Un balance provisional de la actividad legislativa del Parlamento de Cataluña durante la V legislatura
| Autor | Xavier Muro y Xavier Bernadí |
| Cargo | Profesor asociado de derecho constitucional en la Universidad Pompeu Fabra/Profesor de derecho administrativo de la Universidad Pompeu Fabra |
| Páginas | 159-189 |
UN BALANCE PROVISIONAL DE LA ACTIVIDAD
LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO DE
CATALUÑA DURANTE LA V LEGISLATURA
Xavier Muro y Xavier Bernadí1
I. Introducción
Con el presente trabajo no pretendemos realizar un examen exhaustivo y pro-
fundo de la actividad legislativa del Parlamento de Cataluña durante la V legislatu-
ra. Sólo queremos poner de relieve algunos rasgos generales, algunos de los aspectos
básicos de la producción legislativa llevada a cabo en Cataluña en el citado período.
Por este motivo calificamos nuestro balance de provisional: las observaciones y refle-
xiones que realizamos no son ni completas ni definitivas. De hecho, uno de los mo-
destos objetivos que perseguimos es llamar la atención sobre la ausencia de trabajos
de tales características.2En efecto, entre nosotros, las reflexiones globales sobre la
producción legislativa catalana no son muy habituales, tal vez por la especial difi-
cultad existente en este campo a la hora de distinguir los juicios técnicos de las valo-
raciones políticas, o por el poco entusiasmo que suscita realizar una tarea desde la
convicción de que será escasa o nulamente aprovechada.
No obstante, a nuestro juicio la potestad legislativa del Parlamento, como ins-
trumento esencial del autogobierno y de la convivencia ciudadana, merece ser anali-
zada desde todas las perspectivas posibles, sea cuál sea la repercusión científica o so-
cial de la perspectiva escogida. En cualquier caso, pensamos que todos los esfuerzos
que sirvan para legislar mejor, para hacer mejores leyes, no requieren justificación al-
guna. En el balance que sigue combinamos el análisis formal, e incluso cuantitativo,
de la producción legislativa durante la V legislatura con algunas reflexiones de fon-
do, generales o particulares, aplicables a dicho período o a la potestad legislativa del
Parlamento globalmente considerada. La metodología utilizada es esencialmente
descriptiva aunque, cuando nos ha parecido necesario, no hemos rehuido las valora-
ciones críticas, formuladas, eso sí, con el máximo ánimo constructivo.
1. Xavier Muro es letrado del Parlamento de Cataluña y profesor asociado de derecho constitucio-
nal en la Universidad Pompeu Fabra. Xavier Bernadí es profesor de derecho administrativo de la Uni-
versidad Pompeu Fabra y funcionario del cuerpo superior de administración de la Generalidad, en ex-
cedencia. La estructura, contenidos y conclusiones de este trabajo se han fijado de común acuerdo entre
ambos autores. Al primero le corresponde la responsabilidad principal de los apartados II, III y VII, res-
ponsabilidad que concierne al segundo, en idénticos términos, respecto a los apartados II.7 y IV-VI.
2. Una excepción reciente la constituye el apartado «1995-1999: la cinquena legislatura», inclui-
do en la segunda edición del Manual de dret públic de Catalunya (E. Albertí et al., Barcelona-Madrid:
Instituto de Estudios Autonómicos-Marcial Pons, 2000), donde se realizan varias referencias al con-
texto político y a las principales leyes aprobadas por el Parlamento en la legislatura objeto de análisis.
Autonomies, núm. 26, diciembre de 2000, Barcelona.
El número de leyes aprobadas durante esta legislatura ha sido de setenta y una,3
en principio un ritmo de producción legislativa semejante al de anteriores legislatu-
ras (79 en la III y 82 en la II), aunque algo superior a la IV (44 leyes), teniendo en
cuenta la inferior duración de esta última. Se trata de un número sensiblemente su-
perior al de otros parlamentos autonómicos, como ya es habitual (comparando las
últimas legislaturas de cuatro años, completos o casi, en el País Vasco se han aproba-
do 57 leyes; en Galicia, 44; en las Cortes valencianas, 38; en Asturias, 44, y en Mur-
cia, 44. En Andalucía, en la anterior legislatura, de un año y medio de duración, se
aprobaron 7, y en la actual, de la que se llevan tres años y medio, 39). El nivel com-
petencial puede explicar en parte una diferencia tan notable, aunque está claro que
en una parte muy pequeña, porque vemos cómo la mayoría de los parlamentos,
pese a la respectiva diversidad competencial, se mueven alrededor de las 40 leyes,
con la excepción del País Vasco. Otras explicaciones pueden buscarse en los cri-
terios de actuación de la mayoría parlamentaria-gubernamental del Parlamento ca-
talán, tales como una mayor voluntad reguladora o la intención de implicar o
corresponsabilizar al Parlamento en la aplicación del programa gubernamental,
o tener más interés que otras mayorías en la resonancia que el debate parlamentario
proporciona a determinadas acciones públicas. Son algunas razones, y hay otras
imaginables; no obstante, el número de leyes aprobadas en cifras absolutas no es in-
dicativo del volumen de trabajo realizado, por la diversa entidad de las leyes. Es
conveniente, pues, matizar o distinguir estableciendo una tipología de leyes para te-
ner una visión más precisa. Así, podríamos realizar el siguiente desglose:
— Leyes presupuestarias (de aprobación de presupuestos, modificaciones o
complementarias): 8.
— Leyes de acompañamiento de los presupuestos: 2.
— Leyes modificativas: 18 (de ellas, 8 de muy reducido alcance, ya que son le-
yes de artículo único).
— Leyes organizativas: de establecimiento o creación de órganos o entidades
autónomas: 4; de modificación de existentes: 8.
— Leyes de creación de colegios profesionales: 4 (y otra más de modificación).
— Leyes de creación o reconocimiento de universidades: 2.
— Leyes institucionales: 2 (1 modificativa del Consejo Consultivo; la otra de
creación del Consejo de Trabajo Económico y Social).
— Leyes tributarias: 1.
— Leyes de autorización de refundición: 1.
— Leyes de aprobación de planes: 2.
El resto pueden considerarse leyes sectoriales o sustantivas en el ámbito del de-
recho privado. En anteriores legislaturas, el número de leyes que se incluirían bajo
esta denominación de sectoriales o sustantivas (aplicando el mismo criterio para
distinguirlas) fue ligeramente superior (28 en la II, 23 en la III), salvo en la IV (13)
que, recuérdese, tuvo una duración inferior.
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3. En el anexo de este «Balance» se reproduce el título de dichas leyes, agrupadas por años, con in-
dicación del número y fecha del DOGC donde fueron publicadas.
En la actual legislatura, la mayoría de las leyes «sustantivas» (no organizativas o
modificativas) se han concentrado en el área del Departamento de Justicia (y den-
tro de éste, en materia de derecho civil). Las relativas al derecho de familia mere-
cen destacada atención al haberse completado la regulación de este ámbito en la
mayoría de los aspectos en que puede ejercer el legislador catalán. También en el
campo de la justicia hay que subrayar la Ley de asociaciones, segunda ley autonó-
mica en esta materia tras la del País Vasco, cuyos reparos de inconstitucionalidad
fueron rechazados por el Tribunal Constitucional (STC 173/1998, de 23 de julio),
desarrollando una interpretación de las competencias autonómicas en la materia
(y por extensión, del art. 149.1.1 CE) en una línea que favorece la descentraliza-
ción.
II. Técnica legislativa
En este apartado examinaremos alguna de las cuestiones abordadas en los diver-
sos estudios sobre técnica legislativa publicados entre nosotros, para dar cuenta del
tratamiento de que han sido objeto en la actividad que estudiamos.
1. La introducción de las leyes
En cuanto a la parte introductoria de la ley, parece abandonarse la costumbre
de llamarla exposición de motivos, denominación sustituida por la de preámbulo, si-
guiendo el criterio recomendado por los lingüistas, así como por las directrices de
técnica legislativa. Sin embargo, la denominación exposición de motivos aún se utili-
zó, en un par de ocasiones, al comienzo de la legislatura. Con todo, lo más frecuen-
te ha sido optar por omitir cualquier denominación, concretamente en once oca-
siones, aunque hay que suponer que no obedece a un criterio determinado sino a
error o descuido. Cualquier forma de preámbulo se ha omitido asimismo en tres
ocasiones, pese a que se trataba de leyes modificativas de muy escaso contenido nor-
mativo.4En la mayoría de los casos, como es tradicional, el preámbulo se dedica a
enumerar los motivos que justifican la norma, además de incluir un resumen de los
distintos contenidos de la ley. En un reducido número de casos (9), explicita la jus-
tificación competencial de aquélla, lo que no sucede, obviamente, en las leyes mo-
dificativas o presupuestarias, sino en las leyes de carácter más sustantivo o sectorial.
En alguna ocasión se hace referencia asimismo al marco normativo en que se inscri-
be la nueva norma, o a la jurisprudencia constitucional, si ésta se halla en el origen
de la ley.
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4. Hay que recordar que la necesidad de los preámbulos en las leyes no es indiscutible. Véase San-
tolalla, F
., «Exposiciones de motivos de las leyes: motivos para su eliminación», Revista Española de
Derecho Constitucional, núm. 33, 1991. Las Cortes Generales tampoco siguen una línea constante y
clara, pues hallamos alguna ley reciente, e importante, sin preámbulo (Ley orgánica 4/2000, de 11 de
enero, reguladora de los derechos y deberes de los extranjeros y de su integración social, conocida
como «Ley de extranjería»).
2. Entrada en vigor
Se ha extendido el criterio de establecer como fecha de entrada en vigor de la ley
la del día siguiente a su publicación, hasta el punto de que si no es el criterio utiliza-
do en la mayoría de las leyes, sí lo es con clara preferencia respecto a otros sistemas.
Ha sido utilizado en treinta y cuatro leyes. El criterio de no fijar fecha de entrada en
vigor y dejar que se aplique la vacatio legis determinada por el Código civil se ha se-
guido en once ocasiones. Quizá como expresión de un estilo de redacción de leyes
característico de un departamento, es de destacar que en los proyectos remitidos
por el Departamento de Justicia o bien se recurre al sistema de vacatio legis del Có-
digo civil, al carecer de una determinación específica, o bien se fija expresamente un
plazo de entrada en vigor superior (dos meses en la Ley 12/1996, tres en las leyes
11/1996 y 13/1996), evitándose, por consiguiente, el criterio más habitual en otros
departamentos del día siguiente a su publicación (lo que puede deberse a la com-
prensión de la necesidad de una vacatio legis de tal duración en leyes complejas y di-
rigidas principalmente a los particulares o a una formación jurídica tradicional).
Como es lógico, las leyes de presupuestos llevan como fecha de entrada en vigor el
día 1 de enero. Este criterio, sin embargo, se ha extendido a otras leyes vinculadas a
la presupuestaria, como las llamadas de acompañamiento (también es lógico fijar
esta fecha si se pretende justificar la amalgama de normas, su contenido heterogé-
neo, en la vinculación al ejercicio presupuestario) y la Ley de tasas y precios públi-
cos. Con todo, no es posible dejar de mencionar algunas soluciones ciertamente in-
frecuentes de las que se ha hecho uso en la V legislatura, que a continuación se
exponen.
Dos veces se ha recurrido a establecer como fecha de entrada en vigor la del
mismo día de publicación, prescindiendo, por lo tanto, de cualquier vacatio legis; la
única justificación posible de este criterio radicaría en que se trata de normas desti-
nadas a la Administración, o con mínima trascendencia externa (son leyes que fa-
cultan a la Administración para actuar en unos casos determinados, como una ha-
bilitación presupuestaria o la eliminación de un límite a la participación en
empresas), aunque, pese a producirse inevitablemente efectos sobre terceros a con-
secuencia de la actuación de la Generalidad, tampoco se trata de una razón de peso.
Además, existe algún caso de entrada en vigor muy demorada, a fin de posibilitar
suficientemente el conocimiento de la ley y su más eficaz aplicación, como es el de
la Ley de la administración integral de la intervención ambiental, que es de trece
meses, vacatio legis posteriormente modificada para su ampliación.
Caso curioso es el de la Ley 24/1998, de modificación de la Ley que regula el
Consejo Nacional de la Juventud, ya que, pese a determinarse en la disposición fi-
nal segunda que su entrada en vigor se producirá el día siguiente al de su publica-
ción, la disposición final primera contiene una excepción a esta norma general
(cuando el orden correcto debería haber sido al revés, o tal vez, incluso, como ex-
cepción a la norma general, deberían haberse incluido ambas prescripciones en la
propia disposición final subdividiéndola en apartados) que es poco habitual. Esta
excepción consiste en establecer que las disposiciones que acarreen gastos, sin con-
cretarse cuáles, entrarán en vigor en el siguiente ejercicio presupuestario. En este
caso es posible deducir que se ha arrastrado durante el procedimiento legislativo la
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fórmula de estilo incorporada en las proposiciones de ley para evitar el veto guber-
namental a la tramitación de la proposición por razones presupuestarias (art. 107.2
del Reglamento del Parlamento), pero tal fórmula es lo bastante ambigua como
para crear dudas sobre cuáles son los preceptos afectados; habría sido preferible
concretarlos. Otro caso curioso por la fórmula utilizada se halla en el Código de fa-
milia, el cual entrará en vigor a los tres meses desde su publicación íntegramente. En
este caso es de suponer que ante la extensión del texto normativo los redactores han
previsto que la publicación podría producirse fragmentariamente.
También presenta cierta singularidad la Carta Municipal de Barcelona, en la
que, para salvar una posible inconstitucionalidad por contradicción con la Ley re-
guladora de las bases de régimen local (siguiendo la interpretación que de la fun-
ción de la misma ha hecho el Tribunal Constitucional), se demora (disposición
transitoria primera)5 su entrada en vigor mediante una fórmula de redacción impre-
cisa, que admite varias interpretaciones. La inclusión de esta cláusula en una dispo-
sición transitoria, en lugar de una disposición final, como corresponde a las normas
sobre entrada en vigor, respondería a la consideración de que se establece un régi-
men de derecho transitorio, aunque no se ajusta al sentido que habitualmente se da
a este concepto al no establecer la disposición en cuestión normas específicas de de-
recho intertemporal o soluciones para los problemas o dudas que puedan producir-
se en situaciones de transición, sino que simplemente demora una entrada en vigor
a un momento futuro indeterminado e incierto (si se lee la norma en abstracto; sin
embargo, ésta adquiere sentido cuando se vincula a la modificación de la Ley
7/1985, que se encontraba en trámite en aquel momento en las Cortes Generales).
No se indica qué normas de la Carta resultan afectadas por esa disposición ni se de-
termina con claridad que entrarán en vigor en el momento en que dejen de contra-
decir la Ley de bases, sino cuando «proceda» según aquélla, de forma que puede en-
tenderse que es necesaria aún una regulación específica en la Ley de bases que se
refiera a la entrada en vigor (y «aplicabilidad», según esta disposición transitoria se-
gunda) de los preceptos afectados de la Carta Municipal.
3. División de las leyes en títulos, capítulos, etc.
Los aspectos formales de ordenación de las leyes han mejorado notablemente
respecto a anteriores legislaturas, incorporando los criterios propuestos por los ex-
pertos, de manera que las leyes sustantivas u organizativas con una cierta extensión
se dividen en capítulos, títulos y libros, en su caso. No se aplica este criterio a las le-
yes modificativas, excepto las de acompañamiento del presupuesto, en las que pare-
ce una guía necesaria por su contenido tan heterogéneo. Las únicas excepciones a la
división en partes en una ley sectorial se encuentran en la Ley 2/1997, de servicios
funerarios (13 artículos), y en la Ley 1/1997, de equipamientos comerciales, que
por su exigua extensión no parecen requerirlo. También se ha extendido el criterio
de titular los artículos, incluso en las leyes presupuestarias. Sin embargo, no se ha
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5.«Las disposiciones de la presente Carta que supongan una adaptación especial para el Ayunta-
miento de Barcelona del régimen general de organización y funcionamiento municipal entrarán en vi-
gor y serán aplicables, en su caso, de acuerdo con lo establecido por la Ley de bases de régimen local.»
aplicado a las leyes modificativas. Entre las leyes de cierta entidad también existe al-
guna excepción, caso de la Carta Municipal de Barcelona, la de servicios funerarios
y la de equipamientos comerciales.
4. La técnica utilizada en las leyes modificativas
Les leyes modificativas han adoptado en su totalidad el denominado estilo de
regulación6y por regla general han consistido en modificaciones básicas, es decir,
cada ley se ha dedicado a modificar una ley anterior, con la notable excepción de las
modificaciones múltiples contenidas en las leyes de acompañamiento del presu-
puesto. Se ha seguido también, por regla general, el criterio de que cada artículo
contenga sólo la modificación de un artículo de la ley afectada. En las leyes de
acompañamiento, las modificaciones se dividen además en capítulos, cada uno de-
dicado a un grupo de leyes con características comunes en atención al contenido.
Existe alguna excepción, como la Ley 24/1998, de modificación de la Ley 14/1985,
reguladora del Consejo Nacional de la Juventud, en la que se dedica un único ar-
tículo a incluir todas las modificaciones. Podría considerarse que se ha seguido el
denominado estilo de modificación en la Ley 8/1997, de 23 de junio, por la que se
autoriza la refundición en un texto único de los preceptos de determinados textos
legales vigentes a Cataluña en materia de función pública, cuando en su art. 2 esta-
blece: «[…] Asimismo, la autorización faculta para intitular los títulos, los capítulos
y los artículos de texto único, teniendo en cuenta que las referencias al "Consejo
Ejecutivo", contenidas en la Ley 17/1985, deben ser unificadas a favor de la expre-
sión "Gobierno".» En realidad, no se trata de una modificación sino de una autori-
zación específica en una delegación legislativa para adaptar un texto refundido, que
podría considerarse una concreción de la facultad para armonizar conferida al Go-
bierno, decidiéndose por la denominación de este órgano que se ha impuesto en la
legislación catalana (en lugar de «Consejo Ejecutivo» o «Gobierno de la Generali-
dad», aunque esta última todavía aparece en una de las leyes del período analizado).
5. Las cláusulas derogatorias
La mayoría de las leyes sustantivas incluyen cláusulas de derogación, bien en
disposiciones derogatorias, bien en disposiciones finales. Por sus características, al-
gunas leyes no incorporan cláusulas de esta índole, como las leyes presupuestarias o
las leyes modificativas (aunque cabe la posibilidad de que estas últimas, además de
la modificación que cambia una redacción determinada o añade una parte nueva,
supriman también preceptos como parte de la modificación pretendida, lo que
puede hacerse tanto en la regulación modificativa como por medio de cláusulas de-
rogatorias en la parte final).
La mayoría de las cláusulas derogatorias establecidas por el legislador catalán
son de las calificadas como inútiles en la doctrina por no precisar el alcance de la de-
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6. Según C. Viver, este estilo consiste en dar «una nueva redacción a las leyes modificadas»; véase
La forma de las leyes, pág. 205, Ed. Bosch, Casa Editorial, Barcelona, 1986.
rogación y acudir a redacciones genéricas o ambiguas. Es posible que por tal motivo
algunas normas importantes no las recojan (aparte de que aparentemente no dero-
gan ninguna norma por tratarse de nuevas irrupciones en la legislación, aunque de
forma insospechada en ocasiones se producen efectos derogatorios sobre normas
que parecen alejadas por su objeto). Lo más destacable es que por regla general to-
davía faltan cláusulas derogatorias específicas que relacionen los preceptos afecta-
dos por la nueva norma, ayudando al intérprete en una labor cada día más costosa
ante el incesante incremento de la legislación, al resolver desde la propia norma al-
gunas dudas o problemas, cuando ésta puede hacerlo. La falta de tablas derogatorias
(que deberían acompañar a los proyectos de ley) es una constante en la legislación
examinada. Algunas leyes sí concretan alguna de las normas derogadas, pero se
mueven en el terreno de lo evidente, no tratándose, al parecer, sino de un intento de
exteriorizar la voluntad de renovación o de sustitución.
Aunque con frecuencia se ha utilizado la fórmula más tradicional en las leyes es-
pañolas («se derogan, o quedan derogadas, todas las normas que contradigan, o se
opongan, a lo establecido en la presente ley») también se ha recurrido en varias oca-
siones a una fórmula ligeramente más retórica, ya que dispone que la derogación se
produce «en el momento de su entrada en vigor», añadido absolutamente super-
fluo. Es preciso citar algún caso especial, y bastante insólito (la Ley de tasas y pre-
cios públicos), como que la ley prevea su propia derogación, con voluntad proba-
blemente de aclarar las dudas de interpretación ante una hipotética modificación
legislativa, previsión que parecería absurda en abstracto (¡ninguna ley puede tener
la pretensión de ser eterna e inmutable! En todo caso, las consecuencias de su susti-
tución deben ser previstas por la ley posterior), pero que adquiere sentido si se tiene
en cuenta que en el momento de la aprobación de la Ley seguía en trámite una mo-
dificación del marco normativo estatal (la LOFCA) que previsiblemente incidiría
en la ley catalana alterando los conceptos legales anteriores; mediante la fórmula
adoptada se evitaba una posterior derogación, o como mínimo, una modificación
para adaptarla o aclararla.
6. Las habilitaciones normativas en favor del Ejecutivo
Las fórmulas utilizadas para establecer habilitaciones reglamentarias presentan
una cierta variedad, lo que, como veremos, no puede atribuirse naturalmente a la
casualidad o a la inercia, sino a la diversidad de criterios que existen al respecto. En
primer lugar hay que señalar que no todas las leyes establecen habilitaciones regla-
mentarias; es posible afirmar, con carácter general, que éstas no aparecen en deter-
minadas clases de ley, como las de presupuestos, las modificativas (cabe suponer, en
el caso de estas últimas, que la habilitación ya existe, habitualmente, en la ley modi-
ficada), la relativa al derecho civil (en el que tradicionalmente se ha considerado un
ámbito excluido de regulación reglamentaria) y las de creación de colegios profesio-
nales (puesto que son leyes que prácticamente se limitan a la creación del colegio y a
la determinación de sus miembros, quedando la concreción de su organización para
sus respectivos estatutos, conforme al principio de autogobierno y al marco general
previo establecido en la Ley de colegios profesionales). En cambio, en otros tipos de
leyes las remisiones al reglamento son habituales y se consideran casi imprescindi-
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bles, caso de las leyes administrativas reguladoras de sectores de la acción pública, o
las leyes organizativas; regla seguida asimismo en la legislación examinada que per-
mite comprobar que, en estos casos, junto a las remisiones al reglamento dispersas a
lo largo del articulado existe una habilitación de carácter general. Concretamente,
son 32 los casos en que se produce la habilitación de carácter general. Alguna fór-
mula ambigua podría considerarse que incluye, implícitamente, una habilitación
reglamentaria: «se faculta al Gobierno para adoptar las medidas necesarias para la
aplicación de la ley» (Ley 12/1997, de 3 de noviembre, de crédito extraordinario y
habilitación del Instituto Catalán de Crédito Agrario para hacer frente a los gastos
derivados del tratamiento de la peste porcina clásica), aunque creemos que el térmi-
no medidas sólo puede asociarse a actos administrativos concretos, no susceptibles
de aplicación continuada y, además, una habilitación reglamentaria, para ser consi-
derada como tal (con independencia de la posición doctrinal que se siga respecto de
la potestad reglamentaria del Gobierno), debe ser expresa.
En cuanto al tipo de habilitación reglamentaria general (contenida en las dispo-
siciones finales, según el criterio habitual, seguido en todos los casos) puede distin-
guirse una cierta tipología dependiendo del destinatario, del grado de condiciona-
miento, del plazo e, incluso, del tipo de reglamento al que se refiere (caso más
discutible, ya que puede rechazarse la existencia de clases de reglamento).
Respecto al sujeto u órgano destinatario de la habilitación, nos hallamos ante
unos casos en que se faculta al Gobierno y ante otros en que se añade también un
departamento (a veces identificado en la ley, en otras simplemente designado como
el departamento o consejería competente). En alguna ocasión el destinatario es otra
administración, reconociéndose un ámbito de autonomía; tal reconocimiento deri-
va de la doctrina constitucional (Carta Municipal de Barcelona o Ley de servicios
funerarios, en cuanto a los ayuntamientos) o resulta inherente al papel institucional
atribuido a aquélla (Consejo de Trabajo). La habilitación en favor del Gobierno se
produce en nueve ocasiones, mientras que en dieciocho casos se añade la consejería
(en la mayoría de éstos se designa concretamente cuál, aunque en seis tan sólo se
menciona la «consejería» competente). En una ocasión se señalan dos consejerías
(Agricultura y Medio Ambiente, en la Ley 4/1998, de 12 de marzo, de protección
del cabo de Creus). Es preciso destacar el caso insólito de una habilitación en favor
tan sólo de los consejeros (los de Gobernación y de Agricultura, Ganadería y Pesca,
en la Ley 10/1999, de 30 de julio, sobre la tenencia de perros considerados peligro-
sos) omitiendo, por tanto, la cita al Gobierno, algo que si bien no supone una con-
tradicción de lo dispuesto por el art. 71.ede la Ley 3/1982 (lo que, por otra parte,
no estaría prohibido para una ley posterior), sí resulta difícilmente conciliable con
el art. 61 de la Ley 13/1989 y no concuerda con las construcciones teóricas habitua-
les sobre la potestad reglamentaria, que la consideran una potestad gubernamental.
Es bastante inusual, además (sólo encontramos una ley), que únicamente se ha-
bilite para el desarrollo reglamentario sin atribuirlo al Gobierno, de forma que en-
tre en juego en este caso el citado art. 61 de la Ley 13/1989.
El condicionamiento del ejercicio de la potestad reglamentaria es sumamente
escaso. No se acostumbra a establecer plazos, con lo que se evita el problema plan-
teado por el incumplimiento de dicha prescripción. Tan sólo se hace en el caso de la
Ley de helipuertos (seis meses), de la Ley de la renta mínima de inserción (seis me-
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ses), de la de organización de los servicios jurídicos de la Generalidad (seis me-
ses para la aprobación de su estatuto específico), la de helipuertos (seis meses, en
una disposición final tercera con la misma redacción que la disposición final prime-
ra,7pero añadiendo el plazo) y en la Ley del registro y depósito de las fianzas de los
contratos de alquiler (tres meses). Aún más infrecuentes son otros tipos de condi-
cionamientos, como los referidos al contenido. Tan sólo en dos leyes (cuyos proyec-
tos fueron elaborados por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas
por ponencias curiosamente casi coincidentes en su composición) se determina el
contenido del reglamento; se trata de las leyes de helipuertos y de la de puertos. En
la primera se establecen unos principios u objetivos que el reglamento debe obser-
var (disposición final primera); en la segunda se obliga a que aquél contenga deter-
minadas regulaciones.
El legislador renuncia habitualmente, pues, a usar su capacidad para delimitar
la potestad reglamentaria, dejando las manos libres al Ejecutivo, mediante apode-
ramientos en blanco (la escasa preocupación del legislador al respecto no puede
deberse a la existencia de una mayoría absoluta que intenta preservar o proteger al
máximo al Gobierno frente a limitaciones, pues no era ésta la situación que se
daba en la pasada legislatura; cabe pensar, por lo tanto, en la inercia de la tradición,
en el poco interés de los parlamentarios por la acción de gobierno realizada en de-
sarrollo de las leyes, o en su interés por mantener una situación que puede favore-
cerles, desde su punto de vista, si se convierten en la nueva mayoría parlamentaria
gubernamental).
Otra consideración que puede hacerse a propósito de las habilitaciones regla-
mentarias generales, y que justificaría la distinción de categorías de reglamentos,
consiste en que en algunos casos la habilitación se refiere a disposiciones necesarias
para «desarrollar (o desplegar) y aplicar (ejecutar)» la ley mientras que en otras oca-
siones sólo se prevé el apoderamiento para el «desarrollo» reglamentario. Parece,
por lo tanto, que se recoge la distinción (de la que ya hablaba C. Viver)8entre regla-
mentos de desarrollo y reglamentos estrictamente ejecutivos. Mientras que estos úl-
timos tendrían un alcance más reducido, limitado a posibilitar la aplicación de la
ley por los órganos administrativos, determinando competencias y procedimientos,
los primeros permitirían, por el contrario, completar la ley, ampliar sus contenidos
con especificaciones de las determinaciones normativas, creando una ordenación,
basada en la ley, sin innovar, aunque «desarrollándola». Aunque esta distinción no
aparece expresamente reconocida en nuestro ordenamiento, ni la doctrina parece
muy inclinada a admitirla, sí podría considerarse recogida en las habilitaciones. La
utilización de una u otra fórmula está bastante equilibrada, pero la más frecuente es
la que, genéricamente, se refiere a normas de «desarrollo» (diecisiete ocasiones),
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7. Disposición final primera: «Se faculta al Gobierno y al consejero o consejera de Política Terri-
torial y Obras Públicas a adoptar las disposiciones necesarias para desarrollar y aplicar esta ley». Dispo-
sición final tercera: «1. El Gobierno y el consejero o consejera de Política Territorial y Obras Públicas
han de adoptar las disposiciones necesarias para desarrollar y aplicar esta ley en el plazo de seis meses a
su entrada en vigor.»
8. Para el que carecía de efecto práctico alguno; véase C. Viver en La forma de las leyes, op. cit.,
pág. 163.
mientras que la distinción «desarrollar y aplicar» se emplea en trece ocasiones; final-
mente, en dos ocasiones la habilitación es tan sólo para «aplicar» y no desarrollar.
El condicionamiento legal en cuanto al procedimiento de elaboración de los re-
glamentos también es muy escaso, lo que pone de manifiesto que la regulación ge-
neral establecida en la Ley 13/1989 se considera suficiente y adecuada. No obstan-
te, existe alguna excepción: la Ley 23/1998, de estadística, es un caso, al disponer
que su desarrollo reglamentario se realizará a propuesta del Departamento de Eco-
nomía y Finanzas9«a iniciativa del Instituto de Estadística de Cataluña».
Se atribuye a una entidad autónoma una capacidad inhabitual en una entidad
de este tipo; supeditar el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno, su
puesta en marcha, a la voluntad de otro órgano parece oponerse a las concepciones
mayoritarias sobre la potestad reglamentaria, aunque se mantenga la titularidad del
Gobierno. Cuando menos, puede calificarse de artificioso, si consideramos que en
última instancia una entidad autónoma se halla vinculada por una relación de ins-
trumentalidad al Gobierno. La Ley 6/1998, por su parte, obliga a consultar al Con-
sejo de Cooperación antes de aprobar el reglamento.
La habilitación suele realizarse en forma de autorización (veintinueve veces),
aunque en contadas ocasiones (tres) se utilizan términos imperativos que le dan el
carácter de mandato. Otras disposiciones dirigidas a la producción de normas jurí-
dicas contenidas en la parte final de las leyes son las delegaciones legislativas y los
mandatos de elaboración de proyectos de ley.
En cuanto a los primeros, en el período examinado hallamos seis casos (leyes
6/1996, 8/1997, 25/1998, 6/1999, 8/1999 y 9/1999). En uno de ellos se trata de
una ley específica de delegación (con este exclusivo objeto) para refundir textos,
mientras que en los otros cinco la refundición aparece autorizada en leyes que mo-
difican, con un importante alcance, anteriores leyes sectoriales. Respecto a la ubica-
ción de la delegación, en estos últimos casos no se ha seguido un criterio único, ya
que en cinco de ellos se ha establecido en una disposición final (leyes 6/1996,
8/1997, 25/1998, 6/1999 y 9/1999), y en el otro en una disposición adicional. Cu-
riosamente, esta discrepancia sobre la ubicación se encuentra en dos leyes tramita-
das simultáneamente por la misma comisión e idénticos ponentes. También resulta
curioso que en estas dos últimas leyes de tramitación simultánea la delegación sea
para refundirlas con la Ley del deporte (Ley 8/1988, de 7 de abril); sin embargo, no
se prevé la refundición entre sí (lo que tiene cierta lógica porque no se aprueban si-
multánea sino consecutivamente, de forma que al aprobar una todavía no ha sido
aprobada la otra; esta lógica objeción podría solucionarse bien disponiendo tal re-
fundición en la última en ser aprobada, o bien utilizando una fórmula en cada una
de ellas que considerase el caso).
Todas las delegaciones examinadas incluyen la facultad para regular, aclarar y
armonizar (aunque la Ley 6/1996 va más allá, al autorizar la incorporación de de-
terminaciones que resulten de la legislación comunitaria, lo que merece comenta-
rios adicionales sobre su adecuación, al mismo tiempo que regula la delegación le-
AUTONOMIES · 26
168
9. Denominación del Departamento en aquel momento. Actualmente, Departamento de Eco-
nomía, Finanzas y Planificación (Decreto 297/1999, de creación y reestructuración de los departa-
mentos de la Administración de la Generalidad).
gislativa en el art. 82 CE), y obviamente contienen un plazo que es de un año en
cuatro de ellas (6/1996, 25/1998 y, obviamente, 8/1999 y 9/1999) y cuatro meses
en la otra.
Acerca de la obligación de ejercer la iniciativa legislativa establecida en algunas
leyes, se ha reducido enormemente el uso de este mandato respecto de anteriores le-
gislaturas, pues sólo ha sido utilizado una vez. Concretamente se halla en el Código
de familia, en su disposición final segunda y en la tercera (corrigiendo la anómala
práctica seguida en anteriores ocasiones de establecerlo en otras disposiciones de la
parte final e incluso en el articulado), ya que contienen dos mandatos de este tipo.
En el primero, el proyecto de ley a adoptar es una ley de modificación de la Ley
37/1991, a la que se encarga refundir, armonizar y regular como si se tratara de una
delegación legislativa (en un plazo de seis meses); en la disposición final tercera se
obliga a presentar un proyecto de ley regulador de la mediación familiar elaborado
con sujeción a unas bases determinadas y en un plazo de seis meses. Aunque el in-
cumplimiento de esta clase de obligaciones no traiga consigo consecuencia jurídica
alguna (únicamente el reproche político) conviene señalar que el Gobierno la ha se-
guido.
7. Otros casos de habilitación de potestades en favor del Ejecutivo
Si el legislador debe ser, como dice la teoría, quien ha de atribuir las potestades
a la Administración pública pero, en la práctica, es desde esta Administración desde
donde se impulsan la mayoría de las leyes, el estudio de este proceso atributivo de
potestades públicas adquiere un interés más que evidente. En un apartado anterior
de este Balance ya se ha hecho referencia a dos de las potestades más relevantes que
las leyes acostumbran a conferir al Ejecutivo, ambas de carácter normativo: la po-
testad reglamentaria para el desarrollo y ejecución de las leyes y la facultad de apro-
bar textos refundidos de las leyes mediante el correspondiente decreto legislativo.
De momento no disponemos de ningún estudio completo y general en que se haya
analizado a fondo la forma de atribución de dichas potestades ni el uso que de ellas
haya hecho el Gobierno catalán. Tampoco es éste el lugar donde pueda acometerse
un estudio de tal envergadura. No obstante, algunos ejemplos aislados contribuirán
a subrayar la importancia de estas y otras potestades conferidas a la Administración
de la Generalidad y el papel que ésta ejerce en el conjunto de la producción norma-
tiva.El primer ejemplo nos lo proporciona la Ley 8/1997, por la que se autoriza la
refundición en un texto único de los preceptos de determinados textos legales vi-
gentes en Cataluña en materia de función pública. Al amparo de dicha autorización
se aprueba el Decreto legislativo 1/1997, de 31 de octubre, en cuya disposición fi-
nal segunda se reproduce la autorización al Gobierno de la Generalidad «para que
dicte las normas de carácter general y reglamentario necesarias para desarrollar y
aplicar esta ley». La cuestión es que, aparte de tal autorización de carácter general, el
articulado del Decreto legislativo contiene, al menos, veintinueve remisiones regla-
mentarias adicionales, relativas en algunos casos a aspectos de detalle y, en otros, a
ámbitos materiales más relevantes, como la regulación de todo el procedimiento
disciplinario. En uso de dicha autorización se dictó el Reglamento de régimen dis-
Xavier Muro y Xavier Bernadí, Un balance provisional de la actividad legislativa... 169
ciplinario de la función pública de la Administración de la Generalidad de Catalu-
ña (Decreto 243/1995), en el que se preveía, de forma sorprendente, la posibilidad
de inejecutar las sanciones impuestas.10 Así, sobre todo en ámbitos como el de la
función pública —tradicionalmente considerados como ámbitos domésticos don-
de los sujetos afectados se hallan insertos en una relación de sujeción especial— se
admite unánimemente que el alcance de la potestad reglamentaria puede ser muy
importante. No obstante, lo cierto es que, en este y en otros casos, las remisiones re-
glamentarias al Gobierno son bastante abundantes y afectan a ámbitos sustanciales.
También dentro de las potestades normativas, cabe subrayar la Ley 2/1997, sobre
servicios funerarios, ley que constituye un ejemplo de singular interés del espacio
legislativo que puede ganarse a partir de una autorización definida como reglada
por el legislador básico estatal.11 La Ley catalana señala que los ayuntamientos de-
ben regular, mediante una ordenanza o reglamento, el régimen al que deben some-
terse los servicios funerarios, en el marco de lo establecido por esta Ley y el resto de
la legislación aplicable, disponiendo a continuación que el Departamento de Go-
bernación12 de la Generalidad tiene que elaborar, previa audiencia a las entidades
municipalistas más representativas, un reglamento de servicios funerarios, que será
aplicable supletoriamente en los municipios que no aprueben uno propio (disposi-
ción final primera). Se atribuye así a la Generalidad la facultad de dictar normas su-
pletorias en un campo donde el legislador dispone primariamente que sean los mu-
nicipios quienes regulen esta materia. En cambio, la Ley 8/1998, relativa a la
prevención y asistencia en materia de sustancias que pueden generar dependencia,
atribuye un papel exclusivo y muy relevante a los ayuntamientos al prever que que-
den prohibidos la venta y el consumo de cualquier tipo de bebida alcohólica en
todos los establecimientos abiertos al público, incluso los que gozan de excepciona-
lidad horaria, de las 23 horas a las 8 horas del día siguiente «cuando lo establezcan
las ordenanzas municipales por razones de seguridad pública».
Por su parte, la Ley 3/1998, de la intervención integral de la Administración
ambiental, habilita al Gobierno para fijar el régimen provisional del sistema de
acreditación de entidades colaboradas de la Administración mientras no esté regu-
lado por ley del Parlamento (disposición adicional cuarta), permitiéndole asimismo
adaptar los anexos de la Ley donde se concretan las actividades sometidas a comuni-
cación, autorización o licencia ambiental «a las determinaciones que resulten de la
AUTONOMIES · 26
170
10. El art. 54 de este Decreto establece como principio general que «las sanciones disciplinarias se
ejecutan según los términos de la resolución en que se impongan». A continuación, el art. 55 señala
que «el órgano competente para resolver podrá acordar la inejecución total o parcial de la sanción, o su
suspensión temporal por tiempo inferior al de su prescripción» (apartado primero). Estos acuerdos
pueden tomarse de oficio o a instancia del interesado, siempre que exista causa fundamentada, y en
todo caso, una vez oída la Comisión Técnica de la Función Pública (apartado tercero, la cursiva es
nuestra).
11. Otro destacable esfuerzo de creación de un espacio legislativo propio lo constituye la Ley
11/1998, de helipuertos, hábil regulación que consigue quedar al margen de competencias estatales
tan cercanas como los títulos sobre aeropuertos de interés general o navegación aérea (art. 149.1.20
CE).12. Denominación del Departamento en aquel momento. Actualmente, Departamento de Go-
bernación y Relaciones Institucionales (Decreto 297/1999, de creación y reestructuración de los de-
partamentos de la Administración de la Generalidad).
normativa básica estatal o de la Unión Europea y a los requisitos medioambientales
o de carácter técnico» (disposición final segunda).
Al margen de las potestades de carácter normativo, durante la quinta legislatura
el legislador catalán también ha atribuido facultades importantes y singulares a la
Administración. Entre estas últimas, y otra vez a título de ejemplo, podemos citar la
facultad conferida al Departamento de Política Territorial y Obras Públicas para le-
vantar la moratoria establecida por la Ley 5/1998, de puertos de la Generalidad, en
la construcción de nuevos puertos y marinas interiores (disposición transitoria
quinta), o la facultad para integrar en el cuerpo de abogados de la Generalidad a va-
rios colectivos de personal (Ley 7/1996, de organización de los servicios jurídicos
de la Administración de la Generalidad). La citada Ley de puertos también consti-
tuye un perfecto ejemplo de la tendencia hacia la huida del derecho administrativo
y al establecimiento de soluciones de gran flexibilidad para la Administración, ten-
dencia a la que no ha escapado el legislador catalán, y de la inclinación a condicio-
nar o restringir las competencias municipales en favor de la Administración auto-
nómica (en este caso, en materia de planificación urbanística, conforme a las
soluciones de la Ley estatal 27/1992, de puertos del Estado y de la marina mercante).
8. Lenguaje legal
Por último, en este apartado hay que hacer referencia al Acuerdo adoptado por
la Mesa el 19 de noviembre de 1996 por el que se aprueba la aplicación de unos cri-
terios generales en las leyes, entre otros textos, promulgadas por el Parlamento para
no incurrir en un uso sexista o discriminatorio del lenguaje, conforme a los acuer-
dos del Pleno contenidos en las mociones 58/IV y 59/IV, y según una propuesta
preparada por los servicios lingüísticos del Parlamento. El principio general del
Acuerdo es evitar el uso exclusivo de formas masculinas para designar clases o cate-
gorías humanas así como para referirse genéricamente a cargos que legalmente pue-
den ser ocupados tanto por hombres como por mujeres, principio desarrollado en
cuatro reglas más concretas que desde entonces se han aplicado a todos los textos le-
gales.
III. Procedimiento legislativo
El estudio de la evolución seguida por determinados aspectos o elementos del
procedimiento legislativo también puede ofrecer algunos datos de interés para co-
nocer las características del sistema político catalán y valorar la actividad legislativa
del Parlamento, pese a que no aporte grandes novedades respecto a los juicios for-
mulados a propósito de anteriores legislaturas y, en general, de los que pueden con-
tener trabajos sobre el Parlamento contemporáneo. Con todo, creemos que merece
la pena ofrecer tales datos.
Respecto a la iniciativa, puede observarse que se mantiene la práctica más usual
en los parlamentos contemporáneos, en los que el Gobierno casi monopoliza su
ejercicio. Así, podemos ver que de 71 leyes tan sólo cinco derivan de proposiciones
de ley de iniciativa parlamentaria y una (y esto sí constituye una auténtica novedad)
Xavier Muro y Xavier Bernadí, Un balance provisional de la actividad legislativa... 171
de una iniciativa legislativa popular. Un número de leyes presentadas como propo-
siciones no muy distinto al de pasadas legislaturas (3 en la IV, 2 en la III, 3 en la II) e
incluso porcentualmente inferior (7 %) al de la anterior legislatura (7,5 %). Esto tal
vez sorprenda a algunos, teniendo en cuenta que ahora no existe mayoría absoluta,
a diferencia de las tres legislaturas anteriores, lo que podía haber posibilitado que
prosperasen con más frecuencia las iniciativas parlamentarias. Ahora bien, no sólo
la existencia de una mayoría estable formada entre los grupos de CiU y Popular sino
también el hecho de que no constituya una prioridad en la agenda política de los
demás grupos parlamentarios (más concentrados en la labor de control) explican
esta circunstancia. Ninguna ley ha sido tramitada sobre la base del procedimiento
de iniciativa conjunta (aunque se puso en marcha dicho procedimiento en una oca-
sión, para elaborar una ley de incompatibilidades, esta tramitación fue interrumpi-
da a causa de las discrepancias surgidas en el seno de la ponencia, lo que prolongó la
situación de ambigüedad jurídica en esta materia en la cámara catalana, que se rige
por un marco normativo fragmentario, disperso, sin una norma específica, comple-
ta y sistemática, y quizá por el desinterés en regular una materia que puede provocar
tensiones internas en los grupos cuando la situación actual es muy favorable y no
existe especial preocupación en la opinión pública catalana al respecto).
La iniciativa legislativa popular se ha estrenado en esta legislatura, tras la apro-
bación de su ley reguladora en la pasada (Ley 2/1995). La iniciativa ha sido ejercida
en dos ocasiones, en un caso para establecer la prohibición de la incineración de re-
siduos y en otro para posibilitar la formación de las selecciones deportivas catalanas,
siendo esta última la primera que se ha convertido en ley, mientras que la tramita-
ción de la anterior ha quedado en suspenso (recordemos que es uno de los pocos ca-
sos en que los procedimientos parlamentarios no caducan).
Pese a las limitaciones y dificultades que resultan de la regulación de esta clase
de iniciativa, conviene señalar que las dos únicas en cuya promoción ha sido admi-
tida a trámite han conseguido su objetivo de recabar el número de firmas suficiente
para ser sometidas a debate en la cámara, y que han abierto el camino a posteriores
iniciativas al provocar la resolución de las numerosas dudas que creaba dicha regu-
lación, así como la organización de la infraestructura parlamentaria necesaria para
posibilitar el ejercicio de este derecho.
En cuanto al procedimiento legislativo en su fase constitutiva, no ha habido
novedades en la regulación, salvo una ordenación diferente de los debates y votacio-
nes del Proyecto de ley de presupuesto de la Generalidad. El desarrollo material del
proceso sí muestra algún dato de interés, como el notable acortamiento del tiempo
de tramitación de las leyes, hasta una media de 99 días (88 descontando los días in-
hábiles entre períodos de sesiones), lo que representa una considerable reducción
desde los 152 de la anterior legislatura (159 en la III y 118 en la II). Hay que tener
en cuenta, sin embargo, el elevado número de leyes de escasa complejidad (varias
tramitadas por el procedimiento de lectura única, varias modificativas de escaso al-
cance y nueve leyes de artículo único), de tramitación acelerada (en dos casos,
¡2 días!), como demuestra el hecho de que ocho leyes se tramitaron en menos de
30 días y otras dieciséis en menos de 70 días (mientras que en anteriores legislaturas
estas cantidades eran 1 y 10, en la IV, 1 y 2, en la III, 5 y 23, en la II). Se trata de una
duración que contradice la habitual afirmación de la lentitud del procedimiento
AUTONOMIES · 26
172
parlamentario, teniendo en cuenta el grado de debate que origina un proyecto le-
gislativo, y resulta notablemente inferior a otros parlamentos de los que tenemos
noticia (Andalucía, 7 meses y 16 días, con una producción legislativa de 21 leyes a
31 de diciembre de 1998, para la V legislatura). Tal vez sorprenda también esta re-
ducción en comparación con pasadas legislaturas de mayoría absoluta, porque al
parecer en la actual podría haber aumentado el tiempo de tramitación como conse-
cuencia de la necesidad de negociar para lograr el apoyo de otros grupos. Esto se ex-
plica por la existencia de un acuerdo con el Grupo Popular de fácil y eficaz aplica-
ción, en un marco de relaciones fluidas, así como por la habilidad en desarrollar una
negociación anterior y externa a la tramitación parlamentaria con otros grupos po-
líticos.
Es preciso anotar también que en 40 casos el procedimiento ha sido declarado
de urgencia, esto es, en más de un 66 % de los procedimientos descontando las le-
yes presupuestarias y las tramitadas a través del procedimiento de lectura única.
Una «especialidad» en el procedimiento, como es la declaración de urgencia, se
convierte en un mecanismo normal casi ordinario, que desvirtúa su significado ori-
ginario, de lo que podría deducirse que, o bien los plazos actuales de las distintas fa-
ses del procedimiento se consideran excesivamente largos y deberían reducirse, o
bien que la mayoría parlamentaria gubernamental abusa de esta facultad y habría
que frenar o establecer algún límite riguroso para su aplicación, en lugar del auto-
matismo actual de aplicación tan generalizada (podrá observarse que quedan fuera
las leyes provenientes del Departamento de Justicia y las de alto contenido político,
como la de política lingüística, así como aquellas muy simples, la mayoría de artícu-
lo único, en las que la tramitación es de por sí acelerada al suscitar poco debate).
Ello da pie a pensar que más bien es el afán productivista, y la prisa por presentar
cuanto antes sus éxitos, por parte de las consejerías, lo que justifica la habitualidad
de esta tramitación urgente.
El procedimiento de lectura única se ha seguido en seis ocasiones, lo que supo-
ne un porcentaje del 8,5 % total de leyes, lógico y quizá incluso alto teniendo en
cuenta que se trata de un procedimiento no sólo especial sino casi excepcional, ya
que reduce al máximo el debate. Una interrupción del procedimiento legislativo
peculiar de nuestro sistema es la debida a la solicitud de dictamen al Consejo Con-
sultivo. Se trata de un derecho reconocido a los grupos, cuyo ejercicio puede obede-
cer a auténticas dudas sobre la adecuación de la ley a la Constitución o al Estatuto
con propósito obstruccionista (aunque éste no se declara) o incluso una forma de
reacción de disconformidad frente a la actitud de los grupos que ostentan la mayo-
ría. Los proyectos dictaminados han sido cuatro (política lingüística, intervención
integral de la administración ambiental, selecciones deportivas) en materias dife-
rentes, y en todos los casos el Consejo ha considerado que existían posibles contra-
dicciones con las normas constitucionales o estatutarias.
Aunque tan sólo hemos recogido datos parciales (en las leyes más importantes y
de carácter sustantivo), haremos una referencia al grado de aceptación o incorpora-
ción de enmiendas durante el procedimiento legislativo.
Pese a la dificultad para extraer conclusiones, pues son muy diversas las varia-
bles que concurren (características de la materia, regulación propuesta, personali-
dad de los parientes, política del departamento impulsor, coyuntura política, etc.),
Xavier Muro y Xavier Bernadí, Un balance provisional de la actividad legislativa... 173
es posible deducir unas cuantas tendencias. La primera es que en materia de dere-
cho civil se da un nivel muy alto de aceptación de enmiendas, superior a otras áreas
o materias. El caso más extremo es el de la Ley 12/1996, de la potestad del padre y
de la madre, en que tan sólo cuatro de las 303 enmiendas presentadas llegaron al
Pleno (donde sólo se rechazó una); otro caso digno de mencionar es el del Código
de familia, muy rectificado inicialmente, con 1.346 enmiendas, de las que tan sólo
108 quedaron reservadas para el debate en pleno (en la Ley de uniones estables de
pareja, persistieron sólo 29 de 407). También se produce un nivel de aceptación o
conciliación de posiciones en leyes del área de Gobernación, como la de protección
civil (aunque tramitada en la Comisión de Justicia), que de 238 pasa a 20 enmien-
das para el Pleno, y la de servicios funerarios (tramitada en la Comisión de Organi-
zación y Administración de la Generalidad y Gobierno Local), que expresa el máxi-
mo nivel de conciliación ya que no quedará ninguna enmienda para el debate
plenario de las 100 presentadas.
Igualmente tramitada en esta Comisión, pero de difícil adscripción a una deter-
minada materia, la Ley 18/1996, de relaciones con las comunidades catalanas del
exterior, disfrutó de idéntico máximo nivel de aproximación entre mayoría y mino-
ría. Por el contrario, en el otro extremo, entre las leyes en que la aproximación polí-
tica durante la fase de ponencia y comisión ha sido más difícil se hallan la Ley de
política lingüística (288 enmiendas, 196 reservadas para el Pleno, ante el que se re-
tirarán, negociarán o aprobarán 42) y la de intervención integral de la administra-
ción ambiental (377 enmiendas, 249 reservadas para el debate en el Pleno, ante el
que 144 serán negociadas, aprobadas o retiradas), con un índice, respectivamente,
del 67 y del 66 por ciento. Sin embargo, la tramitación que menos útil se mostró
para lograr la integración de las distintas posiciones respecto a la regulación someti-
da a consideración fue la de la Ley 25/1998, de medidas fiscales, administrativas y
de adaptación al euro, en otras palabras, la Ley de acompañamiento del presupues-
to para 1999, ya que de 281 enmiendas presentadas, 226 se reservaron para debate
en el Pleno (80 %), fracasando la integración de posturas, más por la velocidad im-
presa a la tramitación, que dificultaba el debate, y el clima preelectoral (la convic-
ción de que el Parlamento sería disuelto en los días inmediatamente posteriores a la
aprobación de la Ley estaba muy extendida), que por el contenido de la norma pro-
puesta (aunque la peculiaridad de la ley de acompañamiento no favorece precisa-
mente el consenso político). También se produjo un elevado nivel de distancia-
miento político en el caso de una ley en principio institucional y poco conflictiva
por referirse a un órgano básicamente consultivo y de propuesta como el Consejo
de Trabajo, en la que se reservaron 30 enmiendas de las 47 presentadas (pese a tener
un bajo índice de enmiendas, 2,4 por artículo o disposición; por lo tanto, sin un re-
chazo inicial demasiado considerable). La tónica habitual se aleja de estos casos ex-
tremos situándose entre el grupo más numeroso de proyectos que llegan al Pleno
con un índice de reserva de enmiendas alrededor del 45 % (leyes 10/1996,
11/1996, 4/1998, 15/1998, 22/1998, 6/1999, etcétera; muchas de ellas leyes secto-
riales y organizativas); otro grupo se sitúa en torno al 10 % (leyes 7/1996, 15/1997,
4/1997, 5/1998 y 10/1998). En la mayor parte de los casos, la integración entre las
posiciones de la mayoría y de las minorías en el procedimiento legislativo se produ-
ce antes de su llegada al Pleno, especialmente durante la elaboración del informe de
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174
la Ponencia, de tal forma que con ocasión del trámite sustanciado ante del Pleno
son muy pocas las enmiendas que se incorporan al proyecto; de todos modos, en al-
gunos casos —infrecuentes—, la negociación no ha sido lo bastante eficaz o se ha in-
tentado, deliberadamente, trasladar al Pleno las divergencias o la imagen de volun-
tad negociadora («escenificar», como suele decirse últimamente). Ejemplos de tal
utilización del debate en el Pleno como marco de una negociación los hallamos en
la Ley 7/1997 (de 88 enmiendas reservadas, tan sólo quedaron 32 para rechazar),
en la Ley 3/1998, de intervención integral de la administración ambiental (cifras
antes citadas), en la Ley 5/1998, de puertos (ante el Pleno se retiraron, transaccio-
naron o aprobaron 38 de 62); y como caso más destacado, el de la Carta Municipal
de Barcelona, respecto a la cual, de las 53 enmiendas reservadas, finalmente ningu-
na fue sometida a votación (tres fueron transaccionadas y las demás se retiraron).
El número de enmiendas por artículo que suelen presentarse gira en torno a
cinco, aunque en leyes muy técnicas, institucionales, o en las que generan un am-
plio debate o negociación con sectores afectados acerca de un anteproyecto, el nú-
mero de enmiendas desciende a unas dos por artículo.
Por lo que respecta a una fase previa, no parlamentaria, de elaboración de los
proyectos, algunas leyes reconocen tener un origen distinto del establecido con ca-
rácter general, como es el caso de la Carta Municipal, por disponerlo así la Ley mu-
nicipal y de régimen local, o la Ley del Consejo de Trabajo, Económico y Social, en
la que se afirma que se ha elaborado «por consenso» en el seno del antiguo (aunque
todavía existente al no haberse constituido aún el órgano creado por la Ley) Conse-
jo de Trabajo.
IV. La divulgación de las leyes catalanas
Si bien la ignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento (art. 6 CC), lo cier-
to es que es difícil aplicar o acatar una ley desconocida. El desconocimiento de las
leyes frustra los objetivos que se había planteado el titular de la potestad legislativa
y, cuando el fenómeno se generaliza, supone la ineficacia y el desprestigio de las le-
yes incumplidas, de la potestad donde tienen su origen y de la institución que la
ejerce. La Constitución española garantiza la publicidad de las leyes (art. 9.3), re-
quisito que se entiende satisfecho a partir de la simple publicación de esas normas
en el correspondiente diario oficial. No obstante, hoy en día la publicación oficial
de las leyes sólo puede considerarse una satisfacción mínima y puramente formal de
este principio. En cualquier caso, esta publicidad formal no asegura en absoluto
que la ley llegue a ser conocida por los ciudadanos ni, incluso, por los operadores
jurídicos.
En Cataluña parece bastante extendida entre la comunidad jurídica la concien-
cia de que las leyes catalanas no son —suficientemente— conocidas ni por unos ni
por otros. A buen seguro que las leyes que debe aplicar la Administración son cono-
cidas por aquellos de sus funcionarios a quienes corresponde esa tarea y por el ciuda-
dano al que acaban afectando realmente. Sin embargo, no está nada claro que las le-
yes catalanas sean explicadas a los estudiantes de derecho o interiorizadas por éstos
—quienes a duras penas se aprenden las leyes del Estado— ni que tales leyes sean or-
Xavier Muro y Xavier Bernadí, Un balance provisional de la actividad legislativa... 175
dinariamente asimiladas y alegadas por los abogados y aplicadas por los jueces. Es
cierto que este fenómeno no responde única —ni principalmente— a un déficit de
publicidad de las leyes de Cataluña. Otros factores, como la tradición de un legisla-
dor único, el alcance real de la potestad legislativa de la Generalidad o el mimetismo
de las soluciones estatales que presentan muchas leyes catalanas contribuyen decisi-
vamente a la situación descrita. No obstante, una publicidad reforzada de las leyes
—y del resto de la producción normativa de la Generalidad— permitiría contrarres-
tar estos factores, favorecería el conocimiento del derecho catalán por parte de todos
los operadores jurídicos y haría posible elevar la consideración de la Generalidad
como centro de producción legislativa. Sólo así se podrá ordenar, con convenci-
miento y tranquilidad de conciencia, que todos los ciudadanos a quienes sean de
aplicación las leyes cooperen en su cumplimiento y que los tribunales y autoridades
a los que incumba las hagan cumplir. En esta actividad de divulgación deben jugar
un papel fundamental el Parlamento, titular de la potestad legislativa, y el Gobierno
y la Administración de la Generalidad, dado que el poder ejecutivo es el auténtico
impulsor de la actividad legislativa y cuenta con un número superior de medios per-
sonales y materiales. A la altura ya de la sexta legislatura, la publicidad de las leyes
que reclamamos debería realizarse mediante la edición de obras en soporte papel (no
necesariamente encuadernado, v. gr. hojas intercambiables) y, asimismo, en soporte
electrónico, disponible en internet. Por otro lado, es preciso fijarse niveles de calidad
superiores a los actuales y completar tales obras con un elevado número de anotacio-
nes, concordancias e, incluso, con sus correspondientes aparatos bibliográficos. En
este punto, la colaboración de las universidades puede ser decisiva.13
Tanto el Parlamento como la Entidad Autónoma del Diario Oficial y de Publi-
caciones han impulsado varias iniciativas desde los primeros tiempos de autono-
mía.14 En este sentido destacan las colecciones «Legislació temàtica», «Legislació
bàsica» y «Quaderns de legislació», impulsadas o coordinadas por la Entidad Autó-
noma. A pesar de ello, las obras incluidas en dichas colecciones son bastante irregu-
lares, están muy poco actualizadas —la mayoría de las veces sólo han sido objeto de
una edición—, en general no disponen de anotaciones o se presentan con un nivel
de anotación cuantitativa y cualitativamente muy bajo, y en algunos casos han sido
diseñadas atendiendo más a la estética que a la facilidad de consulta (caso de los
«Quaderns de legislació», editados en un extraño formato, largo y estrecho, que
hace imposible mantenerlos abiertos mientras se escribe a mano o en el ordenador o
se consultan otras obras de forma simultánea).
AUTONOMIES · 26
176
13. En el terreno del derecho público, la colaboración entre la Generalidad y las universidades ha
dado frutos tan útiles y destacados como el Codi de legislació política i administrativa de Catalunya y el
Codi de legislació sectorial de Catalunya (Legislació Temàtica, núm. 5 y 10, respectivamente, ambos im-
pulsados por el Instituto de Estudios Autonómicos, en colaboración con la Escuela de Administración
Pública de Cataluña, en el segundo caso). Desafortunadamente, ambas obras se hallan hoy desfasadas
y no han sido objeto de nuevas ediciones. En cambio, la existencia de una demanda real de este tipo de
obras ha sido corroborada por la tercera edición de que ha sido objeto el Codi bàsic de dret públic de
Catalunya, versión reducida del primer Código citado («Legislació bàsica», núm. 1).
14. En esta tarea han colaborado igualmente otros organismos públicos y privados. Entre los pri-
meros, y aunque no sean los únicos, es preciso citar al Departamento de Justicia, el Instituto de Estu-
dios Autonómicos y la Escuela de Administración Pública de Cataluña.
Por otro lado, no existe ninguna colección en la que se publiquen todas las le-
yes, por separado o agrupadas, pero de forma sistemática y al poco tiempo de ser
promulgadas (la colección «Recull legislatiu de la Generalitat de Catalunya» publi-
ca todas las leyes de cada legislatura, con índices cronológico y analítico, aunque
su formato tampoco facilita el manejo y, además, el último volumen disponible
fue publicado en 1993, correspondiente a la tercera legislatura). De hecho, en mu-
chas ocasiones la publicación de las leyes o de la normativa de un sector determi-
nado depende de la iniciativa del departamento interesado y, hasta ahora, la Enti-
dad Autónoma sólo ha conseguido —y ello es ya es un mérito considerable—
ejercer una coordinación formal y de estilo. En definitiva, la iniciativa y el esfuerzo
han sido importantes, aunque no suficientes. A título de ejemplo, pensamos que
nada impediría que la Administración publicara periódicamente (v. gr. cada año)
el texto vigente de todas las leyes —o de las más significativas—, con efectos úni-
camente divulgativos. Nos parece que tal iniciativa sería muy aplaudida por los
usuarios, ya que en estos tiempos la legislación motorizada no ha disminuido su ve-
locidad, sino que la ha incrementado, pues algunas leyes han sido objeto de más de
dos y tres modificaciones sucesivas y, como era de prever, se ha seguido el mal
ejemplo de las llamadas leyes de acompañamiento, capaces por sí mismas de modi-
ficar, de forma más o menos puntual, un elevado número de leyes anteriores. Tam-
bién sería muy de agradecer que la edición de leyes catalanas incorporase el texto
—en catalán o en castellano— de las leyes estatales que afecten igualmente a la
materia o que son desarrolladas por el legislador catalán. Guste o no, el ordena-
miento jurídico es complejo pero único, y si queremos que la obra y la inversión
pública que se le destinan sean útiles, hay que ser realistas y anteponer el sentido
práctico al deseo de aparecer como legisladores autosuficientes y completos. Si no
es así, condenamos al usuario a utilizar textos diversos, con el riesgo de que la obra
que le ofrecemos sea desechada por inútil.
En cuanto a la propuesta de poner a disposición de los ciudadanos el texto de
las leyes en soporte electrónico, hay que celebrar y felicitar al Parlamento de Cata-
luña por la iniciativa concretada en su página web (http://www.gencat.es/parlam),
desde donde se accede al texto completo de las leyes aprobadas desde 1997, por
orden cronológico.15 La Administración de la Generalidad también ha apostado
por la difusión telemática de las disposiciones publicadas en el Diari Oficial de la
Generalitat de Catalunya (DOGC) y actualmente es posible consultar gratuitamen-
te el último ejemplar del DOGC (http://www.gencat.es/diari/ultim.htm), así
como todos los sumarios del Diari desde enero de 1996 (http://www.gencat.es/dia-
ri/llista.htm). Sin embargo, la posibilidad de acceder al texto completo de todas las
leyes y de conocer sus afectaciones activas y pasivas está restringida a los suscriptores
de la base de datos del DOGC (a través de internet, en la dirección http://www.
gencat.es/dogc/index.htm, o en un CD-ROM dotado de un sistema de navegación
bastante mejorable). Esta situación difiere mucho de lo realizado por otras adminis-
traciones, como la de la Generalidad Valenciana, que reproduce íntegras todas las
leyes (http://www.gva.es/infociuda/index.htm), o la Administración general del
Xavier Muro y Xavier Bernadí, Un balance provisional de la actividad legislativa... 177
15. Gracias a la gentileza de la EADOP, el texto íntegro de las leyes y el de alguno de los decretos
más sustantivos también puede consultarse en la dirección http://www.upf.es/bib/sintesi.htm.
Estado, que permite acceder a un buen número de leyes estatales en el servidor
del Ministerio de Administraciones Públicas (http://igsap.map.es/docs/cia/
dispo/lbe.htm). En todo caso, esta línea abre infinitas posibilidades y constituye
una dirección obligada en un futuro inmediato. Tal y como se ha reclamado desde
varias instancias, es preciso reflexionar en profundidad sobre el tema del acceso y la
consulta, y preguntarse si la inversión necesaria y las pérdidas económicas que gene-
raría la gratuidad total del mismo no quedarían largamente compensadas por el ser-
vicio que se prestaría a toda la ciudadanía. En este punto, el impulso del Comisio-
nado para la Sociedad de la Información podría ser decisivo. Hasta ahora la
propuesta que formulamos no se ha recogido en las iniciativas del Comisionado,
como el plan estratégico «Cataluña en red» o el proyecto «Administración Abierta
de Cataluña», pero la finalidad y el espíritu de ambos son plenamente coincidentes
(http://www.gencat.es/csi/csi.htm).16
Para cerrar este punto debemos hacer una breve referencia a la cuestión de la
iniciativa editorial privada. Si las instituciones públicas optan decididamente por
realizar buenas ediciones de la legislación catalana, el mercado de obras legales en
catalán, bastante reducido de por sí, puede desaparecer por completo para las edi-
toriales privadas. Esta conciencia —el prejuicio de ahogar o de hacer competencia
desleal a la iniciativa privada— puede llevar fácilmente a los responsables públicos
a la inacción. Dejando al margen que, ahora, la oferta privada de repertorios legales
catalanes es prácticamente inexistente, el papel que reclamamos a los poderes pú-
blicos en la difusión de la legislación catalana no debe ser necesariamente un papel
exclusivo ni excluyente. Sólo es necesario que desempeñe un papel protagonista. Y,
desde este punto de vista, los medios de fomento o las políticas de coedición pue-
den ser una buena forma de respetar e implicar a la iniciativa privada en la inapla-
zable tarea de dar a conocer nuestro derecho. Es una tarea imprescindible para el
prestigio de nuestras instituciones y para dar cumplimiento real a los principios
constitucionales de publicidad de las normas, seguridad jurídica y servicio a los
ciudadanos. Una labor que, al iniciarse ahora la sexta legislatura, ya no es posible
rehuir.
V. La firma de las leyes por los consejeros
Como es sabido, la sanción y promulgación de las leyes aprobadas por las Cor-
tes Generales corresponde al rey (art. 62.ay 91 CE). No obstante, la irresponsabili-
dad política del monarca obliga a sujetar los actos de sanción y promulgación real a
refrendo, refrendo que en este caso corresponde al presidente del Gobierno central,
a quien se desplaza la responsabilidad (art. 56.3 y 64 CE, art. 2.2.hde la Ley del
Gobierno). Por este motivo, al pie de todas las leyes del Estado consta el nombre o
la firma de ambas figuras (monarca y presidente del Ejecutivo central). En Catalu-
AUTONOMIES · 26
178
16. La última remodelación del Gobierno de la Generalidad ha traído consigo la supresión de
este Comisionado y la creación del Departamento de Universidades, Investigación y Nuevas Tecnolo-
gías. La existencia de un departamento con responsabilidades específicas en este terreno puede contri-
buir a reforzar la intensidad de las políticas impulsadas por el anterior Comisionado.
ña, el régimen de promulgación de las leyes —y el de la responsabilidad que le es in-
herente— es muy distinto. En efecto, según el artículo 33.2 EAC, «las leyes de Ca-
taluña serán promulgadas, en nombre del Rey, por el Presidente de la Generalidad,
el cual ordenará su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat en el plazo de
quince días desde su aprobación, y en el Boletín Oficial del Estado». En Cataluña,
por lo tanto, la promulgación de las leyes corresponde en exclusiva al presidente y
éste es quien asume en exclusiva todas las responsabilidades y, en especial, la respon-
sabilidad política ante el Parlamento (art. 36.4 EAC). La Ley 3/1982, del Parla-
mento, del presidente y del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, confirma y com-
pleta estos datos: por una parte, la promulgación de las leyes en nombre del rey
corresponde al presidente, en su condición de representante ordinario del Estado
en Cataluña (art. 61.a); por otra, el presidente es políticamente responsable de to-
dos sus actos, incluida la promulgación de las leyes, responsabilidad que el Parla-
mento podrá exigir por medio de la moción de censura y la cuestión de confianza y
que no queda eximida ni en el supuesto de la delegación temporal de funciones eje-
cutivas del presidente en un consejero (art. 58, 85 y 86).
En el régimen catalán resulta difícil explicar la práctica en virtud de la cual
bajo el nombre o la firma del presidente de la Generalidad aparece la de un conse-
jero/a. Esta práctica se inició ya en la primera legislatura y se ha mantenido inin-
terrumpida desde entonces. Años atrás, el profesor Salvador Coderch realizó un
esfuerzo teórico para justificarla. Según el citado autor, el refrendo del consejero
no posee aquí el mismo sentido que en el caso de la promulgación de las leyes del
Estado por parte del rey. En particular no es sencillamente la manifestación de la
ausencia de responsabilidad del presidente de la Generalidad por defectos en la
promulgación. Indica que el presidente firma la ley no como jefe del Ejecutivo
sino como la más alta representación de la Generalidad. En caso de defecto de pro-
mulgación el presidente responde políticamente por incumplimiento de un acto
rigurosamente debido pero si hay defectos en la promulgación o en la publicación
(por ejemplo, erratas), la responsabilidad se traslada al Ejecutivo. Éste es el senti-
do exacto que tiene aquí el refrendo del consejero. Con todo, desde la perspectiva
de la tesis formalista en materia de promulgación de las leyes, sobra la ratifica-
ción.17
A nuestro modesto entender, el refrendo del consejero está de más en cualquier
caso. Esto es así tanto si entendemos que el acto de promulgación no genera res-
ponsabilidad (tesis formalista) como si entendemos que sí la genera, pues en este úl-
timo caso la exigencia de responsabilidad por defectos en la promulgación es harto
improbable y, en caso de que se produzca, en ningún lugar se dice que deba ser asu-
mida por un consejero o por el Ejecutivo ni que esta disposición a asumir la respon-
sabilidad exima al presidente de la que legalmente le corresponde. Por otro lado, la
realidad pone de relieve que muchas leyes son firmadas únicamente por el presiden-
te, y no hay ninguna otra firma que la acompañe o la refrende. En la quinta legisla-
tura esta situación se ha producido en diez de las setenta y una leyes aprobadas y pu-
blicadas en el DOGC, sin que encontremos criterio alguno suficientemente
Xavier Muro y Xavier Bernadí, Un balance provisional de la actividad legislativa... 179
17. Salvador Coderch, P., «Publicació de les lleis», en Comentaris sobre l’Estatut d’Autonomia de
Catalunya, Barcelona, Instituto de Estudios Autonómicos, 1988 (vol. III), pág. 237.
razonado que nos permita explicar esta situación.18 Una primera hipótesis es que se
trata de las leyes de mayor importancia o relieve, como sucedería en el caso de la Ley
1/1998, de política lingüística. Sin embargo, no sería lógico que, precisamente en
estos supuestos, el presidente decidiera asumir en exclusiva todas las responsabilida-
des. Por otro lado, junto a leyes importantes o de alto contenido simbólico como la
citada de política lingüística, la Ley18/1996, de relaciones con las comunidades ca-
talanas del exterior, o la Ley 9/1999, de apoyo a las selecciones catalanas, se hallan
otros de alcance mucho más limitado, por tratarse de simples modificaciones de le-
yes anteriores —algunas de las cuales habían sido firmadas conjuntamente por el
presidente y un consejero, como en el caso de la Ley 3/1998, de la intervención in-
tegral de la Administración ambiental, y de la Ley 1/1999, por la que se modifica su
disposición final cuarta— o por regular ámbitos marcadamente sectoriales o especí-
ficos (la reforma del Instituto para el Desarrollo de las Comarcas del Ebro, la regu-
lación de los servicios funerarios, o la modificación de la Ley de la Policía de la Ge-
neralidad-Mossos d’Esquadra, de la Ley de protección de los animales o de la
reguladora del Consejo Nacional de la Juventud de Cataluña).
Desde el nombramiento de un consejero al frente del Departamento de la Presi-
dencia, diferente del propio presidente, tampoco puede sostenerse que el presidente
firme sólo las leyes que regulan ámbitos materiales no atribuidos a ninguna de las res-
tantes consejerías o departamentos. De hecho, el consejero de la Presidencia ha firma-
do con el presidente un buen número de las leyes impulsadas desde ese Departamen-
to. Otro caso curioso es que en determinadas leyes conste la firma de más de un
consejero acompañando a la del presidente. Esta modalidad, muy habitual en ante-
riores legislaturas, ha quedado reducida en la quinta legislatura a la Ley 16/1997, de
presupuestos de la Generalidad para 1998, publicada con las firmas del presidente,
el consejero de la Presidencia y el consejero de Economía y Finanzas. De nuevo nos
resulta difícil explicar esta solución concreta, sobre todo porque tanto la Ley de acom-
pañamiento presupuestario de aquel ejercicio (Ley 17/1997) como la Ley presupues-
taria y la Ley de acompañamiento posteriores (leyes 20/1998 y 25/1998) se publica-
ron únicamente con las rúbricas del presidente y del consejero de Economía y
Finanzas. En cualquier caso, la firma de leyes por dos o más consejeros sólo estaría jus-
tificada por el deseo de no herir las sensibilidades competenciales de los departamen-
tos materialmente afectados por la Ley, pues si lo que se pretende es trasladar alguna
responsabilidad al Ejecutivo bastaría con la firma de un consejero. En este terreno, la
única constante que hemos podido identificar —aunque desconozcamos igualmente
AUTONOMIES · 26
180
18. Las leyes firmadas exclusivamente por el presidente de la Generalidad han sido las siguientes:
Ley 4/1996, de reforma de la Ley 12/1993, de creación del Instituto para el Desarrollo de las Comar-
cas del Ebro; Ley 18/1996, de 27 de diciembre, de relaciones con las comunidades catalanas del exte-
rior; Ley 2/1997, de regulación de los servicios funerarios; Ley 1/1998, de política lingüística; Ley
21/1998, de modificación de los artículos 68 y 69 de la Ley 10/1994, de la Policía de la Generalidad-
Mossos d’Esquadra, en relación con su régimen sancionador; Ley 18/1998, de modificación de la Ley
3/1998, de protección de los animales; Ley 24/1998, de modificación de la Ley 14/1985, por la que se
regula el Consejo Nacional de la Juventud de Cataluña; Ley 1/1999, de modificación de la disposi-
ción final cuarta de la Ley 3/1998, de la intervención integral de la Administración ambiental; Ley
9/1999, de apoyo a las selecciones catalanas, y Ley 10/1999, sobre la tenencia de perros considerados
potencialmente peligrosos.
su explicación— es que el presidente sólo firma con su nombre y su primer apellido,
mientras que los consejeros siempre firman con su nombre y los dos apellidos.
A buen seguro que el tema de la firma de las leyes —y de los decretos— por los
consejeros no es precisamente uno de los más importantes dentro de un análisis sobre
la potestad legislativa de Cataluña. Por otro lado, para el estudioso u observador esta
práctica posee una clara ventaja: le permite identificar el departamento que ha impul-
sado o redactado el proyecto de ley y, por ende, conocer la clasificación en cuanto a
producción legislativa por departamentos19 (aunque, como hemos visto, esta infor-
mación se pierde cuando el presidente decide firmar las leyes solo, en perjuicio de la si-
tuación del departamento dentro de la citada clasificación). Teniendo presentes estas
ventajas, tal vez sea mejor mantener la práctica actual que propugnar que sea el presi-
dente quien firme solo las leyes, que es lo que en rigor correspondería. No obstante,
este uso político-administrativo carece de amparo legal, a no ser que consideremos
que se legitima por sí mismo, gracias a su hipotético carácter de fuente secundaria del
derecho. Por otro lado, la arbitraria variedad de los criterios utilizados al estampar
unas firmas u otras, las confusiones que pueden generarse en torno a la responsabili-
dad en la promulgación de las leyes —con el correspondiente perjuicio para la seguri-
dad jurídica— y la conveniencia de no generar conflictos entre los departamentos po-
tencialmente firmantes, nos llevan a mantener el criterio de que sea únicamente el
presidente de la Generalidad quien firme las leyes que promulga y ordena publicar.
VI. Algunas regulaciones singulares
Los que otorgamos importancia a la potestad legislativa de la Generalidad de-
bemos ser los primeros interesados en reclamar que dicha potestad se ejerza de for-
ma responsable y no ahorrar críticas cuando la obra de nuestros diputados y diputa-
das no esté a la altura de las circunstancias. Desde el ánimo constructivo que preside
todas estas reflexiones, queremos señalar algunas soluciones que, ya en la quinta le-
gislatura, no contribuyen precisamente a prestigiar el papel de nuestro Parlamento
o, al menos, de los redactores de las leyes. Soluciones que, por otro lado, se han in-
corporado a algunas de las leyes con mayor trascendencia política y social.
Es el caso de la Ley 1/1998, de 7 de enero, de política lingüística. En su preám-
bulo se afirma que «de acuerdo con el marco estatutario vigente, los ciudadanos y
ciudadanas de Cataluña deberán conocer la lengua catalana y la castellana» (pun-
to III), deber al que no se alude en el articulado de la Ley. Todos sabemos que los
preámbulos de las leyes carecen de fuerza normativa para obligar, que existía un in-
terés político en subrayar este deber y que su ubicación definitiva en dicho preám-
bulo fue resultado de las transacciones que fue necesario realizar para que la Ley
contara con un amplio apoyo parlamentario. Sin embargo, la función primaria de
Xavier Muro y Xavier Bernadí, Un balance provisional de la actividad legislativa... 181
19. En el caso de la V legislatura, la citada clasificación nos indica que los que han aparecido con
mayor frecuencia junto a la firma del presidente han sido el titular del Departamento de Economía y
Finanzas (16 leyes), seguido de los de Presidencia (13), Justicia (12), Política Territorial y Obras Públi-
cas (5), Gobernación (4), Medio Ambiente (4), Cultura (2), Trabajo (2), Industria, Comercio y Turis-
mo (1), Sanidad y Seguridad Social (1) y Bienestar Social (1).
las leyes no es jugar con la simbología ni desorientar o disminuir la seguridad jurídica
de los ciudadanos a quienes se dirige. En esta misma línea, cabe valorar negativamente
otra afirmación del citado preámbulo según la cual «esta Ley tiene carácter indicativo
para los ciudadanos y ciudadanas y sólo crea obligaciones para las administraciones
y para determinadas empresas» (punto IV). La frase se comenta por sí sola: hasta ese
momento nadie había puesto en duda que las leyes fuesen obligatorias para el conjun-
to de los poderes públicos y de toda la ciudadanía. Por otra parte, el articulado de la
Ley desmiente esta singular previsión, a no ser que se niegue la condición de ciudada-
nos a funcionarios, notarios, registradores y a las personas que requieren los servicios
de tales profesionales o de jueces, trabajadores y empresarios, por citar sólo algunas de
las categorías de ciudadanos que quedan afectados por la Ley. No existen, por lo tanto,
leyes indicativas y la Ley de política lingüística no es ni podía ser ninguna excepción.
La crítica de previsiones de este tipo debe ser aún más contundente cuando fi-
guran en el cuerpo de la Ley. Por este motivo sólo puede lamentarse que la disposi-
ción adicional quinta señale que la Ley no establece sanciones para los ciudadanos y
ciudadanas y a continuación añada una tipificación de sanciones, mediante una
técnica por remisión más que discutible. Todavía más lamentable es la técnica dero-
gatoria (sic) empleada por su disposición final tercera: «La Ley 7/1983, de 18 de
abril, es substituida por los preceptos de esta Ley, sin perjuicio de que, en todo
aquello que no resulte contradictorio, pase a formar parte de la tradición jurídica
catalana». ¿La anterior Ley 7/1983 ha sido derogada? Y si sólo ha sido sustituida,
¿una hipotética derogación o anulación por el Tribunal Constitucional de la Ley
1/1998 le devolvería la eficacia? Aquellos pasajes que hayan quedado incorporados
a la tradición jurídica catalana, ¿mantienen alguna fuerza o virtualidad? ¿Acaso nos
hemos dejado convencer por el aforismo británico según el cual la ley puede hacerlo
todo excepto transformar a un hombre en mujer? ¿Puede el legislador catalán deter-
minar qué pasa y qué no pasa a la tradición jurídica de nuestro país? ¿O quizás, en
esta ocasión, el sentimentalismo ha traicionado al legislador? Si bien es cierto que el
modelo del legislador racional —aquel que concibe al legislador como una sola per-
sona, casi divina, inmortal, omnisciente, coherente, operativa y justa— es un mito
que hay que desterrar, puestos a elegir preferimos inclinarnos por el modelo del le-
gislador racional y no por el del legislador sentimental.20
Además de la Ley de política lingüística, mediatizada por factores y tensiones
que la singularizan de forma especial, así como de otros ejemplos menos relevantes,
las soluciones que cuestionamos podemos hallarlas en otras leyes, igualmente im-
portantes, aunque bastante distintas de la primera. Uno de los últimos supuestos
nos lo proporciona la Ley 6/1999, de 12 de julio, de ordenación, gestión y tributa-
ción del agua, la cual no sólo contiene previsiones tan relevantes como la relativa a
la constitución de las entidades locales del agua (ELA), definidas como entes de ca-
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182
20. Otra previsión singular es la contenida en la disposición adicional quinta de la Ley 3/1998,
de la intervención integral de la Administración ambiental, en virtud de la cual «se deja sin aplicación
en Cataluña el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por el
Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre». Sin embargo, en este caso la previsión se explica porque el
legislador catalán no podía derogar formalmente una norma estatal y porque el principio de seguridad
jurídica exigía que la Ley se pronunciase sobre la legalidad aplicable.
rácter territorial y funcional, con un régimen organizativo y competencial suma-
mente interesante (art. 2 y 6-10), sino que, en su disposición final tercera, otorga al
Gobierno una potestad normativa que excede de lo dispuesto por el artículo 33.1
del Estatuto de autonomía: «Se habilita al Gobierno para adaptar lo previsto en esta
Ley a las que resulten de la normativa estatal o de la Unión Europea. En este caso, el
Gobierno ha de dar cuenta al Parlamento de las adaptaciones realizadas.» Requeri-
mientos prácticos de tipo técnico pueden haber llevado al legislador a utilizar una
fórmula como la transcrita pero, jurídicamente, no está nada claro si nos hallamos
ante una delegación atípica de la potestad legislativa del Parlamento o ante una
nueva figura, no prevista por el ordenamiento: la adaptación gubernamental de las
leyes (¿con qué contenidos, efectos y límites temporales?). En cualquier caso, la le-
gitimidad constitucional y estatutaria de esta solución es más que discutible (art.
82, 83 y 84 CE y art. 33.1 EAC, entre otros).
Aunque es más opinable, también es cuestionable que la reforma de la Ley del
Consejo Consultivo operada por la Ley 4/1999 se haya limitado a un artículo úni-
co, en cuya virtud se atribuye a este órgano la función de emitir dictamen previo al
planteamiento de conflictos en defensa de la autonomía local, introducidos por la
Ley orgánica 7/1999 en el marco de lo que se ha dado en llamar, con un exceso en
los términos, Pacto Local. En efecto, las competencias atribuidas al Consejo Con-
sultivo por su ley de creación (Ley 1/1981), ahora modificada, han sufrido dos am-
pliaciones sucesivas, la primera a raíz del Decreto 429/1981, de 2 de noviembre,
por el que se aprueba el Reglamento provisional de organización y funcionamiento
del Consejo, en relación con los supuestos en que dictamina con carácter facultati-
vo y, la segunda, al amparo de la singular Resolución de 4 de junio de 1997, por la
que se interpreta el anterior Decreto, y a partir de la cual se añaden cinco nuevo su-
puestos de dictámenes facultativos. La significación institucional y la relevancia de
este órgano estatutario, por lo demás infrautilizado, recomiendan otorgar el máxi-
mo nivel —y, por tanto, el máximo rango normativo— a las funciones del Consejo
Consultivo, tanto si se traducen en dictámenes preceptivos como facultativos. La
Ley 4/1999, en definitiva, no ha aprovechado esta ocasión, aunque podrían existir
imperativos de política legislativa que desconocemos que así lo hayan aconsejado.
Finalmente, podemos recordar la opción utilizada para resolver un problema de
anticipación al legislador básico estatal. Nos referimos a la disposición transitoria
primera de la Ley 22/1998, de la Carta Municipal de Barcelona, donde se establece
que «las disposiciones de esta Carta que comporten una adaptación especial para el
Ayuntamiento de Barcelona del régimen general de organización y funcionamento
municipal entrarán en vigor y serán aplicables, en su caso, de acuerdo con lo que
determine la Ley de bases del régimen local». Poco tiempo después, la Ley estatal
11/1999, de 21 de abril, dio una nueva redacción a la disposición adicional sexta de
la LRBRL, con lo que los problemas teóricos que planteaba la hábil regulación cata-
lana desde un punto de vista competencial han quedado prácticamente olvidados.21
Xavier Muro y Xavier Bernadí, Un balance provisional de la actividad legislativa... 183
21. En cambio, las previsiones del legislador estatal determinan que persista la interesante cues-
tión teórica de hasta qué punto las bases pueden prever excepciones al régimen general que ellas mis-
mas establecen o, planteada de otra forma, de hasta qué punto pueden mantener la consideración de
básicas las regulaciones que no deben ser aplicadas de forma general.
VII. Conclusiones
Dentro de las modestas pretensiones que enmarcan este trabajo, podemos
aventurar algunas conclusiones a partir de los datos ofrecidos, además de los juicios
que ya han ido formulándose en su curso. Respecto a la técnica legislativa, puede
observarse cómo aún persisten algunos de los defectos criticados por la doctrina que
se ha ocupado de ello. Hay que pensar que esto no se produce ni por desconoci-
miento ni por un deliberado propósito en contra de las propuestas de la doctrina o
por la existencia de criterios diferentes al respecto, sino por la escasa consideración
que merece al legislador lo que la doctrina tacha de defectos, pues se muestra más
preocupado por la consecución de textos más integradores, aunque pierdan en cla-
ridad o precisión, así como, además, por el afán de producir leyes, adoptando una
concepción productivista del trabajo legislativo (y no sólo por el lógico interés de la
mayoría por demostrar un eficaz cumplimiento de su programa legislativo frente a
la oposición sino, a veces, como consecuencia de una rivalidad entre departamentos
gubernamentales). En cualquier caso, el legislador debe asumir que la ralentización
del procedimiento para introducir una mayor reflexión, asistida por los expertos,
sobre la forma de las normas y la subsiguiente depuración posible de éstas reporta
más beneficios que perjuicios.
En relación con las diferencias tan ostensibles entre las leyes provenientes de un
departamento y las de otros, sin recurrir a sustituir el actual sistema de redacción di-
fusa por otro de difusión centralizada (cuestión respecto a la cual no se ha produci-
do una reflexión seria entre nosotros, sino que se ha seguido la inercia de una tradi-
ción), y dado que la intervención de los servicios parlamentarios no basta para
introducir una mayor homogeneidad, son imaginables dos alternativas: o bien ha-
bría que reforzar aquella intervención o bien crear algún órgano en el Ejecutivo que
depurase los proyectos desde el punto de vista de la técnica legislativa, puesto que la
simple formulación de directrices no ha tenido suficiente efectividad.
Esto enlaza con el tema del procedimiento legislativo. Su regulación, similar a
la de los parlamentos del Estado español y de los estados cercanos, sirve adecuada-
mente a los objetivos que en un sistema parlamentario de gobierno debe guiarla:
posibilitar la negociación e integración de puntos de vista asegurando la publicidad
de las distintas posiciones, sin perjuicio del principio de eficacia y economía (garan-
tizando el derecho de enmienda y a la vez el de la mayoría para decidir el resultado
final y marcar el ritmo de trabajo, promoviendo espacios para el debate público así
como para la negociación reservada). Pocas innovaciones son posibles y aún menos
necesarias desde este punto de vista, aunque podría pensarse en algunas atendiendo
a la necesidad de que el ciudadano participe en el sistema político, a fin de contra-
rrestar una tendencia a la desafección justificada en el distanciamiento de sus preo-
cupaciones, en la complejidad legal y otras críticas análogas que a veces se formulan
y, en definitiva, para mejorar la consideración de la institución parlamentaria y, así,
reforzar la democracia. En esta línea, en otros sistemas se ha propuesto admitir la
intervención de los grupos representantes de intereses en el procedimiento legislati-
vo, para dar a conocer sus posturas e ideas respecto a la regulación y contrastarlas
con las de los grupos parlamentarios en un debate público. Podría pensarse asimis-
mo en una comunicación directa del ciudadano con los grupos parlamentarios a
AUTONOMIES · 26
184
través de internet, por medio de la web del Parlamento, experiencia que ya se ha
puesto en marcha con éxito coincidiendo con la tramitación del Código de familia.
Y tal vez, en una misma línea de apertura hacia la sociedad, podría pensarse en la
conveniencia de divulgar no sólo el proyecto de ley sino también los antecedentes e
informes tramitados conjuntamente con el Gobierno, lo que permitiría opinar me-
jor sobre la adecuación de la regulación propuesta a los fines que la justifican. Ello
contribuiría asimismo a asegurar que el contenido de tales antecedentes fuese rigu-
roso y no sucediera como en algunas ocasiones, en que se trata de una simple for-
malidad.
Anexo. Leyes aprobadas por el Parlamento de Cataluña durante la V legislatura
1996
Ley 1/1996, de 22 de marzo, de modificación parcial de la Ley 15/1993, de 28 de
diciembre, por la que se crea el Centro de Telecomunicaciones de la Generali-
dad de Cataluña (DOGC núm. 2192, de 10.4.1996).
Ley 2/1996, de 2 de abril, de autorizaciones presupuestarias y financieras (DOGC
núm. 2192, de 10.4.1996).
Ley 3/1996, de 2 de abril, de autorización de endeudamiento a favor del Centro de
Telecomunicaciones de la Generalidad de Cataluña (DOGC núm. 2192, de
10.4.1996).
Ley 4/1996, de 2 de abril, de reforma de la Ley 1271993, de creación del Instituto
para el Desarrollo de las Comarcas del Ebro (DOGC núm. 2192, de
10.4.1996).
Ley 5/1996, de 20 de mayo, de modificación de la Ley 2/1985, de 14 de enero, del
Instituto Catalán de Finanzas (DOGC núm. 2215, de 7.6.1996).
Ley 6/1996, de 18 de junio, de modificación de la Ley 22/1983, de 21 de noviem-
bre, de protección del ambiente atmosférico (DOGC núm. 2223, de
28.6.1996).
Ley 7/1996, de 5 de julio, de organización de los servicios jurídicos de la Adminis-
tración de la Generalidad de Cataluña (DOGC núm. 2232, de 19.7.1996).
Ley 8/1996, de 5 de julio, de regulación de la programación audiovisual distribuida
por cable (DOGC núm. 2232, 19.7.996).
Ley 9/1996, de 15 de julio, del Plan estadístico de Cataluña (DOGC núm. 2234,
de 24.7.1996).
Ley 10/1996, de 29 de julio, de alimentos entre parientes (DOGC núm. 2238, de
2.8.1996).
Ley 11/1996, de 29 de julio, de modificación de la Ley 39/1991, de 30 de diciem-
bre, de la tutela e instituciones tutelares (DOGC núm. 2238, de 2.8.1996).
Ley 12/1996, de 29 de julio, de la potestad del padre y de la madre (DOGC núm.
2238, de 2.8.1996).
Ley 13/1996, de 29 de julio, del Registro y depósito de fianzas de los contratos de
alquiler de fincas urbanas y de modificación de la Ley 24/1991, de la vivienda
(DOGC núm. 2238, de 2.8.1996).
Xavier Muro y Xavier Bernadí, Un balance provisional de la actividad legislativa... 185
Ley 14/1996, de 29 de julio, de presupuestos de la Generalidad de Cataluña para
1996 (DOGC núm. 2237, de 31.7.1996).
Ley 15/1996, de 15 de noviembre, de creación del Colegio de Educadores y Educa-
doras Sociales de Cataluña (DOGC núm. 2284, de 22.11.1996).
Ley 16/1996, de 27 de noviembre, reguladora de las actuaciones inspectoras de
control en materia de servicios sociales y de modificación del Decreto legislati-
vo 17/1994, de 16 de noviembre, por el que se aprueba la refundición de las le-
yes 12/1983, 26/1985 y 4/1994, en materia de asistencia y servicios sociales
(DOGC núm. 2290, de 9.12.1996).
Ley 17/1996, de 27 de diciembre, por la que se fijan los precios públicos que cons-
tituyen prestaciones patrimoniales de carácter público (DOGC núm. 2300, de
31.12.1996).
Ley 18/1996, de 27 de diciembre, de relaciones con las comunidades catalanas del
exterior (DOGC núm. 2300, de 31.12.1996).
Ley 19/1996, de 27 de diciembre, de presupuestos de la Generalidad de Cataluña
para 1997 (DOGC núm. 2300, de 31.12.1996).
1997
Ley 1/1997, de 24 de marzo, de equipamientos comerciales (DOGC núm. 2359,
de 26.3.1997).
Ley 2/1997, de 3 de abril, sobre servicios funerarios (DOGC núm. 2370, de
14.4.1997).
Ley 3/1997, de 16 de mayo, de creación del Consejo de Trabajo Económico y So-
cial de Cataluña (DOGC núm. 2401, de 29.5.1997).
Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña (DOGC núm. 2401,
de 29.5.1997).
Ley 5/1997, de 30 de mayo, de reconocimiento de la Universidad de Vic (DOGC
núm. 2411, de 12.6.1997).
Ley 6/1997, de 11 de junio, de modificación de la Ley 11/1982, de 8 de octubre, de
creación del Instituto Cartográfico de Cataluña (DOGC núm. 2434, de
16.7.1997).
Ley 7/1997, de 18 de junio, de asociaciones (DOGC núm. 2423, de 1.7.1997).
Ley 8/1997, de 23 de junio, por la que se autoriza la refundición en un texto único
de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Cataluña en materia
de función pública (DOGC núm. 2424, de 2.7.1997).
Ley 9/1997, de 23 de junio, sobre la participación de la Generalidad en sociedades
mercantiles y civiles, y de modificación de las leyes 11/1981, 10/1982 y 4/1985
(DOGC núm. 2424, de 2.7.1997).
Ley 10/1997, de 3 de julio, de la renta mínima de inserción (DOGC núm. 2435,
de 17.7.1997).
Ley 11/1997, de 1 de octubre, de reconocimiento de la Universidad Internacional
de Cataluña (DOGC núm. 2487, de 2.10.1997).
Ley 12/1997, de 3 de noviembre, de crédito extraordinario y habilitación del Insti-
tuto Catalán de Crédito Agrario para hacer frente a los gastos derivados del tra-
tamiento de la peste porcina clásica (DOGC núm. 2512, de 6.11.1997).
AUTONOMIES · 26
186
Ley 13/1997, de 19 de noviembre, de creación del Instituto Catalán de Acogimien-
to y Adopción (DOGC núm. 2527, de 27.11.1997).
Ley 14/1997, de 24 de diciembre, de creación del Servicio Catalán de Tránsito
(DOGC núm. 2548, de 31.12.1997).
Ley 15/1997, de 24 de diciembre, de tasas y precios públicos de la Generalidad de
Cataluña (DOGC núm. 2548, de 31.12.1997).
Ley 16/1997, de 24 de diciembre, de presupuestos de la Generalidad de Cataluña
para 1998 (DOGC núm. 2548, de 31.12.1997).
Ley 17/1997, de 24 de diciembre, de medidas administrativas y de organización
(DOGC núm. 2548, de 31.12.1997).
1998
Ley 1/1998, de 7 de enero, de política lingüística (DOGC núm. 2553, de 9.1.1998).
Ley 2/1998, de 19 de febrero, de creación del Colegio de Logopedas de Cataluña
(DOGC núm. 2588, de 27.2.1998).
Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración am-
biental (DOGC núm. 2598, de 13.3.1998).
Ley 4/1998, de 12 de marzo, de protección del cabo de Creus (DOGC núm. 2611,
de 1.4.1998).
Ley 5/1998, de 17 de abril, de puertos de Cataluña (DOGC núm. 2632, de
5.5.1998).
Ley 6/1998, de 13 de mayo, de regulación del funcionamiento de las secciones de
crédito de las cooperativas (DOGC núm. 2644, de 21.5.1998).
Ley 7/1998, de 8 de junio, de modificación del artículo 39 de la Ley 24/1991, de
29 de noviembre, de la vivienda (DOGC núm. 2663, de 18.6.1998).
Ley 8/1998, de 10 de julio, de segunda modificación de la Ley 20/1985, de 25 de
julio, de prevención y asistencia en materia de sustancias que pueden generar
dependencia (DOGC núm. 2686, de 22.7.1998).
Ley 9/1998, de 15 de julio, del Código de familia (DOGC núm. 2687, de
23.7.1998).
Ley 10/1998, de 15 de julio, de uniones estables de pareja (DOGC núm. 2687, de
23.7.1998).
Ley 11/1998, de 5 de noviembre, de helipuertos (DOGC núm. 2769, de
19.11.1998).
Ley 12/1998, de 5 de noviembre, de creación del Colegio de Publicitarias y Publici-
tarios y Relaciones Públicas de Cataluña (DOGC núm. 2769, de 19.11.1998).
Ley 13/1998, de 19 de noviembre, de modificación de la Ley 8/1987, de 15 de
abril, municipal y de régimen local de Cataluña, en relación con los requisitos
exigidos para constituir nuevos municipios (DOGC núm. 2777, de
1.12.1998).
Ley 14/1998, de 19 de noviembre, de modificación de la Ley 10/1985, de 1 de ju-
nio, de creación del Colegio de Bibliotecarios-Documentalistas de Cataluña
(DOGC núm. 2777, de 1.12.1998).
Ley 15/1998, de 28 de diciembre, del Consejo Interuniversitario de Cataluña
(DOGC núm. 2799, de 5.1.1999).
Xavier Muro y Xavier Bernadí, Un balance provisional de la actividad legislativa... 187
Ley 16/1998, de 28 de diciembre, de los consejos sociales de las universidades pú-
blicas de Cataluña (DOGC núm. 2799, de 5.1.1998).
Ley 17/1998, de 28 de diciembre, de modificación de la Ley 15/1993, de 28 de di-
ciembre, por la que se crea el Centro de Telecomunicaciones de la Generalidad
de Cataluña (DOGC núm. 2801, de 8.1.1999).
Ley 18/1999, de 28 de diciembre, de modificación de la Ley 3/1988, de 4 de mar-
zo, de protección de los animales (DOGC núm. 2801, de 8.1.1999).
Ley 19/1998, de 28 de diciembre, sobre situaciones convivenciales de ayuda mutua
(DOGC núm. 2801, de 8.1.1999).
Ley 20/1998, de 29 de diciembre, de presupuestos de la Generalidad de Cataluña
para 1999 (DOGC núm. 2797, de 31.12.1998).
Ley 21/1998, de 29 de diciembre, de modificación de los artículos 68 y 69 de la Ley
10/1994, de la Policía de la Generalidad - Mossos d’Esquadra, en relación con
su régimen sancionador (DOGC núm. 2799, de 5.1.1999).
Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta municipal de Barcelona (DOGC
núm. 2801, de 8.1.1999).
Ley 23/1998, de 30 de diciembre, de estadística de Cataluña (DOGC núm. 2801,
de 8.1.1999).
Ley 24/1998, de 30 de diciembre, de modificación de la Ley 14/1985, de 2 de ju-
nio, por la que se regula el Consejo Nacional de la Juventud de Cataluña
(DOGC núm. 2801, de 8.1.1999).
Ley 25/1998, de 31 de diciembre, de medidas administrativas, fiscales y de adapta-
ción al euro (DOGC núm. 2797 A, de 31.12.1998).
1999
Ley 1/1999, de 30 de marzo, de modificación de la disposición final cuarta de la
Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración
ambiental (DOGC núm. 2861, de 6.4.1999).
Ley 2/1999, de 30 de marzo, de creación del Colegio de Detectives Privados de Ca-
taluña (DOGC núm. 2865, de 12.4.1999).
Ley 3/1999, de 26 de abril, de modificación de la Ley 1671998, de 28 de diciem-
bre, de los consejos sociales de las universidades públicas de Cataluña (DOGC
núm. 2877, de 28.4.1999).
Ley 4/1999, de 12 de julio, de modificación del artículo 8 de la Ley 1/1981, de 25
de febrero, de creación del Consejo Consultivo de la Generalidad (DOGC
núm. 2931, de 15.7.1999).
Ley 5/1999, de 12 de julio, de modificación de la Ley 5/1994, de 4 de mayo, de re-
gulación de los servicios de prevención y extinción de incendios y de salvamen-
tos de Cataluña (DOGC núm. 2936, de 22.7.1999).
Ley 6/1999, de 12 de julio, de ordenación, gestión y tributación del agua (DOGC
núm. 2936, de 22.7.1999).
Ley 7/1999, de 30 de julio, del Centro de la Propiedad Forestal (DOGC núm.
2948, de 9.8.1999).
Ley 8/1999, de 30 de julio, de la jurisdicción deportiva y de modificación de las le-
yes 8/1988, del deporte, y 11/1984, de creación del organismo autónomo Ins-
AUTONOMIES · 26
188
tituto Nacional de Educación Física de Cataluña (DOGC núm. 2948, de
9.8.1999).
Ley 9/1999, de 30 de julio, de apoyo a las selecciones catalanas (DOGC núm.
2948, de 9.8.1999).
Ley 10/1999, de 30 de julio, sobre la tenencia de perros considerados potencial-
mente peligrosos (DOGC núm. 2948, de 9.8.1999).
Xavier Muro y Xavier Bernadí, Un balance provisional de la actividad legislativa... 189
