Bases para el diseño de los mercados eléctricos
| Autor | Juan de la Cruz Ferrer |
| Cargo | Profesor Jean Monnet Director del Centro Europeo de Regulación Económica |
| Páginas | 12-72 |
(Continuación del número 26.)
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La síntesis de lo tratado en el apartado anterior nos lleva al diagnóstico de que el diseño eficiente del mercado eléctrico tiene tres grandes problemas que resolver: la severa localización o aisla-Page 13miento de los sistemas eléctricos, que impide aumentar la competencia a través de las interconexiones con otros sistemas; la concentración empresarial del sector derivada de su estructura industrial tradicional, que otorga a las empresas un poder de mercado del que pueden abusar; y la alta volatilidad de los precios eléctricos, derivada del carácter no almacenable de la electricidad, de los excedentes estructurales de capacidad (precios bajos), del ajuste de capacidad con la demanda (precios altos), y de la no participación de la demanda en el mercado (inelasticidad de la demanda), que hace hasta ahora al mercado eléctrico un mercado incompleto o «disfuncional»51. Seguidamente analizamos cuál debe ser el planteamiento y orientación de la regulación ante estos problemas y las alternativas regulatorias para resolverlos.
ARIÑO (2004) ha explicado que la apertura a la competencia en el sector eléctrico no da lugar a un mercado «libre», sino a un mercado «regulado». El sector eléctrico estará siempre regulado. La importancia social de la actividad, la asimetría de posiciones entre empresas y consumidores, la dificultad de crear un mercado abierto y transparente, las limitaciones técnicas y otros factores así lo exigen. Ahora bien, dado el fracaso del modelo de regulación tradicional (sustitutiva del mercado), la búsqueda del mejor medio para alcanzar el objetivo de la eficiencia económica y el buen servicio al ciudadano no se plantea como un dilema entre competencia perfecta, que es imposible, versus regulación perfecta, igualmente inalcanzable. El nuevo modelo de regulación para la competencia consiste precisamente en esto: en introducir una mayor competencia en aquellos aspectos o actividades en que ésta sea posible y en revisar o reformar el sentido de la regulación orientándola a la recreación del mercado. Así, competencia y regulación no son antitéticas sino complementarias.
El juego de competencia y regulación exige como condición inexcusable la transparencia en el funcionamiento empresarial, loPage 14 que a su vez reclama un cuidadoso deslinde y separación de las diversas actividades en que el sector consiste, de tal manera que se eviten los subsidios cruzados de una a otra y se proporcionen a directivos, accionistas y regulador la información correcta sobre cada una para la toma de decisiones.
En el difícil equilibrio entre mercado de regulación, la competencia es el objetivo prioritario y la regulación es el instrumento necesario para promover aquella (para crearla cuando no exista) o para sustituirla cuando sea imposible su creación porque existan elementos de monopolio natural.
El mercado tiene muchas ventajas, pero para que éste exista y funcione con corrección, es preciso, en muchos casos, que el Estado cree un sistema jurídico-institucional adecuado. El sector eléctrico no es un mercado perfecto, sino todo lo contrario; exige para entrar grandes inversiones, la oferta y la demanda son rígidas, la información es muy desigual y, en definitiva, la competencia es escasa y son fáciles de articular organizaciones monopólicas y oligopólicas, claramente dañinas para el conjunto de la sociedad. Sólo cuando el Estado asume sus funciones de creación de un marco institucional que impone limitaciones y deberes de hacer a los que actúan en este sector, puede originarse un mercado eléctrico, imperfecto si se quiere, pero más eficiente que la gestión pública monopólica hasta ahora existente.
Así pues, según ARIÑO, la regulación será siempre necesaria pero debe ser sólo la imprescindible, decreciente, subsidiaria y complementaria del mercado. La regulación promueve el mercado, lo reconstruye donde ello es posible, lo defiende, pero no lo sustituye. La peor tentación del regulador es convertirse en un gestor en la sombra52.
El planteamiento del modelo de regulación para la competencia nos obliga a recordar la distinción elemental entre regulación institucional y regulación económica53. La regulación institucionalPage 15 asigna derechos de propiedad, ofrece formas contractuales que permiten la colaboración entre los operadores, establece las correspondientes responsabilidades por el incumplimiento de las obligaciones contractuales y organiza mercados con contratación bilateral o multilateral allí donde los costes de información y transacción dificultan el desarrollo de la contratación y la formación de un mercado líquido, eficiente y completo. La regulación institucional no obliga a los agentes a hacer algo que no quieren, les facilita y les da seguridad para hacer lo que quieren, pero obligándoles a hacerlo mediante un abanico de posibilidades determinadas. Por eso, en los procesos de liberalización la regulación institucional es el cauce adecuado para desarrollar las actividades potencialmente competitivas; que, en el caso del sector eléctrico, son la producción y la comercialización de electricidad.
La regulación económica sustituye las decisiones empresariales en las actividades donde no puede haber competencia (gestión de redes eléctricas de transporte y distribución), planificando su desarrollo, estableciendo su ritmo de implantación y definiendo las tarifas y niveles de calidad por la prestación de servicios.
En la primera etapa de formación de los mercados eléctricos, el insuficiente nivel de competencia en las actividades potencialmente competitivas ha obligado a establecer técnicas de regulación económica, como la imposición de precios máximos («price caps») a la generación o el mantenimiento de las tarifas (regulación de los precios máximos cargados a los consumidores) para evitar el abuso del poder de mercado; así como los pagos por mantenimiento de capacidad de producción disponible para subsidiar los excedentes estructurales de capacidad. Es importante destacar que estas técnicas de regulación económica no permiten avanzar hacia el objetivo de desarrollar la competencia, son simples muletas que permiten paliar de forma sólo coyuntural y transitoria los problemas pero sin resolverlos.
Por el contrario, las técnicas de regulación institucional, como la organización y perfeccionamiento del mercado de producción al contado, la mitigación del poder de mercado, el desarrollo de formas de contratación a plazo y la organización de mercados de futuros, o las técnicas para facilitar la participación de la demandaPage 16 en el mercado sí constituyen instrumentos aptos para desarrollar la competencia mediante la formación de mercados líquidos (facilidad para encontrar contraparte y para formar precios), eficientes (dificultad de obtener la información determinante de los precios o para utilizarla en beneficio propio-«insider trading») y completos (disponibilidad de formas de contratación a plazo para cubrir riesgos).
Frank WOLAK (2003) ha señalado que, a la hora de definir las reglas de funcionamiento de un mercado, debe tenerse en cuenta la estrategia de actuación de los agentes que participarán en el mismo, guiada por dos grandes orientaciones. En primer lugar, todos los participantes en un mercado intentarán maximizar sus beneficios en función de las reglas del mercado. Y, en segundo lugar, cada uno de los participantes en el mercado espera recibir, en función del esquema de las reglas sobre retribución, una compensación superior a su coste de oportunidad de participar en el mercado. Este planteamiento permite iluminar las consecuencias de instrumentar técnicas de regulación económica o institucional. Como regla general, las técnicas de regulación económica pueden permitir a los agentes obtener rentas regulatorias (es decir no...
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