Bases del modelo municipal en la Constitución de 1978
| Autor | Francisco Javier Durán García |
| Páginas | 35-50 |
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El modelo de régimen municipal actual vigente en España encuentra su fundamento en el Capítulo II del Título VIII de la Constitución Espa-
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ñola (CE) dedicado a la Administración local dentro de la organización territorial del Estado. A partir de este momento, el legislador rompe con la tradición centralista impuesta ininterrumpidamente desde la Constitución de 1812 y sienta las bases para desarrollar un modelo descentralizado de Administración local bajo los principios de autonomía local, suficiencia financiera y subsidiariedad. Este modelo ha sido confirmado y matizado por la interpretación que ha realizado el Tribunal Constitucional en desarrollo del articulado constitucional.
Todo el sistema local vigente en España se articula sobre el principio de autonomía recogido por la vigente Constitución para los Municipios y las Provincias. En concreto para los Municipios, el art. 140 establece que «La Constitución garantiza la autonomía de los Municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena». Así, en el propio texto constitucional se dispone una doble condición de los Municipios, ya que son entidades dependientes que forman parte de la estructura organizativa del Estado y, a la vez, entidades que tienen reconocida autonomía y personalidad jurídica plena. Este reconocimiento es importante.
La declaración que se hace de la autonomía municipal en la Constitución de 1978 no sólo es expresa sino también es una tesis pacífica. Así lo entendemos ya que el art. 140 (art. 105.1 en el proyecto de la Constitución) no fue cuestionado por ninguno de los ponentes y por ninguna de las comisiones; tal es así, que el texto no sufrió alteración alguna en su contenido inicial durante los debates de tramitación y fue el tenor que se aprobó en el referéndum73por el pueblo español.
Bien es cierto que la Carta Magna no incluye una definición de autonomía local, quizás si se hubiera ahondado en el contenido de la misma no habría existido tanto consenso en los debates, sin embargo hay una definición legal en una norma internacional vigente en España en virtud del art. 96 CE. En concreto, la Carta Europea de la Auto-nomía Local de 1985 (CEAL)74, establece en su art. 3 el siguiente con-
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cepto: «Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.» En virtud de este texto la autonomía no es sólo principio administrativo sino también un derecho reconocido a los Municipios, que se concreta en capacidad real para decidir en los asuntos públicos y para asumir la responsabilidad de sus decisiones; eso sí, contenido dentro de los límites marcados por la Ley y por el beneficio de los habitantes de la colectividad local que aglutinan.
La CE y la CEAL dejan patente que la autonomía es una cualidad básica del modelo municipal español, sin embargo apuntan también la necesidad de establecer límites que recuerdan la condición dependiente de una estructura superior. Vista la necesidad de concreción, será necesario reconocer en la autonomía municipal ámbitos con diferente dimensión en tanto que la capacidad de decisión y la responsabilidad reconocida al Municipio pueden variar en función de la opción que sea desarrollada por el legislador.
En el texto constitucional no sólo se establecen las bases del modelo local sino que se regulan otros principios e instituciones que afectan y limitan la autonomía y la capacidad de gestión de los entes locales. De este modo, al igual que ha sucedido con otras materias ausentes de concreción en la carta vigente, ha sido el Tribunal Constitucional quien ha precisado el alcance del modelo local. Su jurisprudencia parte de la siguiente premisa: «la autonomía es un concepto jurídico indeterminado que ofrece un margen de apreciación muy amplio» (FJ 1, STC 4/198175). No podía ser de otra manera visto el articulado, y la consecuencia lógica de esta indeterminación es reconocer un extenso margen de libertad en la valoración.
Dada la exigua precisión del texto, la jurisprudencia siente la necesidad de elaborar, a partir de la Constitución, la siguiente definición: «[...] la autonomía ha de ser entendida como un derecho de la comunidad a participar, a través de sus órganos propios, en el gobierno y administración de
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cuantos asuntos le atañen» (FJ 4, STC 32/198176). Es una aportación importante sobre todo si tenemos en cuenta que es anterior a la primera definición legal que se contiene en la CEAL. Aunque es una construcción básica, en la misma se integran los elementos fundamentales que conforman el concepto: comunidad, entendida como vecindad que conforma el Municipio; derecho, la comunidad puede participar en el gobierno y administración de sus asuntos; órganos propios, como medios para ejercer ese derecho a la gestión.
No siendo suficiente la definición, se han ido fijando otras características que ayudan a configurar un concepto más preciso de la autonomía reconocida al modelo local, a saber:
- Es un derecho político limitado y diferente a la soberanía, que la Constitución reconoce sólo para la nación española. Así lo entiende el Tribunal utilizando una definición por negación (FJ 3, STC 4/198177). En este sentido, el poder que confiere la autonomía no es meramente administrativo sino que tiene un alcance político, puesto que sus órganos de gobierno son elegidos democráticamente por la comunidad y las actuaciones se adoptan en virtud de su voluntad política. Esta tesis es la mayoritariamente aceptada por la doctrina, que ha abandonado una visión jerarquizada por otra de corte estatutaria y competencial78. Asimismo, ha sido incorporada al bloque de constitucionalidad a través de la reforma de algunos Estatutos de Autonomía (Vg.: art. 55 de la Ley Orgánica 1/1983, Estatuto de Autonomía de Extremadura79).
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- El reconocimiento de la autonomía a los Municipios implica que los mismos gozan de capacidad de organización, personalidad jurídica y capacidad de obrar, condiciones indispensables para que estas entidades territoriales puedan participar en el tráfico jurídico y en la gestión de sus competencias (FJ 4, STC 84/198280).
- Una vez reconocida la personalidad jurídica, el Tribunal entiende que no hay impedimento para que los Municipios puedan asumir atribuciones que el Estado considere apropiado delegarles o transferirles al amparo de cobertura legal (FJ 4, STC 84/198281).
Anteriormente hemos analizado como la insuficiencia financiera ha sido una constante en la evolución histórica de la Hacienda local, y quizás esta enfermedad crónica ha sido lo que motivó al constituyente para que en materia de organización territorial, junto con la autonomía, consagrara también el principio de suficiencia financiera como base del modelo municipal elegido. Así, en un artículo propio, el 142 CE, se establece que «Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las CCAA.» Podemos afirmar, al igual que con el art. 140 CE sobre la autonomía, que su inserción en el texto constitucional fue pacífica. El texto original a penas sufrió modificaciones sustanciales, y las pocas enmiendas que se aprobaron únicamente se debieron a precisiones técnicas82. Por tanto, queda constancia ya de la suficiencia de recursos de las Entidades locales no sólo es una responsa-
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bilidad propia, sino que se trata de una tarea conjunta con el Estado y las CCAA83.
Del tenor del art. 142 CE, cabe destacar que el principio de suficiencia se recoge como condición innata de las Haciendas locales; es más, podemos decir que es un reconocimiento exclusivo frente al resto de haciendas territoriales del Estado para las que la Constitución no hace una reserva expresa. En este sentido, plantea VALENZUELA VILLARUBIA84
la hipótesis de que el constituyente hace este reconocimiento expreso de la suficiencia para la Hacienda local con el fin de otorgar el estatus de «problema de Estado» a la precariedad económica que vienen arrastrando históricamente la Hacienda local. No obstante, el legislador y el Tribunal Constitucional ya han reconocido este principio también para la hacienda autonómica85.
Al igual que sucedió con el tenor de la autonomía local, la CE sólo enuncia el principio y tenemos que acudir a la CEAL para encontrar una definición legal del principio de suficiencia. En concreto, su art. 9 establece que «Las Entidades locales tienen derecho, en el marco de la política económica nacional, a tener recursos propios suficientes de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias». Analizando el concepto legal expuesto, destacamos dos componentes bien diferenciados: en primer lugar, el reconocimiento de la suficiencia como un derecho de las Entidades locales a tener recursos propios suficientes y de libre disposición para ejercer sus competencias; en segundo lugar, el establecimiento de la política económica nacional como límite al ejercicio de dicho derecho.
El Consejo de Europa reconoce el derecho a la suficiencia de recursos de las Entidades locales como primera cualidad de un conjunto de caracteres que debe tener la Hacienda local. Este grupo de premisas recogido
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en el art. 9 de la Carta, no son una mera descripción de posibles recursos del Erario local, sino que la consecución de los mismos conduce al desarrollo en plenitud de la suficiencia financiera. Siguiendo el orden establecido en el precepto, podemos destacar las siguientes exigencias en mate-ria de recursos:
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