refuercen este nodo y lo vinculen con el resto del sistema. Por supuesto, también se crean puestos de trabajo y riqueza en el sector inferior derecho (creadores de conocimiento del sector privado), y éstos tienen implicaciones importantes para la competitividad a largo plazo, pero aquí el punto importante es que estas combinaciones de políticas que abordan el sector superior derecho del sistema de innovación producirán impactos más fuertes sobre la capacidad productiva total de las economías en las que se encuentran. Al tiempo que se pone cuidado en no abandonar ni descuidar las estrategias de refuerzo y de conexión en otras partes del sistema de innovación, serán bienvenidos los intentos para potenciar la capacidad de absorción.

El desarrollo de políticas para salvar este desfase se beneficiará de un aumento de la comprensión de la dinámica de la innovación a nivel de la empresa. Los últimos estudios en este campo, en particular las Encuestas sobre Innovación en la Comunidad (CIS), han demostrado la importancia de las interdependencias complejas entre las empresas y otras organizaciones, tanto en la génesis como en la adopción de estrategias innovadoras. En particular, ahora es evidente que muchas de las empresas-objetivo para las políticas en el sector superior derecho ya no son sólo receptores pasivos del conocimiento y de las tecnologías innovadoras producidas en los otros sectores. Más bien, los procesos de innovación se benefician frecuentemente de su interacción más activa con otros actores a lo largo de períodos prolongados de tiempo y de su implicación en muchas, si no en la mayoría, de las etapas desde la concepción hasta el consumo posterior. Por ello, se necesitan políticas que fomenten esta interacción.

Además de señalar con precisión y de rectificar las lagunas y los puntos débiles del sistema, otra implicación de la perspectiva sistémica es la necesidad de desarrollar políticas que tengan en cuenta las interacciones entre todas las partes del sistema

Además de señalar con precisión y de rectificar las lagunas y los puntos débiles del sistema, otra implicación de la perspectiva sistémica es la necesidad de desarrollar políticas que tengan en cuenta las interacciones entre todas las partes del sistema. Esto implica, en particular, la construcción de conexiones entre todos los nodos y no solamente entre pares de nodos. En la tabla 1, estas políticas se localizan principalmente en el sector central, que no había sido el foco tradicional de los instrumentos políticos de CTI. En este sector, las políticas deben esforzarse por borrar las fronteras entre los creadores y los usuarios del conocimiento, y entre los actores públicos y privados, poniendo el énfasis en el aprendizaje mutuo y en el diseño conjunto de estrategias de innovación mutuamente beneficiosas. Las políticas de agrupación son ejemplos típicos de intentos para desarrollar estas políticas sistémicas, como también lo son los paquetes políticos que vinculan instrumentos políticos de modo que proporcionen un apoyo adecuado a las empresas-objetivo en diferentes puntos durante el proceso de innovación.

Además, si las políticas de CTI han de ajustarse con precisión a las necesidades de un sistema de innovación determinado, se necesitan mejores vínculos entre ésta y otras esferas políticas, especialmente las de desarrollo industrial y empresarial y las de enseñanza y formación. La adecuación de estos vínculos ¿ frecuentemente exacerbados por 'guerras de competencia' entre los ministerios ¿ puede ser ratificada en toda la Unión Europea, y los fallos de interconexión de esta naturaleza en la esfera política constituyen, en consecuencia, otro desafío para el desarrollo de políticas sistémicas de CTI.

Lecciones del benchmarking

La tabla 1 proporciona un marco sencillo de benchmarking que puede utilizarse para clasificar y caracterizar diferentes tipos de política de CTI. Este es un primer paso importante en el camino hacia el benchmarking inteligente tanto del rendimiento de los sistemas de innovación como de la eficacia de los conjuntos individuales y combinados de políticas de innovación. En primera instancia, el marco puede utilizarse para comparar la amplitud y la distribución de las combinaciones de políticas existentes en los diferentes países. Esto permite hacer inmediatamente constataciones sobre el equilibrio de las políticas y la existencia de lagunas en el espectro político. En el paso siguiente, se pueden hacer comparaciones entre las distribuciones políticas en diferentes países y el rendimiento relativo de los sistemas nacionales. Esto suministra informaciones sobre la adecuación y la eficacia de las combinaciones de políticas, especialmente cuando se consideran juntamente con los grandes objetivos de las políticas nacionales de CTI. La ausencia de políticas diseñadas para rectificar el rendimiento bajo en cuanto a capacidad de absorción, por ejemplo, podría sugerir una laguna inadecuada en la combinación de políticas. Inversamente, cuando el rendimiento es alto en un sector determinado, las múltiples políticas para reforzar las actividades en este sector podrían sugerir o bien la eficacia de estos esfuerzos, o bien una concentración excesiva de recursos que es inadecuada y supone posiblemente un despilfarro.

El marco que se ilustra en la tabla 1 también puede utilizarse como medio para comparar el rendimiento de la política en los diferentes sectores de la tabla, si existen datos procedentes de la evaluación de los instrumentos políticos individuales. Estas evaluaciones se han hecho más habituales en la UE en los últimos tiempos, pero no lo suficiente como para permitir que se lleven a cabo comparaciones sistemáticas y exhaustivas de la eficacia relativa. Sin embargo, cada vez es más posible identificar ejemplos de las 'mejores' o de las 'buenas' prácticas en áreas políticas concretas, y los esfuerzos de benchmarking en CTI pueden y deben tratar de identificarlas donde sea posible. También deben realizarse esfuerzos para identificar las 'peores' prácticas, ya que los fallos políticos contienen a menudo muchas lecciones valiosas para otros que siguen caminos similares, aunque, por muchas razones comprensibles y obvias, los gobiernos se resisten con frecuencia a difundir ejemplos de sus iniciativas políticas menos satisfactorias.

Las políticas de benchmarking a través de las rutas comparativas cualitativas puestas como ejemplo anteriormente, podrían carecer de la sofisticación de otros enfoques de benchmarking más cuantitativos, que pueden adoptarse cuando se comparan los aportes a la I+D, o incluso los resultados de la I+D, pero los análisis cualitativos pueden aún suscitar muchos temas de profundo interés para la política de ciencia, tecnología e innovación. Merecen destacarse en particular los puntos siguientes:

Aunque el amplio abanico de instrumentos políticos utilizados en cada uno de los estados miembros de la UE y la convergencia general de la práctica política reflejan, de modo esperanzador, una apreciación más ajustada de la complejidad de las modernas economías del conocimiento, así como un mayor grado de aprendizaje de las experiencias de otros, no deben subestimarse los peligros de las políticas 'de imitación'. Las situaciones diferentes requieren soluciones diferentes, y las políticas deben predicarse siempre más por conocimiento que por impulso.

Para que las prescripciones políticas que funcionan en una situación determinada lo hagan de modo satisfactorio en otra, tendrán que ser genéricas (independientes de contextos institucionales, sectoriales y espaciales); transferibles (capaces de funcionar en una situación diferente); y sólidas (flexibles y con capacidad de respuesta al cambio en el espacio y en el tiempo).

El mayor énfasis sobre la difusión en los conjuntos de políticas de los estados miembros es probable que produzca una estructura de apoyo a la innovación más equilibrada en toda la UE, y abordará o complementará el énfasis histórico sobre la creación de conocimiento. Sin embargo, esto no implica que los políticos de la UE puedan permitirse perder de vista la creciente disparidad entre los niveles de financiación de la I+D de la UE, EE.UU. y Japón. Esto debe rectificarse además de dedicar una atención continua a la explotación más eficaz de la base científica.

Un mayor énfasis sobre la difusión en los conjuntos de políticas de los estados miembros es probable que produzca una estructura de apoyo a la innovación más equilibrada en toda la UE, y podría ayudar a abordar o complementar el énfasis histórico sobre la creación de conocimiento

Conclusiones

Este artículo ha proporcionado un marco que puede utilizarse para caracterizar los conjuntos de políticas de CTI en toda Europa. Es de esperar que los políticos nacionales (y regionales) lo encuentren útil para delimitar, revisar y ajustar con precisión sus combinaciones de políticas, cuando intenten hacer frente a los eslabones débiles de sus sistemas de innovación. Las etapas siguientes podrían formar una parte útil de algunos de estos esfuerzos:

Desarrollar una perspectiva de sistemas para entender de qué modo las políticas se relacionan entre sí y con las necesidades del sistema de innovación.

Prescripciones políticas básicas sobre el análisis de la mayor cantidad posible de 'inteligencia estratégica ', haciendo todos los esfuerzos para identificar los nodos débiles dentro de los sistemas de innovación, abordándolos en primer lugar.

Intentar construir un conjunto de políticas que aborde el mayor número posible de puntos débiles, y no confiar en un único instrumento político.

Incluir medidas de refuerzo que potencien la base de conocimientos, pero no a expensas de las medidas de acompañamiento que promueven la difusión y la explotación de este conocimiento.

Incluir medidas destinadas al desarrollo de recursos humanos que potencien la competencia y que conduzcan al crecimiento del capital social y de la capacidad de absorción.

Incluir medidas de 'conexión' destinadas a mejorar los flujos de conocimiento y de información.

Hacer un esfuerzo concertado para desarrollar políticas 'sitémicas' que vinculen a organizaciones de diversos tipos y fomentar que compartan la experiencia y la competencia;

Experimentar, evaluar y reintroducir esta 'inteligencia estratégica' en la formulación de políticas.

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