Las bases sociopolíticas de la constitución (III)
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense |
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LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DIRECTA
La declaración que hace el artículo 1.1 CE del Estado español como democrático y el reconocimiento de que la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado (art. 1.2 CE), tiene una de sus principales manifestaciones en los derechos de participación de los ciudadanos regulados en el artículo 23 CE. Este precepto señala en su apartado 1 que «los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal». Estudiada en la lección anterior la participación por medio de representantes, a completar con lo dispuesto en la lección 14, corresponde ahora el análisis de la participación directa.
Como punto de partida hemos de señalar, con Jorge de Esteban y González-Trevijano, que esta participación se refiere únicamente al ámbito de los asuntos públicos, por lo que quedan fuera del artículo 23.1 otras formas de participación que no se dirigen a deducir la voluntad del Estado. Se trata, pues, de unos derechos que regulan la participación política en su sentido más estricto.
No obstante lo anterior, es conveniente recordar las principales formas de participación directa con independencia de su ubicación sistemática, condicionante, sin duda, de su régimen jurídico. En este sentido, la Constitución no se limita a garantizar la participación política sino que trata de ampliarla a todos los ámbitos de la sociedad. De ahí que el artículo 9.2 señala que es un deber de los poderes públicos «facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social». Esta declaración se concreta en otros preceptos constitucionales. Así, el artículo 48 establece que «los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural». Incluso en el ámbito social y económico, el artículo 129 CE afirma:
1. La ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.
2. Los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa y fomentarán, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas. También establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción
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La Constitución española adopta, en suma, una filosofía de la participación que, trascendiendo el marco político, se extiende al económico, social y cultural, todo ello con la finalidad, expresada en su Preámbulo, de «establecer una sociedad democrática avanzada».
Centrándonos en el ámbito que más nos concierne, podemos recordar las principales formas de participación directa:
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El referéndum, que es sin duda la forma más importante de la participación directa de los ciudadanos, a nivel nacional, en la sociedad moderna.
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La participación a través de la iniciativa legislativa popular, regulada en el artículo 87.3 CE y en la LO 3/1984, de 26 de marzo.
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La participación mediante las peticiones, contempladas en los artículos 29 y 77 CE, y en la Ley 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición.
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La participación en el ámbito judicial, a través del ejercicio de la acción popular, mediante la institución del Jurado y la participación de los ciudadanos en ciertos tribunales consuetudinarios y tradicionales (como el Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana y el Consejo de Hombres Buenos de Murcia) (art. 125 CE).
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La participación en el ámbito local, a través del sistema de los concejos abiertos, basado en un Alcalde y una Asamblea vecinal integrada por todos los electores y en las que se pueden adoptar las decisiones a mano alzada (arts. 140 CE y 29 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, de 2 de abril de 1985).
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EL REFERÉNDUM
La importancia del referéndum y su carácter más usual como forma de participación política directa justifica centrar nuestra atención en esta figura.
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Concepto y significado
El referéndum consiste en una votación en la que el cuerpo social consultado se pronuncia de modo afirmativo o negativo o en blanco o se abstiene respecto a una propuesta de resolución de un órgano del poder.
El referéndum aparece así, dice Aguiar de Luque, como una de las instituciones del Derecho Constitucional contemporáneo que constituyen un verdadero exponente de las tensiones y contradicciones del Estado de Derecho democrático. En efecto, señala este autor, el referéndum, «expresión inmediata de las concepciones democráticas radicales de Rousseau, detractoras del gobierno representativo, y tras la travesía del desierto que para las instituciones de democracia directa supuso el constitucionalismo del siglo XIX, va a irse abriendo paso en las Constituciones del presente siglo como forma de participación directa del electorado en la adopción de decisiones vinculantes para la comunidad». En realidad esa incorporación del referéndum a los sistemas democráticos actuales, a pesar de las críticas suscitadas, se explica por «los componentes genuinamente democráticos» de esta institución, y porque «si en el mundo contemporáneo el gobierno representativo sigue siendo modelo irremplazable, el desarrollo tecnológico parece haber propiciado unas posibilidades para las instituciones de participación directa que no es posible desconocer» (Aguiar de Luque).
Sin embargo, siguen teniendo vigencia los argumentos críticos hacia el referéndum, que han generado una actitud de desconfianza, presente también en el proceso de elaboración de nuestra Constitución. Según Aguiar de Luque son tres las principales consideraciones críticas:
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La distinta lógica a que responden el Estado de Derecho y el referéndum, pues si el primero supone la reconducción de todo poder público a su formalización jurídica (soberanía del Derecho), el referéndum responde a una concepción voluntarista del orden político, constituyendo la forma más inmediata de manifestación del principio de soberanía popular.
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La posible manipulación del referéndum desde el poder establecido, transformándole en «plebiscito», y su teórico carácter conservador.
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La presunta pérdida de significado del referéndum y por tanto su carácter distorsionador en los sistemas políticos occidentales como democracias plebiscitarias, en las que los procesos electorales se han constituido en una fórmula que conjuga la designación de gobernantes con la elección de opciones políticas alternativas.
En suma, a pesar de estas valoraciones críticas, consideramos que es perfectamente asumible por el Estado constitucional la práctica del referéndum, complementario de las formas de democracia representativa, si bien tratando de evitar sus posibles efectos negativos. En ese sentido, la validez de la institución del referéndum requiere que se lleve a cabo en un contexto democrático, que se haga un planteamiento correcto de la pregunta y que se utilicen debidamente los medios de comunicación de masas, especialmente la televisión (Jorge de Esteban y González-Trevijano).
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Origen y evolución histórica
El referéndum tiene su origen en Grecia y Roma, aunque su construcción doctrinal se produce en el siglo XVIII (Rousseau, Condorcet, Sieyès) mediante la vinculación de la democracia directa y la aprobación de las Constituciones. Es decir, el referéndum aparece como la manifestación del poder constituyente del pueblo. En ese sentido, el primer texto constitucional que recoge el referéndum popular fue la Constitución francesa de 1793, y después de una evolución vacilante y polémica durante el siglo XIX, la institución se generaliza en los textos constitucionales tras la Constitución de Weimar.
En España el primer precedente de regulación del referéndum es la Constitución de 1931 (art. 66), que estableció el referéndum legislativo, aunque curiosamente no el constitucional.
También el Régimen franquista contempló la institución del referéndum, previéndose dos modalidades. En primer lugar, la Ley del Referéndum de 1945 configuraba un referéndum potestativo o facultativo, atribuyendo exclusivamente al Jefe del Estado la iniciativa para someter a consulta popular los proyectos de leyes elaborados por las Cortes «cuando la trascendencia de determinadas leyes lo aconsejen o el interés público lo demande» (art. 1). En segundo término, la Ley de Sucesión a la Jefatura del Estado de 1947 regulaba el referéndum obligatorio para modificar o derogar las Leyes Fundamentales, después del acuerdo de las Cortes (art. 10). Sin embargo, debemos precisar que de conformidad con las leyes de 30 de enero de 1938 y de 8 de agosto de 1939, el general Franco conservaba la potestad de dictar o modificar por sí solo todo tipo de normas, incluidas las Leyes Fundamentales, potestad que utilizó, por ejemplo, para la aprobación de la Ley de Principios del Movimiento Nacional de 1958. Por otro lado, el referéndum se realizó en dos ocasiones, la primera en 1947 para la aprobación de la propia Ley de Sucesión, y en 1966 para aprobar la Ley Orgánica del Estado. Durante la transición se utilizó en 1976 para la aprobación de la Ley Fundamental para la Reforma Política.
Finalmente, esta Ley para la Reforma Política exigía también el referéndum nacional para la aprobación de las Leyes de Reforma Constitucional (art. 3.3 y 5). El 6 de diciembre de 1978 se celebró ese referéndum preceptivo para la aprobación de la Constitución vigente.
Con anterioridad, durante los debates para la elaboración de la Constitución, se pasó de una postura claramente favorable a la institución del referéndum (cfr. art. 85 del Anteproyecto de Constitución publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de 5 de enero de 1978) a una posterior reducción de su ámbito de aplicación, «evolución paralela a la paulatina consolidación de los partidos...
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