Un balance tras 25 años de leyes de extranjería en España: 1985-2010.

Autor:Ángeles Solanes
Cargo:IUDH. Universitat de València.
Páginas:77-101
RESUMEN

Desde la aprobaciónde la primera ley de derechos y libertades de los extranjeros, la LO 7/1985, la realidad española ha cambiado. Con la importante recepción de inmigrantes en las dos últimas décadas, el Derecho se ha visto obligado a regular una sociedad en transformación. Tras la cuarta reforma de la actual ley de extranjería, la LO 4/2000, es un buen momento para hacer un balance. Este trabajo realiza una reflexión crítica y constructiva de las diferentes normas españolas de extranjería, para aprender de los errores del pasado y construir el futuro. Todo ello desde la necesidad de acercar estas leyes al imperativo de justicia de los Derechos Humanos.
Palabras clave: Ley de extranjería, Estatuto legal, España, Derechos Humanos.
Since the adoptionof the first Immigration Law LO7/1985, the Spanish reality has changed. With the important reception of immigrants in the last two decades, the Law has been forced to regulate a changing society. After the fourth amendment of the current Immigration Law LO 4/2000, is a good time to make an apparisal. This paper provides a critical and constructive reflection of the different Spanish Immigration rules to learn from past mistakes and building the future. All this from the need to bring these laws to the imperative of justice for Human Rights.
Keywords: Immigration Law, Legal status, Spain, Human Rights.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

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1. Introducción

Desde que en 1985 se aprobara la primera ley de derechos y libertades de los extranjeros en España, la normativa en esta materia ha sufrido modificaciones sustanciales paralelas al crecimiento espectacular de los flujos migratorios hacia España (Izquierdo 2006). Con ocasión de la celebración del veinticinco aniversario de dicha ley, un recorrido panorámico por las principales disposiciones destinadas a concretar el estatuto de los nacionales de terceros estados en España puede servirnos para realizar un balance.

La hipótesis sobre la que este trabajo se articula gira entorno a tres variables:

  1. La consideración de que el pretendido modelo español ha sido muchas veces improvisado y con una técnica jurídica mejorable que, por una parte, ha supuesto el continuo solapamiento de normas (en lugar de optar por el mecanismo de la derogación como se ha hecho, por ejemplo, en el caso del asilo y la protección subsidiaria), y por otra parte, ha llevado a las declaraciones de inconstitucionalidad del Tribunal Constitucional y de nulidad por parte del Tribunal Supremo.

  2. Algunas de las disposiciones legales se han concretado pensando en el intento de evitar el abuso de la norma para acabar consagrando como regla lo que debería ser la excepción. La preocupación por la seguridad y la progresiva laboralización de la inmigración han sido dos de los pilares de la normativa que han servido para apuntalar restricciones de los derechos y limitaciones de las garantías.

  3. Las modificaciones legales, justificadas por la necesidad de adaptarse a los instrumentos europeos, se han realizado transponiendo las directivas, no siempre formalmente, pero obviando otros instrumentos internacionales de referencia como la Convención de Naciones Unidas de 1990, para la protección de los derechos de los trabajadores migratorios y

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sus familiares, que aunque no ha sido ratificada por ninguno de los Estados miembros de la Unión Europea, es un referente ineludible en esta materia (De Lucas, Ramón y Solanes 2008).

Con la finalidad de desarrollar esta argumentación realizamos un repaso a las principales medidas legislativas en el ámbito de la extranjería en los últimos veinticinco años. Esta revisión no puede considerarse exhaustiva sino más bien descriptiva con pretensión crítica y propositiva. La clasificación en etapas: 1985-1999, 2000-2005 y 2005-2010 obedece a fines básicamente expositivos conjugados con las especiales medidas que se pretende destacar, en todo caso el nexo de unión establecido a partir de la LO 4/2000 es evidente.

2. Un recorrido de quince años: 1985-1999

Con anterioridad a la primera ley orgánica de derechos y libertades, la subsistencia de normas y prácticas propias del anterior régimen obligó a que los tribunales actuaran como garantes de los derechos de los extranjeros, del mismo modo a como harán después con la existencia de una norma propiamente de extranjería. En este período previo a 1985 con la base jurídica de la Constitución y de los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por España, la jurisprudencia consiguió amortiguar la aplicación de la normativa preconstitucional incidiendo en la aplicación de principios como el de legalidad y tipicidad, así como la protección frente a la arbitrariedad. A pesar del desfase existente entre el Decreto 522/1974 y la Constitución, aquél no dejó de aplicarse hasta 1985 (Moya 2006, 54).

La primera etapa legislativa en el ámbito de la extranjería viene marcada por la existencia de una única ley orgánica, la LO 7/1985, a diferencia de lo que ocurrirá a partir del año 2000. El crecimiento progresivo de los flujos y la impotencia para modificar la normativa básica, provocó la reforma de los instrumentos de desarrollo de la misma en una realidad social en profundo cambio.

Con anterioridad a la aprobación de la primera ley orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros, el Tribunal Constitucional en sentencia 107/1984, de 23 de noviembre, estableció, entre otras cuestiones, la denominada por la doctrina teoría tripartita de los derechos reconduciéndolos a tres grupos, en función del derecho afectado. De tal modo, podemos distinguir: derechos que por su relación directa con la dignidad de la persona corresponden a todos por igual; derechos que, no estando vinculados directamente con la dignidad de la persona, son objeto de modula-ción por la ley; derechos de los que no son titu-lares los extranjeros. Uno de los principales inconvenientes de la aplicación práctica de esta teoría tripartita, es su carácter marcadamente ambiguo. De la Constitución no puede extraerse directamente el catálogo a incluir en cada uno de los grupos, sino que debe desprenderse de la interpretación sistemática y progresiva que se haga acudiendo a la jurisprudencia constitucional (Vidal 2002 y De Lucas 2004).

2.1. La Ley Orgánica 7/1985 y el Real Decreto 1119/1986

Una de las principales virtudes de la LO 7/1985, de 1 de julio, de derechos y libertades de los extranjeros en España, vigente hasta el 1 de febrero de 2000, fue la de reunir en un solo texto la múltiple normativa dispersa que existía al respecto. Ciertamente ésta era una regulación pensada para controlar las entradas de extranjeros en España y que establecía un régimen de sanciones de gran discrecionalidad para los inmigrantes que no se encontraran en situación regular (Aja 2006, 21). No resulta, por tanto, extraño que cues-tiones como la entrada, la expulsión y la devolución, constituyeran la base de esta norma.

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La ley de 1985 se aprobó en vísperas del ingreso de España en la entonces denominada Comunidad Económica Europea (que fue efectiva el 1 de enero de 1986), con la finalidad de dar seguridad a los estados europeos de que España no sería un coladero de inmigrantes en un ámbito europeo en el que Estados como Alemania o Francia habían cerrado, en buena medida, sus puertas a la inmigración desde la crisis del petróleo de principios de los setenta.

Con esta norma para la entrada legal se exigía ya el visado obtenido en el país de origen, en un contexto en el que apenas existían los vínculos internacionales necesarios para que los empresarios entraran en contacto con los trabajadores extranjeros. Además de este primer filtro en el que una parte significativa de nacionales de terceros estados estaban exonerados de la obligación de obtener visado en función de los convenios bilaterales que se hubieran suscrito con España, existía una segunda supervisión de los documentos y del cumplimiento de las condiciones de entrada que se realizaba en los puestos fronterizos que hubieran sido habilitados para ello.

El control en el momento de la entrada era uno de los pilares de la ley de 1985. Además incorporaba, junto a las medidas ya indicadas, otras de alejamiento como el rechazo en frontera o la devolución. La precaria regulación de este tipo de previsiones favorecía la discrecionalidad administrativa a la hora de concretar la norma aplicable, constituyendo una invitación a la arbitrariedad administrativa (Moya 2006, 56).

El reglamento de ejecución de la ley fue aprobado por el RD 1196/1986, de 26 de mayo. Dentro de los márgenes del principio de jerarquía normativa, esta disposición de desarrollo venía a reproducir los defectos legales añadiendo alguno más. Así, por ejemplo, introdujo el control policial de la documentación personal de los extranjeros sin que existiera una disposición legal en la que ampararse para justificar dicha medida que sólo quedó legitimada con posterioridad al amparo de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. El amplio margen de discrecionalidad contemplado en la norma básica fue reforzado por la regulación reglamentaria, consagrando un régimen de infracciones y sanciones sin gradaciones, en el que existía un amplio margen de actuación a la hora de concretar medidas como el rechazo en frontera, la devolución o la expulsión.

El sistema legal era rígido y la política sancionadora acababa en la mayoría de casos en expulsión. En efecto, la norma se centraba básicamente en el control de entrada, en las medidas sancionadoras y no se contemplaba siquiera la posibilidad de reagrupación familiar puesto que la inmigración no era concebida, todavía, como de asentamiento o permanente. Por todo ello la aplicación de la ley, en un entorno en el que los flujos iban creciendo progresivamente pero sin llegar a alcanzar los niveles de los años sucesivos, no dejó de generar problemas.

El recurso de inconstitucionalidad inter-puesto por el Defensor del Pueblo dio lugar a la STC 115/1987, de 7 de julio, que, entre otras cuestiones, suprimió las restricciones al derecho de reunión (por vincularlo a la auto-rización de residencia, como volvió a ocurrir con la LO 8/2000 siendo de nuevo declarado inconstitucional) o el de asociación (que permitía su suspensión por el Gobierno). Asimismo se concretó la disposición legal relativa al internamiento preventivo de los extranjeros para la expulsión que la ley contemplaba en el artículo 26.2, admitiendo el plazo legal-mente establecido de cuarenta días como duración máxima del internamiento pero puntualizando respecto al mencionado precepto «que aún cuando utiliza el término «imprescindible» sólo respecto a la duración, implícitamente parece dar a entender que ha de ser también imprescindible la propia pérdida de libertad, de modo que no es la sustanciación del expediente de expulsión, sino las propias circunstancias del caso, por razones

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de seguridad, orden público, etc., las que han de justificar el mantenimiento de esa pérdida de libertad, siendo el Juez, guardián natural de la libertad individual, el que debe controlar esas razones. Este carácter restringido y excepcional de la medida de internamiento se refleja también en la existencia de una duración máxima, de modo que la medida de inter-namiento no puede exceder, en ningún caso, de cuarenta días, que es también la duración máxima de la prisión preventiva de los extranjeros» (fundamento jurídico nº 1, STC 115/1987).

El valor de esta sentencia es que al anular las limitaciones de la ley a los derechos de los inmigrantes dejaba claro que tales derechos no dependían de los Tratados y las leyes (en la estricta denominación constitucional), sin límites, sino que es exigible el respeto a los derechos al menos en su contenido esencial, de acuerdo con el artículo 53.1 de la Constitución (Vidal 2002). Así se iniciaba la línea de reconocimiento constitucional progresivo de los derechos de los extranjeros que continúa hasta nuestros días con sucesivas llamadas de atención, a través de la interposición de recursos de inconstitucionalidad, en las diferentes reformas legislativas (Aja 2002).

A pesar de que se han producido numerosas modificaciones legales en el ámbito de la extranjería, como veremos a lo largo de este trabajo, puede considerarse que el modelo básico de control migratorio de entrada y también la estricta vinculación con las necesidades del mercado de trabajo que instauró la LO 7/1985 sigue manteniéndose como eje vertebrador en la actualidad.

2.2. La política de contingentes y el RD 155/1996: algunas líneas de acción

Entre finales de los años ochenta y principios de los noventa se produce una notable mejora de la situación económica en España. La relativa estabilidad política y económica que se va afianzando, a consecuencia de la necesidad de converger con Europa, influirá en la demanda de mano de obra en determinados sectores a los que se asociará la inmigración. Esta realidad supuso un lento pero progresivo aumento de los flujos migratorios hacia nuestro país al que la norma legal vigente no consiguió dar una respuesta gene-ralizada.

En 1991, como evidencia de la dimensión que estaba alcanzando el fenómeno migratorio en España y la inoperatividad legal, se produjo un proceso extraordinario de regularización y renovación de permisos que dio como resultado la concesión de un permiso de residencia y trabajo por un año a 112.000 extranjeros que hasta entonces estaban en situación irregular, al mismo tiempo que mostró el importante incremento en la entrada de extranjeros marroquíes (Izquierdo 1996, 87).

La experiencia de este proceso extraordinario puso de manifiesto la necesidad de arbitrar un mecanismo legal que tratara de canalizar los flujos de entrada. Así surge el denominado contingente anual que establecía las cuotas legales de entrada en el territorio español cada año. Aunque en su concepción teórica se había previsto como un mecanismo al que pudieran acogerse los extranjeros que deseaban venir a España a trabajar, siendo así la vía legal de entrada, la realidad entre 1993 y 1999 demostró que funcionaban como una especie de regularización encubierta. Durante este período quienes se acogieron al contingente fueron los extranjeros que ya se encontraban en territorio español, con la finalidad de regularizar su situación. Este mecanismo aunque suponía una aparente solución resultó ser una falacia, puesto que, el gobierno era consciente de que por esta vía no llegaban nuevos inmigrantes en situación legal sino que se aprovechaba, ante la ausencia de otra alternativa al efecto, para regularizar la situación de las personas que habían quedado al margen de la normativa administrativa. Esta situación fue a largo plazo insostenible puesto que suponía un estímulo

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indirecto a la inmigración irregular y, sobre todo, impedía el establecimiento de un control legal efectivo (Aja 2006, 25).

Durante los primeros años de la década de los noventa, la realidad migratoria superaba las previsiones de la norma y desde distintas instancias, tanto por parte de los actores sociales, las asociaciones de inmigrantes y los colegios de abogados, como desde la Oficina del Defensor del Pueblo, se demandaba una reforma legal. En lugar de modificar la ley, el gobierno optó por la elaboración de un nuevo reglamento de ejecución, con las consiguientes limitaciones que ello supondría al estar circunscrito a las previsiones legales de la norma de 1985.

El Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, derogó íntegramente el de 1986, intentando aunar las diversas disposiciones administrativas que se habían dictado en los últimos años. A pesar de sus limitaciones, este reglamento concretó los derechos de los extranjeros y algunas cuestiones vinculadas a la integración. En una de las previsiones legales más controvertidas, como era el régimen sancionador, introdujo importantes novedades como la gradación de las infracciones en leves, graves y muy graves (evitando que se aplicara la expulsión por cualquier infracción). Estableció las bases de un procedimiento con mayores garantías incorporando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre los centros de internamiento y prohibió el internamiento cuando procediera la devolución remitiéndola, de forma cuestionable, al régimen de ejecución forzosa de la expulsión. Mantuvo, sin embargo, la discrecionalidad administrativa en la apreciación de los motivos de entrada, por ejemplo, en la ausencia de la documentación necesaria o en la acreditación de los medios económicos suficientes, por parte de los funcionarios de fronteras. Entre algunos de sus aspectos positivos, puede destacarse el reconocimiento de los permisos permanentes de residencia y trabajo a partir de los cinco años que resolvía muchos problemas de renovación y proporcionaba al inmigrante, en el ámbito de la regularidad, una cierta situación estable.

El año 1996 puede considerarse como un punto de inflexión que hace de la inmigración uno de los rasgos estructurales de nuestro país. España se enfrentaba de forma simultánea al ejercicio de la libre circulación, y con ella a la residencia de los ciudadanos comunitarios, y al crecimiento de los flujos de nacionales de terceros estados vinculados a la inmigración.

Este período puede sintetizarse atendiendo a sus rasgos más característicos (Moya 2006, 58): España comienza a ser vista como un destino económicamente atractivo y en su mercado de trabajo se perfilan los sectores que aglutinarán mayoritariamente a la población inmigrante (construcción, servicio doméstico, agricultura y servicios en general), al tiempo que en el ámbito europeo otros estados de mayor tradición migratoria han comenzado ya con políticas fuertemente restrictivas en la entrada de flujos; se produce un notable incremento de extranjeros nacionales de terceros estados que entraron en España de forma regular, aunque entre ellos existía una parte significativa que permanecería en territorio español en una situación de irregularidad sobrevenida, en buena medida como consecuencia de la poca operatividad legal que por ausencia de mecanismos adecuados generaba en sí misma irregularidad como ocurrirá con las sucesivas leyes (vid. Solanes 2008); aparece de forma incipiente el tráfico organizado de personas directamente vinculado a la tragedia de las pateras; por último el control sobre los flujos migratorios comienza a endurecerse en diversos frentes, desde la política de concesión de visados para la entrada hasta los mecanismos de vigilancia fronteriza como consecuencia de la incorporación española al espacio Schengen.

Dos características que se repetirán hasta nuestros días quedan patentes ya en este momento.

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En primer lugar, la vinculación entre el ámbito de la extranjería y el del asilo, con el claro retroceso de este derecho en aras del control de los flujos migratorios. En efecto, la reforma en el ámbito del asilo y la protección subsidiaria, operada por la entonces vigente ley 9/1994, supondrá una palmaria reducción de las concesiones de las solicitudes de asilo, afianzando un peligroso nexo de conexión, que continúa hasta nuestros días, entre dos realidades que en la perspectiva jurídica han de ser distintas (vid. De Lucas 2009).

En segundo lugar, esta etapa deja constancia de la necesidad de recurrir sistemáticamente a los procesos extraordinarios de regularización para hacer frente al continuo crecimiento de extranjeros en situación administrativa irregular. Ciertamente estos procesos, desde el primero de 1986 hasta el último en 2005, han repetido un esquema común. En todos los casos se ha exigido la estancia en España en una determinada fecha anterior a la puesta en marcha de dicho proceso, la existencia de una oferta de trabajo y la ausencia de antecedentes penales. Así hasta un total de seis procesos de este tipo se han dado en territorio español en los años 1986, 1991, 1996, 2000, 2001 y 2005 coincidiendo en la mayoría de ocasiones con reformas legales o reglamentarias (1986, 1996, 2000, 2001, 2005) pero en otros casos más allá de éstas como en 1991.

De dichos procesos requiere especial atención el denominado proceso de normalización de 2005 así llamado en el intento de establecer una pauta de diferenciación respecto a los anteriores, dotándolo de una supervisión añadida en lo relativo al ámbito laboral (Sagarra 2005). En este caso la regularización no se condicionó a una mera oferta de empleo, sino a su efectiva formalización mediante el alta en la Seguridad Social del trabajador, unido a una tramitación especial para los empleados de hogar, en la línea de la creciente laboralización de la inmigración (Santolaya 2009, 86).

Esta etapa constató algunos de los elementos clave en el modelo español y en su futuro desarrollo a nivel jurídico-normativo. Por un lado la existencia de una economía que gene-ró una fuerte demanda de mano de obra inmigrada (aunque la misma se haya detenido tras la crisis económica no significa que haya «acabado» sólo que se reformulan las formas de movilidad humana y aparecen nuevas tendencias); por otro una normativa de extranjería que dificultó la entrada legal; y por último los altos índices de economía sumergida que hicieron posible que la entrada o residencia irregular fuera útil para el mercado de trabajo. El resultado en España ha sido que durante mucho tiempo la forma ordinaria de inmigración ha sido la irregular, incluso como paso previo a la regularidad (Pajares 2007, 214).

3. El desarrollo legislativo a partir del 2000 (I): 2000-2005

Tras quince años en los que la ley había demostrado su fortaleza siendo únicamente concretada por dos reglamentos, pero sin que su carácter orgánico se viera afectado, la década de los 2000 ha supuesto un cambio drástico que se ha dado no sólo a nivel normativo (vid. Arango 2004). Así en el período comprendido entre el 2000 y el 2010 se producen cinco reformas legales, incluso una de ellas a través de una ley que no es propiamente la de extranjería, y dos modificaciones reglamentarias estando pendiente el que será el tercer reglamento de ejecución de esta década.

3.1. Las Leyes Orgánicas 4/2000, 8/2000 y el Real Decreto 864/2001

La actual norma de extranjería la LO 4/2000, de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, vino a derogar la anterior LO 7/1985. Esta nueva regulación nace marcada

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por las conclusiones adoptadas por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea los días 16 y 17 de octubre de 1999 en Tampere sobre la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia. La ley no tiene exposición de motivos, no presenta ni justifica su objetivo, por tanto no alude a Tampere como referencia aunque su influencia es evidente.

Aún siendo la LO 4/2000 aprobada el 11 de enero, en menos de un año fue reformada (lo que no se había conseguido en los quince años anteriores) de forma que la exposición de motivos de la LO 8/2000, que como veremos es de 22 de diciembre ya afirmaba que se habían detectado «durante su vigencia aspectos en los que la realidad del fenómeno migratorio supera las previsiones de la norma» a pesar de su corta aplicación. La LO 4/2000, puede afirmarse que nació parcialmente muerta y a pesar de que algunos de sus preceptos continúen vigentes el modelo que la norma diseñaba ha quedado desvirtuado por las sucesivas revisiones (vid. Mendoza y Cabeza 2008).

Uno de los puntos cruciales a destacar en la LO 4/2000 viene marcado por el programa de Tampere. Éste apostaba por una política de integración encaminada a conceder a los extranjeros residentes derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión, así como a fomentar la ausencia de discriminación en la vida económica, social y cultural y al desarrollo de medidas contra el racismo y la xenofobia. En esta línea la ley incorpora expresamente en su título la noción de integración que aunque no es desarrollada en el articulado va a suponer, en la concreción de los derechos de los extranjeros, un importante viraje respecto a la regulación anterior.

Entre las principales virtudes de esta norma es imperativo señalar la visualización jurídica del extranjero en situación irregular. A diferencia de la LO 7/1985 en la que el extranjero irregular por tal condición era concebido a nivel jurídico casi exclusivamente como potencial sujeto de expulsión, la LO 4/2000 le reconoce derechos a pesar de esa situación administrativa, entre ellos el de educación o asistencia sanitaria, vinculando su ejercicio a la inscripción padronal. A partir de este momento el padrón municipal se convierte en un instrumento vinculado a la política de extranjería cuya relevancia ha ido aumentando en los últimos años (Solanes y Cardona 2005, 80-127).

Una segunda línea de acción se centraba en combatir la irregularidad sobrevenida, como problema recurrente que la ley no había sabido atajar, desde esta perspectiva de menor estigmatización del colectivo irregular. Así la LO 4/2000 contemplaba por prime-ra vez una vía de regularización ordinaria que suponía una excepción a la expulsión para los extranjeros que se podían acoger a ella, de tal forma que algún sector de la doctrina considera que el paso de la expulsión a la regularización como mecanismo para afrontar la irregularidad sobrevenida configura la verdadera columna vertebral del nuevo sistema de infracciones y sanciones (Aja 2006, 28).

El tercer componente para completar una posible fórmula que fuera más allá del férreo control de la normativa anterior, lo constituyen las modificaciones que de forma transversal se incorporan en la concreción del estatuto jurídico del extranjero en España. Por ejemplo, se incluye el derecho a la reagrupación familiar y se reconoce de forma amplia la asistencia jurídica gratuita tanto en los procedimientos administrativos que pueden llevar aparejada la expulsión como en los judiciales. En derechos como el de sufragio, que venía claramente determinado por la inter-pretación constitucional apuntada por la ya mencionada STC 107/1984 que lo excluía del ámbito de la extranjería, se intentaron articular mecanismos paralelos, una especie de sucedáneo por el cual los extranjeros residentes en un municipio podían elegir a sus representantes para participar en los debates y las decisiones municipales que les afectaran.

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La modificación que llevó a cabo la LO 8/2000, de 22 de diciembre, sólo es posible entenderla si se toma en consideración el especial panorama político del momento, tras unas elecciones generales en las que el Partido Popular obtuvo la mayoría absoluta después de que la LO 4/2000 saliera adelante sin su apoyo. Esta nueva ley se presentó como una «contrarreforma» y contó con la oposición de todos los grupos parlamentarios que habían apoyado la LO 4/2000. Especialmente desde el ámbito social, en concreto en la sociedad civil organizada, la reforma se consideró como una ruptura del aparente consenso social que había supuesto la ley anterior y una voluntad legislativa de reintroducir medidas más restrictivas en el ámbito de la extranjería (De Lucas 2001).

La LO 8/2000, en su exposición de motivos, comenzaba reconociendo que la inmigración en España era un hecho estructural; que se había convertido en un país de destino de los flujos migratorios y, por su situación, también en un punto de tránsito hacia otros Estados, cuyos controles fronterizos en las rutas desde el nuestro habían sido eliminados o reducidos sustancialmente; y por ello era necesaria una normativa que se integrara dentro de un plan-teamiento global y coordinado en el tratamiento del fenómeno migratorio, no sólo desde una única perspectiva, como la del control de flujos, la de la integración de residentes extranjeros, o la del desarrollo de los países de origen, sino todas ellas conjuntamente.

El punto más controvertido de la LO 8/2000 fue la negación a los inmigrantes en situación irregular de determinados derechos, entre ellos: reunión y manifestación, asociación, sindicación, huelga y la educación no obligatoria. La ley propiamente no negaba la titularidad de tales derechos a los extranjeros en situación irregular sino que introducía el artificio de considerar que éstos sólo se podían ejercer por aquellos que estuvieran en situación regular, semejante distinción vaciaba de contenido la regulación legal. De hecho esta cuestión fue recurrida por inconstitucionalidad y resuelta por el Tribunal Constitucional en la sentencia 236/2007 (BOE de 10 de diciembre de 2007) y siguientes que la ratificaron (SSTC 259/2007, de 19 de diciembre de 2007; STC 260/2007; STC 261/2007; STC 262/2007; STC 263/2007; STC 264/2007, y STC 265/2007, todas ellas de 20 de diciembre de 2007, salvo la primera, y publicadas en el BOE de 22 de enero de 2008). El alto tribunal declaró la inconstitucionalidad de los mencionados artículos pero, (salvo en el caso de la educación no obligatoria (STC 236/2007) y la huelga (STC 269/2007 en que sí se contempla la nulidad de los preceptos), no los anuló emplazando al legislador a que modificara la norma como de hecho ha ocurrido con la LO 2/2009. Como ha considerado una parte de la doctrina la sentencia tiene la elogiable voluntad de establecer unos criterios generales para concretar el régimen jurídico de los extranjeros en España, a partir de una interpretación del artículo 13 CE. Sin embargo no lo hace con claridad ni añade más argumentos a los que ya se desprenden de la jurisprudencia existente sobre la materia. Su pauta interpretativa se basa en el vital criterio de la dignidad humana que, sin embargo, define de forma difusa y poco solvente. No puede olvidarse que todo derecho fundamental, en cuanto tal, presenta una íntima cone-xión con la dignidad de la persona y que establecer gradaciones en la dignidad nos aleja del terreno de la seguridad jurídica y nos acerca al de la subjetividad (Vidal 2009, 363).

No sólo los mencionados derechos fueron limitados, sino también otros como el de reagrupación familiar, respecto al que no se estimó la existencia de inconstitucionalidad.

Las modificaciones incorporadas en el ámbito de las infracciones y sanciones demuestran el carácter restrictivo de esta reforma, respecto a la LO 4/2000. En efecto, con la LO 8/2000 se concretan las sanciones a las compañías de transporte y las que van dirigidas contra las redes de tráfico de seres humanos. Así se incluyen, conforme a los compromisos internacionales suscritos por

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España, como miembro del acuerdo Schengen, sanciones a los transportistas que tras-laden a extranjeros hasta el territorio español sin verificar que cumplen los requisitos para la entrada. Respecto a las sanciones dirigidas contra el tráfico de personas, se contemplan medidas para profundizar en la lucha contra la explotación de seres humanos, permitiendo el control de determinadas actividades vinculadas al mismo o facilitando la neutralización de los medios empleados por los traficantes.

Un importante retroceso respecto a la LO 4/2000 se produce en relación a los mecanismos articulados para evitar la inmigración irregular. Se reinstaura, tal como había existido en la LO 7/1985, como infracción sancionable con expulsión la permanencia de forma ilegal en el territorio español. Asimismo es especialmente criticable la incorporación de un procedimiento preferente de expulsión que permite llevarla a cabo en 48 horas. Este corto plazo de tiempo pone en tela de juicio la garantía de derechos como el de tutela judicial efectiva, y los que a él van aparejados como la asistencia jurídica y el derecho a intérprete, por la premura en la ejecución.

La dimensión legal más restrictiva queda consolidada con la LO 8/2000. De hecho, algunos de los objetivos que la ley dice perseguir, como el de la integración de los inmigrantes, se pierden en la lectura de su articulado salvo por contadas excepciones como la referencia al Foro para la Integración Social de los Inmigrantes cuya función se revisa para enfocarlo a la consulta, la información y el asesoramiento.

La transformación que la LO 4/2000 ya había supuesto y las reformas incorporadas con la LO 8/2000 demandaban un nuevo instrumento de ejecución. Tras la LO 8/2000, el RD 864/2001 aprobó el nuevo reglamento de desarrollo. Esta norma consta de un complejo contenido que podría sintetizarse en la característica del doble examen que era posible en la mayoría de casos: la concurrencia de causas imperativas de denegación, y una vez superadas, la valoración que aún permitía denegar o aceptar la solicitud de manera discrecional por la Administración (Roig, 2002, 21-22).

No puede obviarse que en este momento de rigidez legal se presenta el denominado plan GRECO (Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España, 2001-2004) cuyos resultados fueron dispares, básicamente por la inexistencia de una dotación presupuestaria que permitiera hacerlo efectivo. Este programa fue preparado como marco para el desarrollo de las políticas de acción social dirigidas a la población inmigrante, pero únicamente se mencionaba la integración en una de sus cuatro líneas de actuación. El plan GRECO fue criticado, entre otras cuestiones, por el concepto de integración social que utilizaba, acusada de carácter unidireccional (Covas et al. 2003), pero también se señaló que suponía algunos avances, puesto que cuando las condiciones legales y materiales así lo permitían, eran los propios inmigrantes los que daban «prueba de su capacidad para la integración social y la convivencia cívica» (Izquierdo 2003, 175).

3.2. Las Leyes Orgánicas 11/2003, 14/2003 y el Real Decreto 2393/2004

Tras la LO 8/2000 la siguiente reforma que afectó a la legislación de extranjería se realizó a través de una norma que no se ocupaba propiamente de esta materia. El propio título de la LO 11/2003, de 29 de septiembre, de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros, aparentemente invitaba a relacionar los tres términos que enunciaba consolidando el modelo de control migratorio ya apuntado. El proyecto de ley fue aprobado y divulgado por el gobierno una semana antes de las elecciones locales y auto-nómicas, vinculando el aumento de la inmi-

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gración con el incremento de la delincuencia (Aja, 2006, 36).

Entre las medidas que incorporó la LO 11/2003 puede señalarse, en primer lugar, la sustitución de la pena impuesta por comisión de un delito por expulsión. Se introdujeron cambios en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 89 del Código Penal, para que el juez penal pudiera acordar la sustitución de la pena impuesta al extranjero no residente legal-mente en España que hubiera cometido un delito, por su expulsión. En concreto, se establecía que, en el caso de extranjeros que, además de no ser residentes legalmente en España, cometieran un delito castigado con pena de prisión inferior a seis años, la regla general sería la sustitución de la pena por la expulsión. Si la pena de prisión fuera igual o superior a seis años, una vez que cumplieran en España las tres cuartas partes de la condena o alcanzaran el tercer grado de tratamiento penitenciario, se acordaría, también como regla general, la expulsión.

Paralelamente se reformó el artículo 108 del Código Penal para establecer, con carácter general, la expulsión de los extranjeros no residentes legalmente en España en sustitución de las medidas de seguridad aplicadas por el juez o tribunal a consecuencia de la comisión de un delito. La pretensión de que los extranjeros delincuentes no permanecieran en España era obvia.

Desde la vía procesal se arbitró la tramitación simultánea de los procedimientos administrativo y penal. La solución que se adoptó consistía en prever que cuando un extranjero se encontraba procesado o inculpado en un procedimiento judicial por delito o falta castigado con una pena privativa de libertad inferior a seis años, si existía orden de expulsión debidamente dictada, se autorizara judicial-mente la expulsión.

También se incorporaron modificaciones relativas al tráfico ilegal de personas que pasó a ser castigado con prisión de cuatro a ocho años. Con la modificación de los artículos 318 y 318 bis del Código Penal (y la necesaria adaptación técnica a los mismos del 188) las penas resultantes intentaban satisfacer los objetivos de armonización que contenía la Decisión marco del Consejo de la Unión Europea destinada a reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregular.

Se tipificó el delito de mutilación genital o ablación, así se modificó el artículo 149 del Código Penal, mencionando expresamente en su nuevo apartado 2 la mutilación genital, en cualquiera de sus manifestaciones, como una conducta que encajaría entre las lesiones de dicho artículo, castigadas con prisión de seis a doce años. Se indicaba, además, que, si la víctima era menor de edad o incapaz, se aplicaría la pena de inhabilitación especial para el ejercicio de la patria potestad, si el juez lo estimaba adecuado al interés del menor. La LO consideraba que en la mayoría de las ocasiones, eran los padres o familiares directos de la víctima quienes obligaban a someterse a este tipo de mutilaciones, por lo cual la inhabilitación especial resultaba absolutamente necesaria para combatir estas conductas y proteger a la niña de futuras agresiones o vejaciones (Vid. Ropero 2003 y De Lucas et al 2008).

Una última modificación a destacar afectaba a la reforma del Código Civil en materia de separación y divorcio para garantizar la protección de la mujer frente a nuevas realidades sociales vinculadas al fenómeno de la inmigración. Se reformó el artículo 107 del Código Civil estableciendo que se aplicaría la ley española cuando uno de los cónyuges fuera español o residente en España, con preferencia a la ley que fuera aplicable si esta última no reconociera la separación o el divorcio, o lo hiciera de forma discriminatoria o contraria al orden público. Con ello se pretendía ofrecer alternativas a la aplicación del estatuto personal, especialmente en el caso de ciertas mujeres extranjeras, fundamental-mente de origen musulmán, que solicitaran la separación o el divorcio.

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Antes de los dos meses desde la aprobación de la LO 11/2003, se produce de nuevo la modificación directamente, no a través de otra norma, de la ley de extranjería en esta ocasión con la LO 14/2003, de 20 de noviembre.

El creciente número de residentes extranjeros en España en los últimos años y la lucha contra la inmigración ilegal siguen siendo, en palabras de la propia ley, los motivos que justifican la reforma. Junto a ellos, otras de las razones que pretende avalar la LO 14/2003 es la de adaptar la normativa interna en esta materia a las decisiones que durante los dos últimos años (2001-2002) habían sido tomadas en el seno de la Unión Europea.

En general el impacto de las directivas en España puede considerarse como mínimo por la defectuosa transposición que se ha realizado, a veces no eligiendo el mecanismo jurídico adecuado y en otras ocasiones interpretándolas en un sentido más bien reductivo, si bien siempre respetando los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en virtud de los cuales los Estados tienen competencia para aplicar la norma más favorable. En este momento, no interesa tanto centrarse en las directivas que la LO dice transponer como la Directiva 2001/51/CE, de 28 de junio de 2001, por la que se completan las disposiciones del artículo 26 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen; la Directiva 2001/40/CE, de 28 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países y la Directiva 2002/90/CE, de 28 de noviembre de 2002, destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, a cuyo fin se perfecciona uno de los tipos sancionadores previstos en la ley. Más bien conviene mencionar las que aún estando conectadas con la extranjería ni siquiera se mencionan en la LO 14/2003 a pesar de estar pendiente su transposición.

Así es significativo el hecho de que dos directivas de extrema relevancia ni se mencionan en la legislación de extranjería sino en la ley de acompañamiento de los presupuestos. Me refiero a la Directiva 2000/43 del Consejo de 29 junio de 2000 relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico y a la Directiva 2000/78 del Consejo de 27 noviembre 2000 relativa al establecimiento de un nuevo marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. La LO 14/2003 podía haber sido una oportunidad para la transposición, especialmente teniendo en cuenta el carácter vital de las normas de no discriminación en el contexto de una legislación de extranjería progresivamente más policial. Así, por ejemplo, ante el incumplimiento de los Estados, la Recomendación del Parlamento Europeo, de 24 de abril de 2009, destinada al Consejo sobre el problema de la elaboración de perfiles delictivos, en particular en función de la etnia y la raza, en la lucha contra el terrorismo, la actuación policial, la inmigración, la política aduanera y el control de fronteras (2008/2020(INI), 2010/C 184 E/25, DOUE de 8 de julio de 2010), llama la atención sobre la necesidad de compatibilizar las mencionadas normas con la elaboración de perfiles étnicos, que tienen una base específicamente racial o étnica.

En España, mediante la Ley 62/2003 (artículos 27 a 43 del Capítulo III) se procedió a la transposición de las dos Directivas. Técnicamente la Ley 62/2003 se adaptaba al contenido de las mencionadas directivas, pero resultaba criticable la técnica de transposición utilizada, es decir el haber optado por una «ley de acompañamiento» que abarcaba una temática muy heterogénea y procedía a modificar más de cincuenta leyes ya existentes (Vid. Esteve 2007, 2008; y Cachón 2004). El Consejo Económico y Social, en su dictamen de 7 de octubre de 2003 (Dictamen 11/03 del Consejo Económico y Social sobre el anteproyecto de la Ley de Medidas fiscales, administrativas y del orden social. Sesión extraordinaria del Pleno de 7 de octubre de 2003, p. 21)

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señaló que dicha Ley procedía a menoscabar la seguridad jurídica al «regular una profusión de materias normativas dispersas de difícil localización y entendimiento para el ciudadano». El hecho de haber escogido como vía de transposición una ley de acompañamiento de los presupuestos generales del Estado, condujo a que su adopción se desarrollase sin debate político o parlamentario y tampoco suscitó debate en la sociedad española ni discusión con los agentes sociales o con las ONGs en relación a las medidas pre-vistas para garantizar la aplicación del principio de igualdad de trato.

Desde la perspectiva de la técnica legislativa la LO 14/2003 incorporó algunas cuestiones como resultado de la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2003, relativa a la necesaria regulación en la citada ley orgánica, de determinados preceptos del Reglamento de ejecución de la LO 4/2000, aprobado por Real Decreto 864/2001, de 20 de julio. En efecto con la mencionada sentencia, el Tribunal Supremo anuló diversos artículos del reglamento de 2001 por entender que vulneraban el principio de legalidad. Bien porque el reglamento había optado por ampliar la discrecionalidad a favor de la Administración, o bien por extender medidas restrictivas de los derechos más allá del ámbito estrictamente legal, por falta de rango o por invasión de la reserva de ley. En lugar de modificar el reglamento de desarrollo se acudió a la reforma legal.

La LO 14/2003 contemplaba, entre otros, objetivos como la mejora de la gestión, mediante la simplificación de los trámites administrativos; el reforzamiento de los medios e instrumentos sancionadores para luchar contra la inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos; la colaboración con las compañías de transportes en orden a contar con mayor información sobre las personas que fueran a ser trasladadas hasta el territorio español; el refuerzo de los procedimientos de devolución de extranjeros que accedieran ilegalmente a nuestro país, extendiendo las conductas tipificadas como infracciones graves a todas las personas que, con ánimo de lucro, indujeran, favorecieran, promovieran, o facilitasen la inmigración clandestina de personas en tránsito o con destino a España, o su permanencia en nuestro país, etc. Sin embargo insistió en la idea de que esta nueva regulación no afectaba a los derechos de los extranjeros en España (vid. Aparicio 2004).

Si se tiene en cuenta las previsiones que incorporó la LO 14/2003 no es posible compartir esta falacia. Así desde una dimensión restrictiva se limitaron las denominadas reagrupaciones en cadena y se incorporó, con carácter general, la personación del interesado en la presentación de solicitudes relativas a las autorizaciones de residencia y de trabajo, que debían realizarse en los registros de los órganos competentes para su conocimiento. Los derechos se vieron afectados con medidas indirectas, entre ellas las que introdujeron modificaciones en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Régimen Local en lo relativo al padrón municipal. La LO 14/2003 estableció la necesidad de la renovación de la inscripción padronal cada dos años para extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente; e introdujo una habilitación genérica de acceso al Padrón Municipal a favor de la Dirección General de la Policía con el objeto de mejorar el ejercicio de las competencias legalmente establecidas sobre el control y permanencia de los extranjeros en España. Esta habilitación se formuló en términos de reciprocidad con el Instituto Nacional de Estadística, al establecer la obligación de la Dirección General de la Policía de comunicar a dicho Instituto, con el fin de mantener actualizado el contenido del Padrón, los datos de los extranjeros de que tuviera constancia que pudieran haber sufrido variación en relación con los consignados en aquél.

Sobre esta reforma se ha señalado que se ha aplicado de forma muy parcial porque en realidad las primeras inscripciones padronales afectadas por dicha disposición no caduca-

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ban hasta el 21 de diciembre de 2005, sin que ninguna norma reglamentaria las desarrollara; y que tampoco se ha producido el traslado masivo de datos entre el padrón y la policía, limitándose la aplicación del supuesto concreto a casos puntuales para la investigación de delitos. Lo que me parece que no se puede poner en duda es la consideración del padrón como instrumento de control de la política española de extranjería (vid. Santolaya 2006, 135), como veremos que se evidencia de nuevo en la reforma de la LO 2/2009.

En lo relativo al procedimiento administrativo común, el artículo cuarto introdujo una nueva disposición adicional en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con la finalidad de incorporar en el texto de esta ley, con carácter expreso, una remisión a la Ley Orgánica 4/2000, para que a los procedimientos regulados en ésta se les aplicaran las peculiaridades procedimentales que en la misma se introducen con las consiguientes excepciones a las garantías generales (vid. Añón 2006).

Tras la anulación parcial por parte de la mencionada sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2003, de parte del reglamento de 2001 y con la nueva LO 14/2003 la opción para el nuevo gobierno socialista (tras las elecciones de marzo de 2004, con vistas a la legislatura 2004-2008) era reformar la ley o aprobar un nuevo reglamento acorde a la última modificación legal, se escogió esta segunda vía. En general el RD 2393/2004, de 30 de diciembre, se define por su carácter marcadamente laboral. Una de sus mayores virtudes fue la recuperación del sistema general de contratación como vía para la inmigración legal (con el reglamento de 2001 se había potenciado más el contingente, ahora se intentaba impulsar el catálogo de ocupaciones de difícil cobertura como mecanismo más ágil y realista para adaptarse a las necesidades del mercado de trabajo en la medida en que era revisado cada tres meses, sin que las cuotas anuales dejaran de existir), y la consagración del arraigo social y laboral para mantener un canal de regulación individual (Aja 2006, 42). Su Disposición Transitoria 3ª dio lugar al ya mencionado proceso de norma-lización de 2005 en un intento de hacer aflorar la economía sumergida y las bolsas de irregularidad a ella unidas para que no lastraran la aplicación del nuevo desarrollo reglamentario.

Toda esta etapa, además de por los cambios normativos, viene marcada por diversas iniciativas vinculadas al relevante crecimiento de los flujos y a la imposibilidad manifiesta de frenar la inmigración irregular inicial o sobrevenida. Así, por ejemplo, en junio de 2005 a propósito del cambio de las rutas migratorias que llevó a la opinión pública a desplazar su televisada mirada de las pate-ras a los cayucos, el Gobierno se vio obligado a adoptar medidas urgentes como el Plan de Inmigración para Canarias pensado para potenciar el Sistema Integrado de Vigilancia Exterior SIVE (vid. Iglesias 2007, 63-75). Asimismo el programa «Sea Horse» (puesto en marcha en marzo de 2006 y enmarcado en el programa Aeneas de la Unión Europea) se centró en la lucha en origen contra la inmigración clandestina y las redes de tráfico de personas procedentes de países africanos.

No puede obviarse que este quinquenio se cierra con alguna medida positiva como la creación en 2005 del Fondo de Apoyo a la Acogida e Integración de Inmigrantes y el Refuerzo Educativo. Dicho Fondo intentó establecer un modelo de cooperación entre Administraciones que si bien seguía siendo mejorable, al menos permitió iniciar un cambio en la estéril dinámica de dejar de considerar la inmigración como un monopolio del Gobierno central, ignorando la clave imprescindible de la actuación local y de las competencias autonómicas. Fue aprobado con ante-rioridad al Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración de 2007, al que nos referiremos más adelante, pero se asoció a él (vid. Martínez de Lizarrondo 2010, 31-32).

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4. El desarrollo legislativo a partir del 2000 (II): 2005-2010

En línea de continuidad con las medidas señaladas hasta finales de 2005 y principios del 2006, todas las previsiones entorno al control e intento de gestión de los flujos migratorios se articularon en la segunda mitad de los 2000 dentro de los objetivos ya reiterados: protección del mercado nacional de empleo, lucha contra la inmigración irregular y el tráfico de personas, e integración.

En plena crisis de los cayucos, al mismo tiempo que se intentaba buscar la colaboración económica y logística de los socios europeos en la defensa de las fronteras exteriores, a través de FRONTEX, se adoptaron medidas para implicar a los Estados de origen, como el Plan de Acción para el África Subsahariana aprobado en 2006 y conocido como Plan África (2006-2008). Como ha señalado la doctrina existe un antes y un después de este Plan en la política migratoria española con el África Subsahariana, lo cual se pone de manifiesto en las líneas de actuación desarrolladas en el plano bilateral internacional y que se concretan en la celebración de los denominados acuerdos marco de cooperación migratoria o de nueva generación. Estos acuerdos bilaterales suponen un cambio drástico respecto al modelo de los primeros acuerdos suscritos por España con países africanos (Asín 2008, 171). Los nuevos acuerdos persiguen un «enfoque global y equilibrado de la inmigración como factor positivo de desarrollo» (Fajardo 2007, 93).

En 2007 se intentó dar respuesta a una de las clásicas reivindicaciones en el ámbito de la inmigración: la integración, pero sin emplear la ley como vía de realización. En febrero de 2007 se aprobó el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (PECI), que se dirigió al conjunto de la población y fue ampliamente consensuado, articulándose a través tres principios: igualdad, ciudadanía e interculturalidad, pero sin perder de vista la lógica antidiscriminatoria imprescindible para conseguir una sociedad cohesionada. Como el propio Plan señalaba la pretensión era establecer un marco político que orientara las actuaciones del conjunto de la sociedad en ese proceso bidireccional, de adaptación mutua, que la integración debería ser. La integración en el Plan era concebida, como un proceso continuo, dinámico y resultado de distintas fases y aspectos, a corto, medio y largo plazo. Otras premisas especial-mente reseñables venían a completar esta concepción inicial de la integración, entre ellas: la convicción de que el proceso de integración y su gestión debía de compartirse entre las distintas administraciones y también los actores sociales; la consideración del PECI como un marco de colaboración que podía permitir dinamizar políticas; la necesidad de un enfoque global; el hecho de articular las distintas medidas para el conjunto de la ciudadanía; y la consideración transversal de las cuestiones relativas a la integración de la población inmigrada en el marco de todas las políticas públicas relevantes (Cachón 2008, 223-224).

Con el PECI se intentaba, por primera vez, articular un modelo que cohesionara la inter-vención autonómica, de tal forma que el Estado se implicara en las políticas de integración. Una de las características a destacar era que la financiación que el Estado aportaba se completaba en parte por las respectivas Comunidades Autónomas, pero eran éstas las que decidían en qué políticas concretas invertirían esos recursos económicos atendiendo a sus necesidades específicas (Martínez de Lizarrondo 2010, 33-34). Este Plan puede considerarse relevante, entre otras cuestiones, porque intentó establecer por primera vez en España, un marco político para la integración de y con los inmigrantes; formuló unos principios políticos de carácter inclusivo; puso en marcha un conjunto de dispositivos para avanzar en la integración; ofreció un marco de cooperación para participar todas las administraciones y la sociedad civil organizada; y fue elaborado con un fuer-

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te compromiso de participación y consenso; incluyendo, además, un presupuesto significativo (Cachón 2008, 229).

Tras cinco años en los que la ley de extranjería no había sido reformada, a pesar de que se habían producido notables modificaciones en el conjunto normativo en esta materia tanto por la vía de jurisprudencia como por los cambios introducidos en los instrumentos inferiores de desarrollo, a finales de 2009 se aprueba la que será la cuarta modificación de la alterada LO 4/2000.

La necesidad de la LO 2/2009, de 11 de diciembre, se justifica por la exigencia de transponer determinadas directivas euro-peas y adaptar la norma a la nueva realidad migratoria española con distintas características y retos desde la última ley. Una tercera causa, la más objetiva, es la urgencia de incorporar a dicha Ley Orgánica la ya mencionada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (sentencias 236/2007 y siguientes), dando para ello una nueva redacción, acorde con la Constitución, a los artículos introducidos por la LO 8/2000 cuyo contenido, como vimos, había sido declarado inconstitucional.

Entre sus objetivos, la ley presenta de forma expresa su voluntad de ordenar los flujos migratorios laborales, reforzando la vinculación de la capacidad de acogida de trabajadores inmigrantes a las necesidades del mercado de trabajo (en un contexto que había sido discriminador, vid. Rojo 2006 y Cachón 2009); aumentar la eficacia de la lucha contra la inmigración irregular; fortalecer la integración; y adaptar la normativa a las competencias de ejecución laboral previstas en los Estatutos de Autonomía (Vid. Moya 2009).

No se consuma la transposición de la Directiva 2003/86/CE sobre reagrupación familiar. En efecto, no ha habido transposición formal de la misma ni en la LO 14/2003 ni en la última reforma. Sin embargo, es cierto que sólo en la reforma de la LO 2/2009 se han hecho operativas las posibilidades brin- dadas por el artículo 10 de la Directiva permitiendo, por ejemplo, la reagrupación en el caso de relaciones afectivas análogas. Una parte de la doctrina (Álvarez, 2006) ha mostrado las carencias y contradicciones legales para avalar que no se ha producido la transposición formal; otro sector en cambio sostenía que ha habido una transposición no formal de la Directiva en la LO 14/2003, pues en el contenido sí había sido indirectamente adoptada. Podían sostenerse dos argumentos a favor, a diferencia de la Directiva 2003/109, para apoyar la transposición no formal: España no había sido condenada por incumplimiento ante el ahora denominado Tribunal de Justicia de la Unión Europea (antes del Tratado de Lisboa designado como «de las Comunidades Europeas» vid. La Spina 2006) y sólo había un defecto de forma por incumplimiento del artículo 20 de la Directiva que obliga a la transposición formal. De hecho, no puede olvidarse que la Directiva genera una obligación de resultado y no de contenido o directa como el reglamento. El argumento de transposición informal, parece que cobra fuerza con la última reforma (vid. La Spina 2007).

Otras directivas sí se transponen formal-mente en la LO 2/2009, aunque con algunas deficiencias (vid. Dossier XX Encuentro abogacía sobre derecho de extranjería y asilo). Entre ellas requiere especial atención la Directiva 2003/109/CE, del Consejo, de 25 de noviembre, de 2003, relativa al Estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración en la que: a) no se diferencia entre el Estatuto de residente de larga duración (conjunto de derechos que confiere la residencia regular e ininterrumpida en el territorio de un Estado miembro) y el título que acredita o materializa el mismo (autorización de residencia de residente de larga duración CE); b) sería deseable que los requisitos que la Directiva señala para la obtención del Estatuto de residente de larga duración, sean interpretados con carácter flexible por la Administración; c) como se recoge en la

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Instrucción de la Dirección General de Inmigración nº 9/2009, dado que el acceso a la actual residencia de larga duración, en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la LO 2/2009, puede obtenerse por vías diferentes a la residencia temporal y continuada en nuestro país durante 5 años, y que la propia Directiva según su artículo 13 no excluye la posibilidad de que se apliquen disposiciones nacionales más favorables, esta circunstancia debería ser tomada en consideración en la elaboración del próximo reglamento; d) por último es determinante reivindicar la necesidad de subsanar a corto plazo los problemas de cooperación y comunicación entre los diferentes Estados de la Unión Europea que están generando conflictos respecto a la movilidad y circulación reconocidas por la Directiva (vid. Illamola 2008).

Respecto a la Directiva 2009/50/CE, del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado, es preciso insistir en algunas cuestiones que no han sido aclaradas por la ley, entre ellas: a) que para no impedir o restringir el ejercicio del derecho de residencia del trabajador nacional de tercer país altamente cualificado, éste pueda reagrupar a sus familiares, especialmente a sus ascendientes, sin las limitaciones establecidas en la LO 2/2009; b) reglamentariamente han de determinarse los términos de equiparación entre cualificación de enseñanza superior y 5 años de experiencia profesional, así como los requisitos para la concesión y renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo de profesionales altamente cualificados, pero en el plazo para examinar la solicitud no debe computarse el tiempo necesario para el reconocimiento de las titulaciones profesionales ni el tiempo necesario para expedir el visado, en caso de ser preciso, y las cualificaciones profesionales adquiridas en otro Estado miembro deben ser reconocidas; c) que debido a la incidencia que la regulación objeto de la Directiva supone en la autorización de residencia de larga duración, han de observarse las excepciones en virtud de las cuales se permite la acumulación de periodos de residencia en diferentes Estados de la Unión y deberían interpretarse de forma más flexible para los titulares de la tarjeta azul UE los periodos de ausencia del territorio de la Unión.

Por último, hay que aludir a la controvertida Directiva 2008/115/CEE, de 16 de diciembre de 2008, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a las normas y procedimientos en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación de estancia ilegal conocida comúnmente como directiva de retorno. Esta directiva que en general supone un claro retroceso en el ámbito de los derechos (Pérez Sola 2008) también ha sido transpuesta con la LO 2/2009, respecto a la cual hay que señalar: a) no puede obviarse la crítica al plazo de internamiento de 60 días; b) es necesario exigir la motivación suficiente de los autos de internamiento, poniendo de manifiesto su insuficiencia a través de recursos y exigiendo igualmente una exposición pormenorizada de las circunstancias concurrentes singularizadas, sin perder de vista que en último lugar existe el recurso a los tribunales supranacionales (vid. Esteban de la Rosa 2008 y Fajardo 2009).

En general la LO 2/2009 incorpora una reforma que afecta a la mayor parte del articulado, sin embargo, antes de destacar aquellas medidas que pueden considerarse como positivas o negativas hay que detenerse en tres cuestiones especialmente novedosas: la referencia expresa a la política migratoria española concretando sus principios y ejes, así como el marco competencial con especial referencia a las Comunidades Autónomas, y los principios y actuaciones en materia de integración de los inmigrantes.

En cuanto a la primera cuestión la definición, planificación, regulación y desarrollo de la política de inmigración corresponde al Gobierno, sin perjuicio de las competencias que puedan ser asumidas por las Comunida-

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des Autónomas y por las Entidades Locales. La cooperación y la solidaridad entre las distintas Administraciones son los ejes que han de vertebrar esas relaciones atendiendo a las especiales circunstancias de aquellos territorios en los que los flujos migratorios tengan una significativa incidencia.

El traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas es, sin duda, uno de los puntos cruciales de esta reforma que ya había comenzado a gestarse incluso antes de la LO 2/2009 con el RD 1162/2009 (de 10 de julio, por el que se modifica el reglamento aprobado por el mencionado Real Decreto 2393/2004). Su principal finalidad era adaptar la regulación de los procedimientos de autorización inicial de residencia y trabajo que se regulan en el mismo a los requerimientos derivados del traspaso a las Comunidades Autónomas de la competencia ejecutiva que, en materia de autorización inicial de trabajo de los extranjeros, reconocen determinados Estatutos de Autonomía.

Con el traspaso de las referidas competencias en materia de autorización inicial de trabajo de los extranjeros a las Comunidades Autónomas concurren en el correspondiente procedimiento administrativo dos Administraciones Públicas: una, la autoridad laboral autonómica, que resuelve sobre la concesión de la posibilidad de trabajar, por cuenta ajena o por cuenta propia, al amparo de la auto-rización de residencia y trabajo solicitada; otra, la autoridad estatal competente en materia de residencia de extranjeros, que decide sobre la posibilidad de que el extranjero resida en España, al amparo de dicha solicitud de autorización de residencia y trabajo. Para afianzar este tipo de competencias se aprueban instrumentos como el Real Decreto 1463/2009, (de 18 de septiembre, sobre tras-paso de funciones y servicios a la Generalitat de Cataluña en materia de autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña) en virtud del cual en las autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña, corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo de los extranjeros. Esta competencia, que se ejercerá en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros, incluye:

  1. la tramitación y resolución de las autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena y b) la tramitación y la resolución de los recursos presentados con relación a los expedientes a que se refiere la letra a) y la aplicación del régimen de inspección y sanción. Como veremos más adelante el Tribunal Constitucional ha cerrado cualquier interpretación extensiva de las competencias autonómicas.

En tercer lugar, con la LO 2/2009 por primera vez a nivel legal se dedica un artículo a la integración de los inmigrantes, en concreto el artículo 2 ter. Este precepto intenta ofrecer una mínima respuesta a uno de los grandes temas pendientes: la conexión entre integración y derechos (De Lucas 2006, De Lucas y Solanes 2009 y Añón 2010), puesto que sus formulaciones genéricas puede entenderse que invitan a conectar ambas nociones. Tomando en consideración que la acogida e integración se asume por las Comunidades Autónomas, como avala el Tribunal Constitucional, en el mencionado precepto es reseñable el hecho de que no se haga ninguna referencia expresa al contrato de integración, es decir a medidas jurídicas de carácter vinculante. Tan solo aparecen alusiones a la dimensión transversal de las políticas de integración dirigidas a los inmigrantes (compartidas con el resto de la ciudadanía), y se insiste en la igualdad de trato desde el respeto a los valores constitucionales y estatutarios (que obviamente se presumen coincidentes). Desde dichos valores se arbitran mecanismos como la puesta en marcha de acciones formativas con medidas especificas para favorecer el aprendizaje de las lenguas cooficiales y el acceso al empleo como factores esenciales de

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integración. Por tanto, las leyes autonómicas relativas a esta cuestión como la Ley 15/2008, de 5 de diciembre, de integración de las personas inmigrantes en la Comunitat Valenciana o la ley 10/2010, de 7 de mayo, d’acollida de les persones immigrades i retornades a Catalunya, necesariamente han de interpretarse dentro de este marco de la ley estatal (Solanes 2009).

Con la reforma de la LO 2/2009, dos momentos pasan a ser especialmente significativos en relación a la cuestión de la integración. El primero el relativo a la vía ordinaria de regularización más común, el arraigo social, respecto al cual el artículo 68.3 a propósito de la coordinación de las Administraciones públicas exige con carácter previo a la concesión de autorizaciones por arraigo, que las Comunidades Autónomas o, en su caso, los Ayuntamientos, emitan un informe sobre la integración social del extranjero cuyo domicilio habitual se encuentre en su territorio. Reglamentariamente se determinarán los contenidos de dicho informe, teniendo en cuenta el período de permanencia, la posibilidad de contar con vivienda y medios de vida, los vínculos con familiares residentes en España, y los esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.

Un segundo momento en el que la valoración de la integración adquiere especial significación es el de la renovación de la residencia a la que se refiere el artículo 31.7 tras la redacción dada por la LO 2/2009. Así para la renovación de las autorizaciones de residencia temporal, se valorará, entre otras circunstancias, el esfuerzo de integración del extranjero que aconseje su renovación, acreditado mediante un informe positivo de la Comunidad Autónoma que certifique la asistencia a las acciones formativas contempladas en el ya mencionado artículo 2 ter de la Ley. En este caso como en el anterior, resultará relevante la concreción pormenorizada que necesariamente debería realizar el futuro reglamento de desarrollo para limitar al máximo la posible discrecionalidad en la aplicación de este precepto.

De forma panorámica, en la LO 2/2009 hay aspectos positivos recalcables, entre ellos:

  1. La nueva redacción de los artículos en relación a derechos afectados por la inconstitucionalidad ya señalada.

  2. La concesión de forma automática de la autorización de trabajo a las personas reagrupadas, en concreto para el cónyuge y los hijos cuando lleguen a la edad laboral, sin necesidad de tener que realizar ningún otro trámite.

  3. En los supuestos de violencia de género se arbitran medidas de protección a la víctima como la de solicitar una autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales cuando se haya dictado una orden de protección a su favor o se tenga un informe positivo del ministerio fiscal, con previsiones que pretenden facilitar la denuncia de estos hechos.

  4. En el caso de personas víctimas de la trata de seres humanos también se contemplan medidas de protección, por ejemplo, la posibilidad de que los órganos administrativos competentes para la instrucción del expediente sancionador, cuando estimen que existen motivos razonables para creer que una persona extranjera en situación irregular ha sido víctima de trata de seres humanos, informen a la persona interesada sobre las previsiones legales, y eleven a la autoridad competente para su resolución la oportuna propuesta sobre la concesión de un período de restablecimiento y reflexión según lo previsto reglamentariamente. Durante este período, se le autorizará la estancia temporal y se suspenderá el expediente administrativo sancionador que se le hubiera incoado o, en su caso, la ejecución de la

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    expulsión o devolución eventualmente acordadas.

  5. Se pretende impulsar la protección del menor inmigrante, contemplando un campo mayor de acción en lo relativo a su capacidad de obrar y articulando la posibilidad de asistencia tanto en los casos de repatriación cuanto en los de integración en la sociedad de acogida.

  6. Se intenta potenciar el papel de las organizaciones constituidas legalmente en España para la defensa de los inmigrantes de tal forma que podrán firmar convenios con las Administraciones competentes en materia de asistencia y protección a los inmigrantes y podrán visitar los centros de internamiento según las condiciones que reglamentariamente se desarrollarán.

    Otros aspectos, en cambio, han sido más criticados, de forma sucinta pueden mencionarse:

  7. La ampliación del plazo de internamiento, como indicábamos, de 40 a 60 días que va más allá incluso de lo que se permite en casos de extradición penal por los tratados internacionales.

  8. Los nuevos requisitos añadidos para la reagrupación de los ascendientes mayores de 65 años, respecto a los cuales es necesario que existan razones que justifiquen la necesidad de autorizar su residencia en España. Excepcionalmente también por razones humanitarias se les podrá reagrupar, lo cual se tendrá que concretar reglamentariamente. Además, éstos familiares solo pueden ser reagrupados cuando el reagrupante haya adquirido la residencia de larga duración (5 años, no como en los otros casos que basta con la renovación).

  9. Respecto al derecho a la educación, el artículo 9 de la LO 2/2009 ha sido recurrido por inconstitucionalidad por el Parlamento de Navarra (Vid. Informe emitido a petición de la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra con fecha 8 de febrero de 2010, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, y su integración social, en la redacción dada por el apartado 11 de la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre. Pamplona, 19 de febrero de 2010) por considerar que vulnera el artículo 27 de la Constitución al limitar el acceso a las enseñanzas postobligatorias de los extranjeros mayores de 18 años, condicionándola a su situación administrativa, apelando a la doctrina del STC 236/2007.

  10. Uno de los aspectos más destacable de la LO 2/2009 es el endurecimiento del régimen de infracciones y sanciones. Así para combatir la inmigración irregular se incorporan dos nuevas infracciones graves: por un lado, promover la permanencia irregular en España de un extranjero, cuando su entrada legal haya contado con una invitación expresa del infractor y continúe a su cargo una vez transcurrido el período de tiempo permitido por su visado o autorización; por otro, consentir la inscripción de un extranjero en el padrón municipal, por parte del titular de una vivienda habilitado para tal fin, cuando dicha vivienda no constituya el domicilio real del extranjero. Se incurrirá en una infracción por cada persona indebidamente inscrita.

    En ambos casos se coloca bajo sospecha tanto al inmigrante como a su entorno más cercano y sobre todo se reafirma el padrón como instrumento de control en la política migratoria lo cual es total-mente desaconsejable si se tiene en cuenta su vinculación con el ejercicio de derechos sociales. Con todo el tenor literal de la Ley de Bases del Régimen Local no deja lugar a dudas sobre el derecho-deber que el empadronamiento

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    supone, también para los extranjeros, y en el mismo sentido se pronuncia con perspicuidad el informe de la Abogacía General del Estado en relación al estricto cumplimiento de la mencionada ley (Vid. Informe de la Abogacía General del Estado relativo a la aplicación de la normativa reguladora del padrón municipal con objeto de resolver la consulta del Ayuntamiento de Vic, Madrid, 20 de enero de 2010; y Solanes 2010).

    Se contempla también como infracción grave el conocido como matrimonio de conveniencia, es decir, contraer matrimonio o simular relación afectiva análoga si dichas conductas se realizan con ánimo de lucro o con el propósito de obtener indebidamente un derecho de residencia, siempre que tales hechos no constituyan delito.

    Como ya se ha indicado en lo expuesto anteriormente, la LO 2/2009 realiza numerosas remisiones al futuro reglamento de desarrollo que en estos momentos se está gestando. Además de las cuestiones expresamente señaladas, hay otras que requieren de una concreción por el instrumento de ejecución de la ley, entre ellas (vid. Dossier XX Encuentro abogacía sobre derecho de extranjería y asilo) algunas pueden ser concebidas como meras recomendaciones, otras son imprescindibles para la correcta implementación de la ley:

  11. La vuelta al derecho administrativo común: sería recomendable que el futuro reglamento estableciera de nuevo el derecho administrativo común como tal también en el ámbito de la extranjería ya que tras la reforma operada por LO 14/2003 se programó una especie de procedimiento administrativo especial para los extranjeros (vid. Añón 2006), que aún amparado por el artículo 149.18 de la Constitución, no puede ser contrario al mandato del artículo 9 de la misma. Entre otras garantías deberían (re)introducirse en el reglamento cuestiones como los lugares de presentación, la legitimación, los plazos, el régimen de silencio administrativo, los recursos en vía administrativa y el establecimiento de un trámite procesal adecuado en lugar de la posibilidad de la inadmisión a trámite de expedientes de extranjería (conviene recordar que contra esta reforma continúa pendiente el recurso de inconstitucionalidad que interpuso el Parlamento Vasco.)

  12. En las garantías procedimentales, sería deseable que el reglamento especificara que el procedimiento de expulsión principal es el procedimiento ordinario y no el preferente. De la misma manera, debe establecerse claramente, que en el supuesto de que se procediera a la detención de un extranjero al que se le va a ejecutar la expulsión antes de las 72 horas debe notificársele tal extremo al letrado con la finalidad de no causarle indefensión. Insistiendo, asimismo, en la correcta praxis en las detenciones de los extranjeros (vid. VV. AA. 2010).

  13. En cuanto a la inmigración propiamente laboral una de las apuestas que puede concretarse a nivel reglamentario es la de establecer mecanismos legales que permitan la movilidad de los residentes legales, sin que en ningún caso puedan perderse los derechos adquiridos, precisamente en la línea consagrada al efecto en el Programa de Estocolmo que sigue siendo una referencia para España. La adecuada regulación del servicio doméstico sería un punto clave.

    En cuanto a la conexión entre irregularidad y derechos laborales sería deseable una fórmula para que en el futuro reglamento se matice lo que puede representar una pérdida de ciertos derechos laborales del trabajador extranjero en situación irregular, consolidados en línea jurisprudencial, especialmente casos como la prestación por desempleo.

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  14. Por lo que respecta a la transferencia de competencias es fundamental la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional, el 28 de junio de 2010, que resuelve uno de los siete recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). En lo relativo a la inmigración es vital el fundamento jurídico número 83 en el que se afirma «es evidente que la competencia en materia de entrada y residencia de extranjeros se inscribe en el ámbito de la inmigración y la extranjería, terreno en el que, como alegan los recurrentes, sólo cabe la competencia exclusiva del Estado. Ahora bien, el propio art. 138.2 EAC así lo reconoce al condicionar el ejercicio de la competencia ejecutiva autonómica a la coordinación con el Estado, quien, como titular de la competencia preferente entre las que concurren a la regulación del régimen jurídico de los extranjeros en tanto que inmigrantes, no puede hacer entera abstracción, sin embargo, de competencias sectoriales atribuidas a las Comunidades Autónomas, como es el caso, en lo que importa ahora, de la competencia ejecutiva en materia de legislación laboral»... «es a la legislación estatal a la que corresponde libremente determinar los concretos términos, formas y condiciones de la participación de la Comunidad Autónoma a la que se refiere el precepto, debiendo en todo caso quedar a salvo la titularidad de las competencias esta-tales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado»... «el art. 138 EAC ha de interpretarse en el sentido de que la referencia a la «inmigración» no se corresponde con esta materia constitucional, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.2 CE), sino con otras materias sobre las que puede asumir competencias la Comunidad Autónoma».

    Desde esta interpretación es posible afirmar que esta decisión no tendrá incidencia sobre las reformas adoptadas en los últimos años para desarrollar el mandato estatutario, en especial las introducidas por los ya mencionados RD 1162/2009 y RD 1463/2009; y por el Real Decreto 206/2010, de 26 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios a la Generalitat de Cataluña en materia de Función Pública Inspectora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (Vid. García Juan 2010).

    Un resumen de veinticinco años de norma-tiva en un tema tan complejo como el de la inmigración no puede cifrarse en simplificaciones como la descalificación que insiste en que buena parte de las medidas legislativas han supuesto una vulneración de los derechos humanos, pero tampoco en la apología que presenta a España como modelo a seguir por el conjunto de los Estados de la Unión Europea. Más bien en el balance predomina el gris, que puede sintetizarse en que esa política es el arquetipo del tópico «una de cal y otra de arena» (vid. De Lucas 2008), pues ha actuado en gran medida bajo el dictamen de unos acontecimientos que no siempre ha podido guiar.

    Con todo, si bien cabe afirmar que la política y con ella la legislación de extranjería ha seguido en no pocos casos un miope itinerario, es cierto que quizá no había muchas más opciones a la vista de las condiciones y limitaciones existentes y de las dificultades a afrontar. El camino recorrido en materia de extranjería, en el caso español, ha sido muy intenso en un corto espacio de tiempo, lo cual ha dificultado la gestión. No puede obviarse el esfuerzo articulado desde el punto de vista de la integración a partir de 2004 (Cachón 2008, 222) en el intento de concretar un modelo que movilice de forma transversal al conjunto de las Administraciones, no sólo en el ámbito estatal, sino también en el autonó-

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    mico y el local, con la necesaria coordinación de competencias que ello implica. En esa línea de intentar potenciar la integración se sitúa también la LO 2/2009, y es deseable que lo haga el futuro reglamento de desarrollo, sin que ello sea óbice para continuar manteniendo una cuestionable política de control. El retroceso que han sufrido los flujos migratorios a nivel cuantitativo como consecuencia de la crisis económica, y con ésta la variación en la demanda del mercado de trabajo, afectará también a las futuras concreciones legales que deberán sumar esfuerzos a los ya realizados en aras de la acomodación a todos los niveles de la población inmigrante.

    Aprender a coordinar las acciones de los agentes implicados, a darles capacidad de decisión en la agenda y a apostar por optimizar los elementos de la dimensión positiva del fenómeno migratorio, son claves para sostener esperanzas de mejora. Todo ello insistiendo en que la claridad en las normas como imperativo de la seguridad jurídica, sin el sacrificio de los derechos y sus garantías, ha de ser el necesario punto de partida para la integración.

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