El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament de la cooperació transfronterera en l’àmbit de la frontera francoespanyola

EL TRACTAT DE BAIONA: UN ÈXIT RELATIU

PER AL DESENVOLUPAMENT DE

LA COOPERACIÓ TRANSFRONTERERA EN

L’ÀMBIT DE LA FRONTERA FRANCOESPANYOLA

Olivia Tambou*

Sumari

Introducció

El 10 de març de 1995 es va signar un tractat relatiu a la cooperació transfronte-

rera entre França i Espanya1a Baiona. Aquest tractat s’afegeix als instruments con-

*Maıˆtre de conférences en dret públic de la Universitat d'Angers, membre del Centre d'Investiga-

cions Europees de Rennes-CEDRE (IODE, UMR-CNRS 6050), Universitat de Rennes I, Pol euro-

peu «Jean Monnet».

1. Vegeu el Decret francès núm. 97-322, de 2 d’abril de 1997, que estableix la publicació d’aquest

Tractat, JORF d’11 d’abril de 1997, pàg. 5507. Vegeu l’Informe del Ministeri d’Administracions Públi-

ques espanyol (MAP), El régimen jurídico de la cooperación transfronteriza entre entidades territoriales: del

Convenio Marco del Consejo de Europa al Tratado de Bayona y Real Decreto 1317/1997, Madrid, desem-

bre de 1997. Vegeu, igualment, Carlos Fernández de Casadevante Romaní, «El Tratado de Bayona de 10

de marzo de 1995 sobre la cooperación transfronteriza entre entidades territoriales», Revista Española de

Derecho Internacional, 1997, pàg. 304; idem. «Le traité de Bayonne», RGDIP, 1998, pàg. 306.

Introducció.

1. Les aportacions del Tractat de Baiona.

1.1. La competència de les entitats fronte-

reres per establir convenis de coopera-

ció.

1.1.1. Possibilitat per part de les entitats

infraestatals d’iniciar operacions

de cooperació transfronterera.

1.1.2. Possibilitat per part de les entitats

territorials d’establir convenis de

cooperació transfronterera.

1.2. La delimitació del règim de la coopera-

ció transfronterera en l’àmbit de la fron-

tera francoespanyola.

1.2.1. Dret aplicable als convenis.

1.2.2. Altres precisions.

1.3. La introducció d’instruments institucio-

nals per al desenvolupament de la co-

operació transfronterera.

1.3.1 Els organismes de cooperació

transfronterera.

1.3.2. La Comissió francoespanyola de

cooperació transfronterera.

2. Les ambigüitats del Tractat de Baiona.

2.1. L’ambigüitat semàntica del Tractat de

Baiona.

2.1.1. Absència d’utilització coherent

del concepte de cooperació trans-

fronterera.

2.1.2. Raons susceptibles d’explicar

aquesta incoherència flagrant.

2.1.3. Crítica a aquesta distorsió semàn-

tica.

2.2. L’ambigüitat geogràfica del Tractat de

Baiona.

2.2.1. L’absència de l’Estat andorrà.

2.2.2. Abast de l’absència de l’Estat

d’Andorra.

2.3. Les ambigüitats jurídiques del Tractat de

Baiona.

2.3.1. Limitacions dels instruments ins-

titucionals previstos per al des-

envolupament de la cooperació

transfronterera.

2.3.2. Límits de la delimitació del règim

de la cooperació transfronterera.

Conclusió.

Autonomies, núm. 26, desembre de 2000, Barcelona.

vencionals de delimitació de la frontera francoespanyola adoptats en aquesta matei-

xa ciutat del País Basc francès entre el 1856 i el 1866.2

El segle que ha transcorregut des d’aquests actes convencionals explica que tin-

guin un abast sensiblement diferent. Els antics tractats de Baiona es refereixen al rè-

gim de la frontera francoespanyola3i s’han de situar entre les manifestacions de la

cooperació transfronterera intergovernamental.

El recent Tractat de Baiona té un altre significat. Consisteix en un tractat de

«cobertura»4establert entre tots dos estats fronterers a fi de permetre que alguns

dels seus ens territorials duguin a terme operacions de cooperació transfronterera

per mitjà de convenis.5

El context jurídic espanyol explica la necessitat de procedir a l’adopció d’aquest

Tractat. Les competències de les comunitats autònomes en matèria de cooperació

transfronterera han estat projectades d’acord amb l’article 149.1.3 de la Constitu-

ció espanyola, precepte en què s’estableix la competència exclusiva de l’Estat en

matèria de relacions internacionals. L’article esmentat ha generat nombrosos con-

flictes entre el govern central i les comunitats autònomes relatius a l’abast exacte del

concepte de «relacions internacionals».6

En un primer moment, el Tribunal Constitucional espanyol va considerar que

la totalitat de les competències en matèria de relacions internacionals corresponien

en exclusiva als òrgans estatals. Això incloïa totes les activitats o contactes que tin-

guessin una dimensió internacional encara que no fossin fonts directes d’obliga-

cions ni impliquessin un exercici de sobirania. No importava gaire que aquests con-

tactes no tinguessin cap incidència sobre la política exterior de l’Estat o que no

AUTONOMIES · 26

42

2. Per a una anàlisi d’aquests tractats i de la frontera pirinenca, vegeu Carlos Fernández de Casa-

vante Romaní, La frontière franco-espagnole et les relations de voisinage, Edit. Harriet, Baiona, 1989, es-

pecialment pàg. 91 i seg. Vegeu, també, J. R. Remacha Tejada, «La frontera pirenaica», Anuario de De-

recho Internacional, 1975, II, especialment pàg. 255.

3. Aquests tractats van crear la Comissió Internacional dels Pirineus, comissió encarregada de re-

soldre tots els problemes que se’n puguin derivar de la interpretació i de vetllar per la seva aplicació cor-

recta. Sobre aquesta Comissió, vegeu l’article i l’obra precedents, com també l’article de J. Sermet, «Le

centenaire de la Comission internationale des Pyrénées», Revue d’histoire diplomatique, 1976, gener-juny.

4. Aquesta terminologia és utilitzada per alguns autors, com M. Pérez Álvarez, «La coopération

interrégionale et sa possible couverture conventionnelle», a «Le droit appliqué à la coopération inter-

régionale en Europe», LGDJ, 1993, pàg. 101.

5. Sobre l’existència de diversos nivells de cooperació transfronterera (nivell intergovernamental

i nivell de les entitats territorials) i sobre la complementarietat d’aquests nivells, vegeu M. Bernard i

Álvarez de Eulate, «La coopération transfrontalière», Recueil de l’Académie de Droit international de La

Haye, 1993, VI, núm. 243, pàg. 297, especialment pàg. 359; i M. T. Ponte Iglesias, «Les accords con-

clus par les autorités locales de différents états sur l’utilisation des eaux frontalières dans le cadre de la

coopération transfrontalière», Revue Suisse de Droit international européen, 1995, pàg. 103, especial-

ment pàg. 107.

6. Pel que fa a aquesta qüestió, vegeu Oriol Casanova i Rosa, «La acción exterior de las comuni-

dades autónomas y su participación en la celebración de tratados internacionales», a Acción exterior y

comunitaria de los Länder, regiones, cantones y comunidades, Vitòria-Gasteiz, 1994, pàg. 43; vegeu,

igualment, la tesi de L. Burgogue-Larsen, L’Espagne et la Communauté Européenne, l’État des autono-

mies dans le processus d’intégration européenne, Études européennes, 1995, especialment pàg. 61. Per a

una il·lustració de l’actualitat d’aquest debat, vegeu l’assumpte relatiu a la sessió del Parlament kurd a

la seu del Parlament basc, actualment pendent d’una resolució del Tribunal Constitucional, vegeu La

Vanguardiade 15 d’abril de 1999, pàg. 22.

posessin en joc la responsabilitat de l’Estat espanyol enfront d’altres estats.7La in-

terpretació esmentada no permetia cap marge de maniobra a les comunitats autò-

nomes, les quals plantejaven la possibilitat de diferenciar entre les relacions interna-

cionals i les activitats de «relleu internacional»,8activitats lligades a l’exterior però

que no envaïen la política exterior de l’Estat. Es tractaria essencialment de permetre

a les comunitats que establissin accions de promoció exterior tant en el pla econò-

mic i social com en el cultural.

La jurisprudència constitucional recent sembla que es va decantant a poc a poc

per aquesta última opció. El Tribunal Constitucional ha optat per una definició res-

trictiva de la noció de relacions internacionals.9La reserva de l’article 149.1.3 s’apli-

caria, per tant, a les relacions d’Espanya amb altres estats independents i sobirans, la

qual cosa inclouria només la possibilitat d’establir tractats internacionals, de repre-

sentar l’Estat a l’exterior (ius contrahendi i ius legationis), com també la creació d’o-

bligacions internacionals i la responsabilitat internacional de l’Estat.

Aquesta evolució hauria d’induir Espanya a admetre que el nucli essencial de la

cooperació transfronterera infraestatal, és a dir, la possibilitat per a les entitats terri-

torials d’establir relacions amb altres entitats territorials estrangeres, no va en contra

del monopoli de l’Estat en matèria de relacions internacionals.

Però aquesta interpretació de l’article 149.1.3 no inclou la possibilitat que les

comunitats autònomes estableixin convenis de cooperació transfronterera amb al-

tres entitats territorials estrangeres.10 En aquest sentit s’entenia la reserva11 adopta-

da pel Govern espanyol durant la ratificació del Conveni marc europeu de Ma-

drid.12

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 43

7. Vegeu la Sentència 137/1989, de 20 de juliol, i el comentari de M. Pérez González a Revista

Española de Derecho Internacional, 1990, pàg. 198.

8. Concepció presa de la doctrina italiana. Sobre aquest punt, vegeu Gurutz Jauregui Bereciartu,

Las comunidades autónomas y las relaciones internacionales, Oñati, 1986, especialment pàg. 159.

9. Vegeu la Sentència 165/1994, de 26 de maig, en la qual el Tribunal consagra la constituciona-

litat de dos decrets del Govern basc: el primer estableix la creació d’un gabinet per als afers comunita-

ris que tenia per missió afavorir les relacions entre les institucions comunitàries i coordinar les rela-

cions entre aquestes institucions i les del País Basc. El segon, sobre l’obertura d’una oficina del País

Basc a Brussel·les, que es constituïa com una delegació d’aquest gabinet. Sobre aquesta Sentència, ve-

geu els comentaris de Manuel Pérez González, «La onda regional en Bruselas y el ámbito del poder ex-

terior», Revista de Instituciones Europeas, vol. 21, núm. 3, 1994, pàg. 889, o fins i tot Cesáreo Gutiérrez

Espada, «La búsqueda por las comunidades autónomas de su presencia directa en y ante las comuni-

dades europeas», Gaceta Jurídica de la CE, 1994, pàg. 169.

10. En aquest sentit, vegeu el Dictamen núm. 46.342 del Consell d’Estat espanyol relatiu al

Conveni marc de Madrid i el Dictamen 1874/1994 relatiu a l’acord entre França i Espanya respecte al

pont de Coustouges. En aquests dos dictàmens, aquesta impossibilitat per a les comunitats autòno-

mes d’establir convenis de cooperació transfronterera es relaciona amb la competència exclusiva de

l’Estat en matèria de relacions internacionals.

11. Vegeu el BOE de 16 d’octubre de 1990.

12. Sobre aquest Conveni, vegeu E. Decaux, «La convention-cadre européene sur la coopéra-

tion transfrontalière des collectivités locales ou autorités locales», RGDIP, 1984, pàg. 557; G. de

Albiol, «Cooperación transfronteriza y unificación europea en el Convenio de Madrid de 21 de

mayo de 1980, Revista de Instituciones Europeas, 1983, especialment pàg. 455 i seg.; i M. A. Clotet i

Miró, La cooperación internacional de los municipios en el marco del Consejo de Europa, la obra de la

Conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales de Europa, Madrid, Civitas, 1992, especial-

ment pàg. 257 i seg.

Segons els termes d’aquesta reserva, l’aplicació del Conveni marc estava subor-

dinada a l’adopció d’un tractat de cobertura interestatal pel qual s’autoritzaria les

entitats territorials interessades a formalitzar convenis transfronterers.13 Així, des de

la part espanyola, el Tractat de Baiona responia a una necessitat jurídica.

Des de la part francesa, l’adopció del Tractat de Baiona s’havia d’analitzar com

una manifestació suplementària de la voluntat política d’afavorir el desenvolupa-

ment de la cooperació transfronterera dins una Europa sense fronteres. La Llei de

6 de febrer de 1992, que consagrava la competència general de les entitats territo-

rials per subscriure convenis amb altres entitats estrangeres,14 va ser certament el

punt de partida d’aquesta nova actitud governamental francesa. A això cal afegir

l’adopció de tractats com el tractat francoitalià,15 signat el 2 de novembre de 1993,

i l’acord de Karlsruhe signat amb la República Federal Alemanya, Luxemburg i

Suïssa.16

Pel que fa al Tractat de Baiona, han calgut prop de set anys perquè França i Es-

panya s’hagin posat d’acord sobre el text adoptat definitivament,17 ja que les prime-

res negociacions entre tots dos governs van tenir lloc a Madrid el 1989. Aquest llarg

període de negociació s’explica pels diferents canvis polítics que hi ha hagut en ca-

dascun dels estats durant les negociacions. L’existència de reticències originals18 per

part dels dos països ha pogut tenir igualment un paper gens menyspreable en els en-

darreriments que s’hi han enregistrat.

Aquesta llarga gestació permet establir un primer balanç positiu. La mateixa

existència del Tractat de Baiona constitueix un pas important en el desenvolupa-

ment de la cooperació transfronterera en aquesta zona geogràfica. L’aportació del

Tractat de Baiona ha estat proposar per primer cop un marc jurídic per a les accions

AUTONOMIES · 26

44

13. «El Regne d’Espanya, amb referència al paràgraf segon de l’art. 3 del Conveni, declara que

subordina la seva aplicació efectiva [del Conveni marc europeu] a l’establiment d’acords amb l’altra

part contractant afectada. En absència d’aquests, l’eficàcia dels convenis de col·laboració que subscri-

guin entitats territorials frontereres requereix la conformitat expressa dels governs de les parts implica-

des.»14. Vegeu l’art. L. 1112-1 i seg. del Codi general francès de les entitats locals.

15. Vegeu el Decret francès núm. 96-8, de 2 de gener de 1996, que estableix la publicació d’a-

quest acord, JORF de 6 de gener de 1996. Vegeu La coopération franco-italienne, Colloque Nice, 24 et

25 octobre 1996, Collection travaux et recherches de l’Institut du droit de la paix et du développement

de Nice-Sophia Antipolis, Centre d’Étude et de Recherche sur l’administration locale, Niça, 1997.

16. Vegeu el Decret francès de publicació núm. 97-798, de 22 d’agost de 1997, JORF de 29 d’a-

gost de 1997. Aquest acord ha estat igualment publicat per la Revue de la Coopération transfrontalière,

núm. 1, març 1996, pàg. 23, amb un comentari de H. Perrot, pàg. 35; B. Perrin, «Coopération trans-

frontalière des collectivités locales; contenu et limites de l’accord quadrilatéral de Karlsruhe», RA,

1996, pàg. 81 i seg.

17. El Tractat ha estat ratificat finalment per França el 30 de desembre de 1996, i el 10 de març

de 1997 per Espanya.

18. França havia expressat una reserva idèntica a la d’Espanya en el Conveni de Madrid, si bé

aquesta reserva va ser retirada el 1995. Vegeu el Decret francès núm. 95-913, de 5 d’agost de 1995,

JORF de 15 d’agost. Sobre la posició de França anteriorment a la Llei de 1992, vegeu Bertrand Mat-

hieu, «Les relations extérieures des régions, des actions en plein développement dans un cadre juridi-

que mal adopté», LPA, 15 de juny de 1990, núm. 72, pàg. 7; M. Prieur, «Les bases juridiques de la co-

opération frontalière locale et régionale», RFDA, 1985, pàg. 322; Y. Luchaire, «Les fondements

juridiques des relations extérieures des régions françaises», Cahiers du CRAPS, 1988, vol. 5, pàg. 17.

de cooperació transfronterera entre les entitats infraestatals sobre la frontera franco-

espanyola. Aquesta aportació no és gens menyspreable tenint en compte que la co-

operació en aquesta zona ha estat àmpliament deficitària en relació amb altres fron-

teres europees, particularment les del nord d’Europa.19 Per tant, cal aplaudir

l’objectiu d’aquest Tractat, que és posar fi als bloquejos jurídics que frenaven el des-

envolupament de la cooperació infraestatal francoespanyola.

Cal matisar ràpidament, però, aquest primer judici. L’anàlisi del Tractat de Baio-

na revela que algunes de les seves disposicions són ambigües. La necessitat d’arribar a

un compromís entre diverses lògiques diferents, tant entre els dos estats

com entre aquests estats i les entitats territorials afectades, explica a bastament aques-

tes ambigüitats. Les entitats territorials volen aprofitar el clima favorable en el si

d’Europa per al sorgiment d’un dret general de la cooperació entre entitats infraesta-

tals de diferents estats. Consideren un deure l’obtenció de garanties i de nous drets,

la qual cosa els garanteix un marge de maniobra més gran. Els governs centrals estan

obligats a reconèixer la cooperació entre les seves entitats infraestatals sota la pressió

dels fets i de les reivindicacions de les seves entitats públiques. Davant d’això, han es-

tablert un marc jurídic que les entitats infraestatals encara consideren massa rígid i

restrictiu per permetre’ls un veritable desenvolupament de la seva cooperació.

Aquesta apreciació es veu molt sovint complicada per la persistència de «vells dimo-

nis» pel que fa a les relacions de cadascun dels estats amb les seves entitats infraesta-

tals. És fàcil relacionar sistemàticament les insuficiències del Tractat de Baiona amb

el caràcter en el fons jacobí de l’Estat francès o amb les rivalitats entre centre i perifè-

ria en el marc del règim autonòmic espanyol.20 La comparació amb altres fronteres

testimonia que la cooperació transfronterera planteja dificultats enormes.

Les entitats infraestatals van reivindicar la modificació21 del Tractat de Baiona

fins i tot des del moment mateix que va entrar en vigor.22 Hi havia por que aquesta

hostilitat transformés el comentari del Tractat de Baiona en la «crònica d’una mort

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 45

19. Per a una il·lustració material d’aquest dèficit a través d’estudis comparatius de la cooperació

transfronterera europea, vegeu Le guide pratique de la coopération transfrontalière, redactada per l’Associa-

tion des régions frontalières européennes i publicada per la Comissió Europea, 1997. Vegeu, igualment,

el nostre estudi La coopération transfrontière à l'échelle de la Catalogne,«Documents de debat» 13/00, Ins-

titut Universitari d'Estudis Europeus, Universitat Autònoma de Barcelona, agost de 1999, 228 pàgines.

20. Sobre aquestes relacions en el si de l’Estat autonòmic, vegeu P. Bon, «Espagne: l’État des au-

tonomies», a L’État autonomique: forme nouvelle ou transitoire en Europe?, sota la direcció de C. Bidega-

ray, París, Economica, 1994, pàg. 113-133; F. Moderne, Les autonomies dans la Constitution espagnole,

París, Economica, 1981; P. Deyon, Régionalisme et régions dans l’Europe des quinze notamment le cha-

pitre sur les États «régionalisés», Bruylant Editions locales de France, Tolosa, 1997, pàg. 51-67; W. Ge-

nieys, «L’Espagne des autonomies: les élites périphériques face à l’État», a Les paradoxes des régions en

Europe, sota la direcció de P

. le Gals i C. Lesquesne, Edition La Découverte, pàg. 165-178; W. L. Ber-

necker, «L’État central unitaire face à la périphérie nationaliste: le modèle espagnol», a Fédéralisme et

centralisme: l’avenir de l’Europe entre le modèle allemand et le modèle français, sota la direcció de G. Am-

mon i M. Hartmeier, Economica, París, 1998, pàg. 111-139. Per a una comparació interessant entre

els models de construcció de l’estat-nacional francesa i espanyola, vegeu J. M. Izquierdo, «La question

nationaliste en pays basques», a La construcción del espacio vasco-aquitanio, dirigit per A. Borja, F. Leta-

mendia i K. Sodupe, Universitat del País Basc, Bilbao, 1998, especialment pàg. 276.

21. Vegeu les reivindicacions plantejades per la Comunitat de Treball dels Pirineus en el XVI

Consell Plenari de la CTP del dies 11 i 12 de juny de 1998.

22. El Tractat de Baiona va entrar en vigor el 24 de febrer de 1997.

anunciada». La creació recent del consorci Bidasoa Txingudi,23 primer organisme

públic francoespanyol de cooperació transfronterera entre entitats locals, l’existèn-

cia d’una societat d’economia mixta local transfronterera, i l’adopció d’un conveni

transfronterer entre la Comunitat Foral de Navarra i el Departament dels Pirineus

Atlàntics,24 amorteixen aquesta aprehensió.

Els endarreriments comesos en l’adopció i en l’aplicació del Tractat demostren

la complexitat dels problemes inherents al desenvolupament de la cooperació trans-

fronterera sobre aquesta zona. L’apreciació crítica del Tractat de Baiona passa, en

conseqüència, per avaluar les aportacions del Tractat i també les ambigüitats que

deixa plantejades.

1. Les aportacions del Tractat de Baiona

El preàmbul del Tractat de Baiona permet comprovar molt aviat quines són les

aportacions del Tractat. «Conscients del dinamisme de la cooperació entre les enti-

tats territorials», els estats han pretès fixar les bases «d’un marc jurídic apropiat que

permeti l’aplicació dels principis continguts en el Conveni marc de Madrid.»

El Tractat es dedica a regular tres aspectes crucials. Consagra la competència de

les entitats frontereres per establir convenis de cooperació. Estableix tota una sèrie de

precisions que permeten aclarir el règim de la cooperació transfronterera dins l’àmbit

de la frontera francoespanyola. I, finalment, disposa els instruments institucionals

que han de servir de suport per a les operacions de cooperació transfronterera.

1.1. La competència de les entitats frontereres per establir convenis de cooperació

El Tractat de Baiona reconeix expressament que les entitats territorials poden

emprendre operacions de cooperació transfronterera. Aquestes operacions s’han de

dur a terme per mitjà de convenis de cooperació transfronterera establerts entre les

entitats franceses i espanyoles.

L’anàlisi d’aquests dos punts permetrà mesurar millor l’aportació del Tractat de

Baiona respecte al règim anterior.

1.1.1. Possibilitat per part de les entitats infraestatals d’iniciar operacions

de cooperació transfronterera

L’article 3, apartat primer, del Tractat consagra la possibilitat per part de les en-

titats frontereres de cooperar entre elles, i n’aporta dues precisions.

L’objecte de la cooperació ha de pertànyer «en virtut del dret intern de cadascu-

na de les parts contractants, a l’àmbit competencial d’una i altra entitat territorial».

AUTONOMIES · 26

46

23. Aquest organisme va ser creat el 23 de desembre de 1998 entre les ciutats d’Hendaia, Irun i

Hondarribia a la frontera bascofrancesa. Vegeu el nostre comentari «Le consorcio Bidasoa-Txingudi:

premier organisme public franco-espagnol de coopération transfrontalière entre entités locales», Qua-

dern de Treball, núm. 32, de l’Institut Universitari d’Estudis Europeus, Barcelona, 1999.

24. Vegeu el BOE de 31 de març de 1998, pàg. 10986. A aquest conveni, s’hi farà referència més

endavant.

La cooperació transfronterera no és un mitjà que permeti a les entitats locals qües-

tionar la distribució interna de competències. Es tracta simplement de possibilitar

que les entitats infraestatals exerceixin més enllà de les seves fronteres les competèn-

cies que els corresponen segons el dret intern. L’atribució d’aquesta capacitat recol-

za en el postulat de la impossibilitat o de la ineficàcia de resoldre separadament certs

problemes als quals s’enfronten les entitats infraestatals d’una banda i l’altra de la

frontera.

Per això no ha de sorprendre que l’article 3, paràgraf 1, assenyali que perquè

les entitats puguin iniciar operacions de cooperació transfronterera hagin de justi-

ficar l’existència d’«un interès comú». Aquesta condició apareix d’una manera evi-

dent com el fonament de qualsevol acte de cooperació i sigui quin sigui l’àmbit

d’actuació.

Malgrat tota la seva lògica, l’article 3 no resol el principal problema jurídic in-

herent a la cooperació transfronterera. L’organització territorial de l’Estat espa-

nyol25 en comunitats autònomes, províncies i municipis difereix sensiblement de la

de l’Estat unitari francès. Les profundes diferències que separen el sistema de distri-

bució de competències d’aquests dos estats són susceptibles d’adoptar quatre mani-

festacions diverses.

Les entitats infraestatals situades en el mateix nivell a l’interior de cadascun

d’aquests ordenaments jurídics poden disposar de competències sensiblement di-

ferents. L’amplitud i la naturalesa de les competències de les regions franceses po-

den semblar en general relativament limitades en comparació amb les de les comu-

nitats autònomes espanyoles. Inversament, les competències dels departaments

francesos poden ser més àmplies que les de les províncies espanyoles. A això cal

afegir que certes estructures locals existents a Espanya no troben el seu equivalent

a França.26

A aquests primers elements de distinció s’afegeix el fet que l’Estat autonòmic

espanyol implica una diversitat de règims juridicopúblics entre les diferents comu-

nitats autònomes, mentre que en principi la descentralització francesa ofereix un

marc jurídic unitari entre les diferents entitats locals de la mateixa categoria.27 A Es-

panya, cada comunitat autònoma disposa de competències particulars establertes

en el respectiu estatut d’autonomia.

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 47

25. Vegeu les referències citades a la nota 20.

26. Vegeu, per exemple, el concepte de «comarca», entitat local que forma part de l’organització

territorial catalana. La institució de la comarca no té equivalent a França. La comarca es pot definir

com una entitat local supramunicipal que agrupa diversos municipis limítrofs. Es tracta d’una figura

estretament lligada a la història recent de Catalunya. Posteriorment, aquesta figura ha estat adoptada

per la major part de les altres comunitats autònomes i s’ha consagrat en la Llei 7/1985, reguladora de

les bases del règim local, de 2 d’abril de 1985 (en endavant, LBRL). L’organització comarcal de Cata-

lunya es troba regulada actualment en la Llei 6/1987, de 4 d’abril. Per a més informació sobre el con-

cepte de comarca, vegeu S. Reig, La communauté autonome de Catalogne, un modèle de région, Presses

universitaires de Perpignan, 1995, especialment pàg. 170 i seg.; M. Àngels Arróniz i Morera de la Vall,

«L’organització comarcal», a Autonomies, núm. 21, desembre de 1996, pàg. 135; i A. J. Ferreira Fer-

nández, Régimen jurídico de la comarca en el sistema autonómico español, CEDECS, Barcelona, 1999,

amb nombroses referències bibliogràfiques en castellà i català.

27. Som conscients que aquest principi tendeix cada cop més a deformar-se per l’adopció de re-

gles específiques per a determinades entitats territorials.

Finalment, caldria assenyalar una última divergència profunda entre tots dos

sistemes jurídics lligada estretament a l’anterior. El règim jurídic francès al vol-

tant de la descentralització fixa el principi d’interdicció de la tutela d’una col·lec-

tivitat sobre una altra,28 mentre que part dels principis relatius a l’organització ter-

ritorial a Espanya es regulen pels estatuts d’autonomia, la qual cosa implica un

cert control de les comunitats autònomes sobre els ens locals que comprèn el seu

territori.29

Aquestes diferències no deixaran de plantejar problemes a les entitats franceses i

espanyoles que vulguin cooperar entre elles. El gran nombre de possibilitats que

projecta el Tractat de Baiona limita aquestes dificultats en un aspecte. Les entitats

territorials són lliures per establir operacions de cooperació transfronterera amb les

entitats infraestatals que triïn sempre que estiguin dins el perímetre del Tractat de

Baiona. La cooperació entre una comunitat autònoma i un departament francès és

permesa. Aquest tipus de cooperació potser permet salvar el problema de l’absència

d’homogeneïtat de competències entre els nivells equivalents de les entitats territo-

rials de tots dos estats. Igualment, constitueix un avantatge l’absència de límit

quant al nombre d’entitats territorials que poden participar en l’operació de coope-

ració. Les diferències respecte a la distribució de competències entre els dos estats

poden justificar la cooperació de diverses col·lectivitats franceses de nivell diferent

amb una entitat territorial espanyola. En aquest darrer cas, s’ha de controlar parti-

cularment que aquesta cooperació no provoqui que una entitat territorial envaeixi

les competències d’una altra.

1.1.2. Possibilitat per part de les entitats territorials de subscriure convenis

de cooperació transfronterera

L’article 3, paràgraf 2, indica que «l’establiment de convenis de cooperació

transfronterera entre entitats territorials [...] ha de constituir el mitjà per a la coope-

ració transfronterera en el marc del present Tractat».

La realització d’operacions de cooperació transfronterera se subordina, per

tant, a la formalització d’un conveni de cooperació transfronterera entre les dife-

rents entitats infraestatals. S’hi poden distingir dos tipus de convenis. Es pot trac-

tar de convenis que permetin la realització d’operacions concretes i puntuals de

cooperació transfronterera. És el cas del conveni establert entre la Comunitat

Foral de Navarra i el Departament dels Alts Pirineus. Aquest conveni preveu

simplement les condicions relatives a l’execució i el finançament d’un estudi i ana-

litza l’oportunitat del tren d’alta velocitat entre Navarra i França.30 També pot

AUTONOMIES · 26

48

28. La possibilitat d’una certa tutela indirecta per mitjà de subvencions relativitza aquest prin-

cipi. 29. Pot haver-hi diferències notables entre les comunitats autònomes. La Generalitat de Cata-

lunya constitueix, per exemple, una comunitat fortament centralitzada, mentre que el País Basc asse-

gura una enorme autonomia a les províncies amb el seu sistema foral. Per a un estudi de les relacions

entre les comunitats autònomes i la seva Administració local, vegeu M. Sánchez Morón, «Las comuni-

dades autónomas y la Administración local», a El Estado de las autonomías, vol. IV, A. Jiménez Blanco,

J. Martínez Simancas, pàg. 3932.

30. Aquest conveni ha estat publicat en el BOE de 31 de març de 1998, pàg. 10986.

consistir en un conveni que estableixi la creació d’un organisme de cooperació

transfronterera com, per exemple, el del consorci Bidasoa Txingudi ja esmentat

més amunt.31

La competència de les entitats territorials per establir convenis de cooperació

transfronterera hi apareix consagrada clarament. L’article 12, paràgraf 1, permet

avaluar la gran aportació del Tractat de Baiona respecte al procediment anterior que

havien de seguir les entitats espanyoles per formalitzar convenis de cooperació

transfronterera. Aquestes havien d’obtenir «l’aprovació expressa i prèvia del Govern

espanyol». El caràcter limitatiu d’aquest antic procediment és evident. A partir d’a-

ra, els convenis només hauran de cursar una comunicació prèvia al Ministeri d’Ad-

ministracions Públiques,32 el qual podrà atorgar la seva aprovació de manera tàcita.

La negativa del Ministeri només es pot fonamentar en motius jurídics, i no pas en

motius d’ordre polític.

Encara en aquest marc, el segon paràgraf de l’article 12 exigeix alguns comenta-

ris. Segons els termes d’aquesta disposició:

«Les entitats territorials espanyoles que, prèviament a l’entrada en vigor del pre-

sent Tractat, hagin establert convenis amb entitats territorials franceses sense haver

seguit el procediment establert en la Declaració formulada per Espanya en ratificar

el Conveni marc de Madrid de 21 de maig de 1980, disposen d’un període d’un

any, a partir de la data d’entrada en vigor del present Tractat, per adaptar aquests

convenis al Tractat.»

Aquest article permet la regularització a posteriori dels convenis de cooperació

transfronterera subscrits per les entitats territorials i locals espanyoles. L’examen

d’alguns d’aquests antics convenis permetrà aprofundir en l’aportació del Tractat de

Baiona. Abans de l’entrada en vigor del Tractat, l’estatut d’associació33 i el d’AEIE34

han servit de suport a les operacions de cooperació transfronterera entre les entitats

territorials francoespanyoles. Per tant, les entitats havien aconseguit salvar la prohi-

bició d’establir convenis de cooperació transfronterera essencialment per mitjà de la

utilització d’instruments de dret privat. L’aportació del Tractat de Baiona consisteix

a resituar les operacions de les entitats territorials en un règim de dret públic més

ben adaptat a les missions d’interès general inherents a les funcions de les adminis-

tracions territorials. Així ho il·lustra perfectament la terminologia utilitzada per

precisar l’objecte dels convenis. Consisteix a «permetre a les entitats territorials, en

els àmbits d’interès comú, crear i gestionar equipaments o serveis públics i coordi-

nar-ne les decisions».

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 49

31. Vegeu: http://www.bidasoa-txingudi.com

32. El procediment que es posa en marxa amb la ratificació del Tractat de Baiona serà estudiat

amb més detall dins l’epígraf 1.2.1.2.

33. La Communauté des Pyrénées i l’Eurorégion tenen l’estatut d’associació regulat en la Llei

francesa de 1901.

34. Vegeu la Xarxa C-6 creada entre les ciutats espanyoles de Barcelona, Palma de Mallorca, Sa-

ragossa i València i les ciutats franceses de Montpeller i Tolosa. Recordem que l’estatut de l’AEIE ha

estat regulat pel Reglament núm. 2137/1985 del Consell de les Comunitats Europees, de 5 de juliol

de 1985 (vegeu DOCE L núm. 199, de 31 de juliol de 1985), a França per la Llei núm. 89-377, de 13

de juny de 1989 (vegeu JORF de 15 de juny de 1989), i a Espanya per la Llei 12/1991, de 29 d’abril

(BOE núm. 103, de 30 d’abril de 1991, pàg. 13638).

1.2. La delimitació del règim de la cooperació transfronterera en l’àmbit de la frontera

francoespanyola

La determinació del dret aplicable als convenis de cooperació transfronterera

constitueix sens dubte l’aportació essencial del Tractat de Baiona quant al règim de

la cooperació. El Tractat també aporta unes altres precisions, especialment pel que

fa al règim de nul·litat i al de la responsabilitat.

1.2.1. Dret aplicable als convenis

Les regles relatives a l’elaboració dels convenis es poden ordenar en dues catego-

ries. Les primeres determinen el règim jurídic aplicable al conveni. Les segones es

refereixen als procediments particulars de les entitats territorials infraestatals per

subscriure convenis. El Tractat de Baiona aporta solucions clares en aquests dos as-

pectes.

1.2.1.1. Regles relatives al dret aplicable al conveni

Segons l’article 4 del Tractat: «Els convenis establerts entre entitats territorials

han de determinar el dret aplicable a les obligacions que contenen. El dret aplicable

és el d’una de les parts contractants. En cas de litigi sobre el compliment de tals

obligacions, la jurisdicció competent és la de la part contractant el dret de la qual

hagi estat escollit».

Cada conveni de cooperació transfronterera ha de preveure una disposició par-

ticular que especifiqui el dret en el qual es basa. L’elecció d’aquest dret apareix limi-

tada, ja que només es pot tractar de dret espanyol o de dret francès. La determinació

del dret orienta la determinació de la jurisdicció competent en cas de litigi sobre el

conveni de cooperació. Si les parts han acordat remetre’s al dret francès, la jurisdic-

ció serà la francesa. I, a la inversa, la jurisdicció serà espanyola, si el dret aplicable a

les obligacions del conveni és l’espanyol. Es tracta d’una regla de bon sentit que s’e-

rigeix en regla de principi, ja que també la recull, paraula per paraula, el Tractat de

Karlsruhe.35 Però és possible que aquesta regla plantegi problemes d’aplicació.

Així, la simplicitat de l’article 4 del Tractat amaga una de les característiques de

l’ordenament jurídic espanyol; és a dir, la diversitat de règims jurídics entre les dife-

rents comunitats autònomes. Cada comunitat autònoma està dotada d’un ordena-

ment jurídic i d’una jurisdicció particular. Això implica que l’elecció d’acudir al

dret espanyol hauria d’anar acompanyada d’una precisió suplementària lligada a

l’ordenament jurídic autonòmic aplicable.36

La possibilitat d’escollir a la vegada elements jurídics propis del dret francès i

del dret espanyol per a diferents obligacions del conveni podria generar igualment

algunes dificultats d’aplicació. Aquesta possibilitat ha estat esmentada expressa-

ment en el comentari del Tractat redactat pels serveis del Ministeri d’Administra-

AUTONOMIES · 26

50

35. Vegeu l’art. 4, par. 6, d’aquest Tractat.

36. Aquesta precisió, però, no apareix expressament en el conveni relatiu al consorci Bidasoa-

Txingudi. Vegeu el nostre comentari esmentat.

cions Públiques (en endavant, MAP).37 S’ha arribat a pensar que l’article 4 implica-

va l’elecció d’un únic dret. La facultat de combinar tots dos règims jurídics podria

ser utilitzada quan el conveni comporti diferents obligacions, algunes de les quals

serien dutes a terme a França per les col·lectivitats franceses, mentre que unes al-

tres serien executades a Espanya per les entitats territorials espanyoles. En aquest

cas, les parts contractants podrien decidir que les obligacions de les col·lectivitats

franceses es compleixin segons el dret francès, i les obligacions de les entitats espa-

nyoles d’acord amb el dret espanyol.

Aquesta eventualitat ha estat rebutjada ja que les parts han creat un organisme

de cooperació transfronterera. En aquest cas, l’article 6 del Tractat assenyala que el

dret aplicable serà el de l’Estat de la seu i el propi del tipus d’organisme al qual per-

tany. Aquesta solució és lògica. Els organismes de cooperació francesa que tinguin

la seu a França s’han de subjectar a l’aplicació del dret francès. A la inversa, els orga-

nismes de cooperació espanyols que tinguin la seu a Espanya dependran del dret es-

panyol. Només la crítica relativa a l’heterogeneïtat de règims jurídics entre les dife-

rents comunitats autònomes retroba aquí tota la seva força.

El Tractat també conté disposicions particulars relatives als convenis que preve-

gin la formalització de contractes públics. Segons l’article 8, paràgraf 1, aquesta for-

malització s’ha de sotmetre al dret aplicable a l’entitat territorial o bé a l’organisme

de cooperació que assumeixi la responsabilitat de contractar.38 La relació contrac-

tual s’ha d’establir entre una única entitat o un únic organisme i el proveïdor.

Aquest mecanisme evita que l’entitat apliqui la legislació contractual del país al qual

no pertany. La regla que recull l’article 8, paràgraf 1, també tindria per objectiu evi-

tar que els contractes públics fronterers desemboquin en pràctiques de dumping

que permetrien a les parts contractants escollir el dret nacional que els fos més favo-

rable.39

Els altres apartats de l’article 8 aporten garanties suplementàries. L’article 8,

paràgraf 2, manifesta que el conveni de cooperació ha de d’esmentar, en tots els ca-

sos, les obligacions que imposa el dret intern a les entitats territorials durant la for-

malització de contractes públics. Es tracta de regles de procediment relatives a la

publicitat, la competència i l’adjudicació d’empreses, regles que és possible que va-

riïn en funció de la naturalesa de l’operació i del seu cost. Aquesta regla intenta re-

vestir la formalització de contractes públics d’una seguretat jurídica màxima, ja que

obliga les parts contractants a donar a conèixer els punts sensibles de la seva legisla-

ció interna. Els àmbits en els quals hi ha una obligació d’informació entre les parts

són, en particular, aquells que tinguin per objecte una regulació comunitària. Cal

pensar, en concret, en les directives comunitàries sobre contractes públics,40l’objec-

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 51

37. Vegeu el comentari esmentat, pàg. 39.

38. Trobem la mateixa regla en el Tractat de Karlsruhe, vegeu l’art. 6.

39. En aquest sentit, vegeu el comentari esmentat del MAP, pàg. 40.

40. La regulació comunitària actual sobre els contractes públics es fonamenta en les directives se-

güents: Directiva 93/36, de 14 de juny de 1993, sobre coordinació dels procediments d’adjudicació

de contractes públics de subministrament; Directiva 93/37, de 14 de juny de 1993, sobre coordinació

dels procediments d’adjudicació dels contractes públics d’obres; Directiva 92/50, de 18 de juny de

1992, sobre coordinació dels procediments d’adjudicació dels contractes públics de serveis; Directiva

93/30, de 14 de juny de 1993, relativa a la formalització de contractes de subministraments, obres i

tiu de les quals és assegurar la lliure competència en la formalització de contractes

d’importància comunitària.

El caràcter marc de la regulació comunitària explica que, a la pràctica, les obli-

gacions relatives a la contractació pública puguin ser diferents en els dos estats. En

aquest cas, l’últim apartat de l’article 8 esmentat assenyala que les entitats territo-

rials «han d’adoptar, sense afectar el dret aplicable als damuntdits contractes pú-

blics, aquelles mesures que siguin útils per permetre a cadascuna d’elles respectar les

obligacions que, en les matèries esmentades anteriorment, els imposa el dret de la

part contractant a la qual pertanyen».

La naturalesa de les «mesures útils» que han d’adoptar les entitats territorials

pot ser variable. Es podria tractar simplement de proporcionar els documents ne-

cessaris per al control del contracte públic en l’estat de l’entitat responsable del con-

tracte. En absència d’indicacions concretes en el text del Tractat, seria desitjable que

el conveni de cooperació precisés ell mateix què cal entendre per mesures útils en el

sentit de l’últim apartat de l’article 8.

1.2.1.2. Procediments particulars en l’establiment de convenis de cooperació

transfronterera

L’article 3.3 assenyala que els convenis de cooperació «han de ser subscrits per

les entitats territorials conforme al procediment establert, per a cadascuna d’elles,

pel dret intern de la part contractant a la qual pertanyin».

Els procediments establerts en cada estat impliquen dues etapes essencials. El

conveni ha de ser objecte de trasllat davant un òrgan estatal i, a continuació, s’ha de

publicar. Aquest trasllat té com a objectiu principal verificar que els convenis res-

pecten tant el dret nacional com els compromisos internacionals dels dos estats. Per

la seva banda, la publicació del conveni assegura la transparència del desenvolupa-

ment de la cooperació transfronterera. Les modalitats d’aquestes dues etapes són di-

ferents en tots dos estats.

A França, el trasllat es duu a terme davant el prefecte41 en les mateixes condi-

cions que les previstes per al control de legalitat de les col·lectivitats franceses.42

En el termini dels dos mesos següents a la presentació, el prefecte pot donar tras-

llat del conveni al tribunal administratiu si considera que aquest és contrari a la le-

galitat.43

AUTONOMIES · 26

52

serveis en els sectors d’operadors de xarxes; Directiva 89/665, de 21 de desembre de 1989, relativa a la

sanció per incompliment de les obligacions en la formalització dels contractes públics de totes les cate-

gories. Sobre la regulació comunitària dels contractes públics locals, vegeu P. Brunelli, Marchés publics

et Union européenne; nouvelles règles communautaires, Edition Continent Europe, 1995.

41. En la majoria dels casos, cal valorar si les parts contractants franceses pertanyen o no al ma-

teix prefecte. Per a més detalls sobre aquestes formalitats, vegeu la Circular esmentada del Ministeri

francès de l’Interior i del Ministeri francès d’Afers Estrangers, de 26 de maig de 1994, circular publi-

cada en els annexos del nostre estudi esmentat, La coopération transfrontière européenne à l'échelle de la

Catalogne, IUEE, 1999.

42. Vegeu l’art. L-1112-1 del Codi general francès de les entitats territorials.

43. La circular esmentada de 26 de maig de 1994 disposa que el prefecte ha de verificar en parti-

cular que:

A Espanya, els projectes de conveni transfronterer han de ser objecte d’una co-

municació prèvia a la Secretaria d’Estat per a les Administracions Territorials

(SEAT) del Ministeri d’Administracions Públiques (MAP).44 L’aprovació de l’Ad-

ministració estatal s’obté si aquesta no formula cap objecció en el període d’un mes

respecte a la data de recepció del projecte de conveni transfronterer.

Es tracta de dos procediments que no tenen el mateix significat. El trasllat al

prefecte té per efecte permetre l’entrada en vigor del Conveni de manera immedia-

ta. D’altra banda, el Reial decret 1317/1997 assenyala que «els convenis subscrits

que hagin complert el requisit de la comunicació prèvia tenen eficàcia jurídica entre

les entitats territorials que intervenen des del moment de la signatura, llevat que s’hi

estableixi una altra cosa».

Els procediments interns sotmeten els convenis de cooperació a publicació. A

França, aquesta publicació s’ha de fer en les condicions del dret comú, és a dir, per via

d’anunci i publicació en el repertori d’actes administratius. A Espanya, la publicació

ha de ser en el Butlletí Oficial de l’Estat. En ambdós països la publicació implica que el

conveni esdevé executiu plenament. El conveni es pot oposar, llavors, a tercers.

1.2.2. Altres precisions

L’article 10 del Tractat preveu la nul·litat dels convenis contraris al Tractat.

Aquesta nul·litat ha de ser «declarada d’acord amb el dret intern de la part que sigui

aplicable». Si el dret aplicable és el dret espanyol, les persones que vulguin obtenir la

nul·litat del conveni han d’adreçar-se als tribunals de la jurisdicció contenciosa ad-

ministrativa, utilitzant les regles dels processos espanyols. En el supòsit contrari, si

s’aplica el dret francès, la jurisdicció a la qual es pot recórrer és la jurisdicció de l’or-

dre administratiu competent per raó del litigi.

Aquesta regulació no preveu el cas particular en què el dret aplicable és alhora el

dret francès i el dret espanyol. En aquesta hipòtesi, la jurisdicció davant la qual s’ha

recórrer i les regles del procés que caldrà seguir són les de l’ordenament jurídic es-

panyol si, segons el recurrent, la causa de la nul·litat consisteix a investigar el com-

portament de l’entitat territorial espanyola, i a la inversa.

Un cop la nul·litat hagi estat declarada pel jutge competent, l’estat on es va

adoptar la decisió ha d’informar sense demora l’altra part contractant. En el cas es-

panyol, correspon a l’entitat territorial condemnada fer-ho avinent a l’Administra-

ció general de l’Estat i, més exactament, al ministre d’Administracions Públiques.

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 53

— Les disposicions incloses en el conveni pertanyen a la competència de la col·lectivitat o col·lec-

tivitats franceses afectades.

— El signatari francès ha estat autoritzat per subscriure el conveni després d’una deliberació de

l’Assemblea de l’entitat territorial o de l’agrupació afectada. Aquesta deliberació, d’altra banda, s’ha

d’adjuntar com a annex al text del conveni que es trameti al prefecte.

— El conveni ha estat signat pel conjunt de les parts contractants.

44. Les particularitats del dret de l’Estat autonòmic espanyol han donat lloc a la necessitat d’in-

troduir aquestes regles a través de tres textos diferents: el Reial decret 1317/1997, d’1 d’agost de 1997

(BOE de 29 d’agost de 1997), un acord de la Conferència per a Afers Europeus (BOE de 12 de des-

embre de 1997) i un acord de la Comissió Nacional d’Administració Local (BOE d’1 de desembre

de 1997).

Aquest té l’obligació de posar-se en contacte amb el Govern francès.45 Per part fran-

cesa no s’hi ha previst un procediment similar.

Els articles 4 i 9 del Tractat s’ocupen de la qüestió de la responsabilitat. La pri-

mera disposició estableix una mena de regla general segons la qual «els convenis

comprometen exclusivament les entitats territorials signatàries». Aquesta regla, ja

clàssica,46 constitueix la contrapartida de la consagració de la competència de les en-

titats territorials per establir convenis. Com que aquesta competència no ha d’inter-

ferir la competència internacional dels estats, no hi ha cap raó perquè aquests hagin

de ser considerats responsables del comportament de les seves col·lectivitats infraes-

tatals, fins i tot a títol subsidiari. El règim dels convenis de cooperació transfronte-

rera apareix, d’aquesta manera, clarament dissociat del dret internacional. Això im-

plica que qualsevol persona que hagi sofert danys a conseqüència de l’execució d’un

conveni de cooperació transfronterera ha d’iniciar una acció de responsabilitat con-

tra les entitats territorials afectades.

L’article 9 afegeix una regla especial per la qual «en l’execució dels convenis, les

entitats territorials són responsables dins el límit de la seva participació financera o,

si no n’hi ha, dels beneficis que hagin obtingut de la cooperació». Aquesta disposició

s’aplica en cas que el conveni doni lloc a un organisme transfronterer i es fonamenta

en la idea d’una distribució de riscos en funció dels compromisos financers de cadas-

cuna de les entitats. A la pràctica, aquesta regulació convida les parts contractants a

adoptar regles més precises en matèria de responsabilitat en el marc dels seus conve-

nis. Cal preveure, però, en cada cas, les modalitats de responsabilitat davant tercers.47

1.3. La introducció d’instruments institucionals per al desenvolupament

de la cooperació transfronterera

El Tractat de Baiona estableix dos tipus d’instruments institucionals per desen-

volupar la cooperació transfronterera. En primer lloc, conté una sèrie de disposi-

cions relatives als tipus d’organismes que les entitats territorials poden utilitzar per

dur a terme les seves operacions de cooperació transfronterera. En segon lloc, el

Tractat preveu la creació d’una Comissió francoespanyola de cooperació transfron-

terera respecte a la qual s’han d’especificar les característiques i les funcions.

1.3.1. Els organismes de cooperació transfronterera

El text del Tractat de Baiona inclou disposicions relatives a dos tipus diversos

d’estructures transfrontereres que poden emprar les entitats territorials.

Les entitats infraestatals tenen la possibilitat de recórrer a òrgans transfronterers

dotats o no de personalitat jurídica. Aquesta segona hipòtesi figura prevista expres-

sament en l’article 7 del Tractat, el qual estableix que:

AUTONOMIES · 26

54

45. En aquest sentit, vegeu el comentari esmentat del Tractat de Baiona, del MAP, especialment pàg. 43.

46. Aquesta regla es troba tant en el Tractat francoitalià com en el de Karlsruhe, i ha estat adop-

tada igualment en el Protocol addicional núm. 1 del Conveni de Madrid.

47. En aquest sentit, vegeu el comentari esmentat sobre el Tractat de Baiona, del MAP, espe-

cialment pàg. 42.

«Les entitats territorials poden crear òrgans comuns, sense personalitat jurídi-

ca, per estudiar qüestions d’interès mutu, formular propostes de cooperació a les

entitats territorials que els integren i impulsar l’adopció per part d’aquestes de

les mesures necessàries per posar en pràctica les solucions previstes. Aquests òrgans

comuns no podran adoptar resolucions obligatòries per als seus membres ni per a

tercers.»

Aquesta categoria d’organisme transfronterer no ocuparà la nostra atenció en la

mesura que aquesta possibilitat no constitueixi una aportació del Tractat de Baiona.

Tal com assenyalava el diputat i antic president del Comitè de les Regions J. Blanc,

es tracta «del reconeixement d’estructures com ara la Comunitat de Treball dels Pi-

rineus, que podran perdurar en el seu estat present o ser transformades en un ins-

trument ad hoc com projecta igualment el present Tractat».48

El fet que l’article 7 permeti un reconeixement polític d’estructures anteriors al

Tractat demostra la inutilitat pràctica d’aquesta disposició. És per això que ens cen-

trarem en l’aspecte més nou del Tractat de Baiona. Aquest consisteix en les estructu-

res que, amb personalitat jurídica, poden servir de suport a les operacions de coope-

ració transfronterera. El Tractat preveu aquestes estructures des de dos angles.

L’article 5 recull la llista d’organismes coneguts en el dret intern de cadascun dels

dos estats que ja podran fer servir les entitats territorials per establir operacions de

cooperació transfronterera. L’article 6 disposa una regulació específica comuna a

aquestes estructures, que seran les emprades en el context de la cooperació trans-

fronterera.

1.3.1.1. Estructures a disposició de les col·lectivitats frontereres

La llista que recull l’article 5 del Tractat preveu dues possibilitats:

— La de les entitats territorials que creïn un nou organisme transfronterer en-

tre elles.

— La de les entitats territorials d’un estat que pretenguin participar en agrupa-

cions ja constituïdes en l’altre estat a fi de dur a terme conjuntament les ope-

racions de cooperació transfronterera.

En aquests dos casos, els organismes de dret intern que poden ser utilitzats en el

marc operatiu de la cooperació transfronterera són, d’una banda, l’agrupació d’in-

terès públic de cooperació transfronterera («groupement d’interêt public de coopéra-

tion transfrontalière») i la societat d’economia mixta local francesa («société d’écono-

mie mixte locales») i, d’una altra banda, el consorci espanyol. L’opció per aquestes

estructures s’explica si es té en compte que cadascuna d’elles ha estat concebuda en

el dret intern per a la realització de determinades formes de cooperació entre les en-

titats públiques territorials i/o els seus establiments públics.

L’agrupació d’interès públic es constitueix a fi de permetre una cooperació en-

tre persones jurídiques «amb l’objectiu d’exercir conjuntament activitats d’interès

general sense ànim de lucre, o bé per posar en comú els mitjans necessaris per a l’e-

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 55

48. Vegeu l’Informe Blanc núm. 3161, pàg. 13.

xercici d’aquestes activitats».49 Es tracta de l’única estructura del dret francès en què

es poden agrupar totes les persones jurídiques de dret públic: Estat, entitats territo-

rials, establiments públics nacionals i locals. Aquesta estructura autoritza, igual-

ment, la col·laboració conjunta d’aquestes col·lectivitats públiques amb persones

jurídiques de dret privat, tant si tenen ànim lucratiu com si no en tenen. Per mitjà

de l’agrupació d’interès públic, les persones jurídiques ja no han de recórrer a es-

tructures privades, com ara l’associació o l’agrupació d’interès econòmic, per desen-

volupar activitats de servei públic. Els camps d’actuació preferent de les agrupa-

cions d’interès públic són la investigació,50 l’educació superior, l’acció sanitària i

social, etc.

L’agrupació d’interès públic es constitueix amb capital o sense. Pot actuar amb

les aportacions personals, materials i immobiliàries dels diferents membres.51

Aquestes dues darreres característiques són particularment apreciables en un con-

text transfronterer.52

La societat d’economia mixta local53 és una societat mercantil de capital majo-

ritàriament públic. És una estructura que permet la cooperació entre les entitats lo-

cals franceses (municipis, departaments, regions i les seves agrupacions) i almenys

una persona privada i, fins i tot, altres persones públiques «per realitzar operacions

d’ordenació, de construcció, per explotar serveis públics de caràcter industrial o co-

mercial, o per a qualsevol altra activitat d’interès general».54 Així, les societats d’eco-

nomia mixta locals constitueixen per a les entitats territorials una forma d’interven-

ció original que situa l’eficàcia de la gestió privada55 al servei de l’interès general. El

1997, hi havia 1.325 societats d’economia mixta locals a França. La majoria es van

dedicar a l’explotació de serveis públics locals. La utilitat de les societats d’economia

mixta locals en el context transfronterer francoespanyol es pot apreciar si es té en

compte que a França la majoria dels palaus d’exposició estan dirigits per societats

d’economia mixta locals i que les societats d’economia mixta local gestionen el 33 %

AUTONOMIES · 26

56

49. Expressió agafada de l’art. 1 de l’Avantprojecte de llei francesa relatiu a l’agrupació d’interès

públic, avantprojecte inclòs en l’estudi del Consell d’Estat francès sobre les agrupacions d’interès pú-

blic, La documentation française, París, 1997, especialment pàg. 61. Aquest informe inclou una llista

bibliogràfica rellevant sobre l’estructura de l’agrupació d’interès públic.

50. Per exemple, el CNRS (Centre National de la Recherche Scientifique).

51. Pel que fa a aquests aspectes, vegeu l’art. 4 de la circular del Ministeri de l’Interior i del Mi-

nisteri d’Hisenda de 16 de juny de 1994, relativa a les agrupacions d’interès públic que incloguin enti-

tats territorials de països pertanyents a la Unió Europea, publicada en els annexos del nostre estudi es-

mentat La coopération transfrontière européenne à l'échelle de la Catalogne,1999, IUEE, UAB.

52. En aquest sentit, vegeu B. Ferrari, «L’État du droit de la coopération transfrontalière franco-

italienne: les structures de droit français», a La coopération transfrontalière franco-italienne, Colloque de

Nice, 24 et 25 octobre 1996, publicat en la col·lecció Travaux et Recherches de l’Institut du droit de la

paix et du développement de l’Université Nice-Sophia Antipolis, pàg. 31, especialment pàg. 37.

53. Sobre aquesta estructura, vegeu Cl. Deves i J. F. Bizet, Les sociétés d’économie mixtes locales,

Collectivités territoriales, Economica, 1991; Th. Sur, Cl. Grange, M. A. Renoux, Les SEML, Edit.

Moniteur, 1990; «Économie mixte locale», AJDA, 1993, núm. especial, Cahier du CNFPT núm. 47,

abril 1996.

54. Vegeu l’art. L-1521-1 del Codi general francès de les entitats territorials.

55. En aquest sentit, vegeu «La charte de déontologie des SEM adhérentes à la Fédération na-

tionale des Sociétés d’économie mixte», adoptada pel congrés, a Lió, el 7 de desembre de 1995;

www.asso.fr/fnsem/regard/deonto.htm.

del sector de la pràctica de l’esquí francès.56 L’única societat d’economia mixta local

transfronterera francoespanyola pertany a aquest darrer sector. Des del 1998, el

municipi espanyol de Bielsa (Aragó) participa en la societat d’economia mixta local

d’Aragnouet Piau Engaly, que gestiona en els termes d’un contracte d’arrendament

els remuntadors mecànics de l’estació d’esquí de Piau Engaly (Departament dels

Alts Pirineus). Aquesta societat d’economia mixta local, creada el 1984, disposa ac-

tualment d’un capital de 250.000 francs, el 59 % del qual pertany al municipi d’A-

ragnouet i l’1 % al municipi espanyol de Bielsa. Es tracta, per tant, d’una participa-

ció més aviat simbòlica.57

El consorci espanyol58 és una estructura de cooperació interadministrativa de

geometria variable. Pot consistir en una cooperació entre:

— entitats locals d’una mateixa comunitat autònoma,

— entitats locals i administracions autonòmiques,

— entitats locals, administracions autonòmiques i administracions estatals,

— administracions estatals i autonòmiques.

El consorci comprèn la cooperació entre cadascuna de les entitats esmentades i

les entitats privades sense ànim de lucre que persegueixin fins d’interès públic con-

currents als de les entitats territorials. Tal com succeeix amb l’agrupació d’interès

públic, es tracta d’una de les escasses estructures que permeten la cooperació entre

el conjunt de les entitats públiques territorials i locals, sense excloure la participació

d’entitats privades. Un altre aspecte comú59 és que el consorci està dotat de persona-

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 57

56. Totes aquestes informacions estan disponibles en el servidor de la «Fédération nationale des

Sociétés d’économie mixte», vegeu www.fnsem.fr

57. En aquest sentit, vegeu P. N’Diaye, «Les organismes français de coopération transfrontalière

locale du Traité de Bayonne», a Jornades d’Informació sobre el Tractat de Baiona, Olot, 18 de desembre

de 1998.

58. Sobre aquesta estructura, vegeu: 1) Treballs anteriors a la LBRL de 1985: Martín Mateo, Los

consorcios locales, IEAL, Madrid, 1970; Martínez López-Muñiz, Los consorcios en el derecho español

(análisis de su naturaleza jurídica), IEAL, Madrid, 1974; M. Toribio Lesmes, «El consorcio local espa-

ñol», REVL, núm. 194, 1977; José A. López Pellicer, El consorcio urbanístico, Abella, Madrid, 1984. 2)

Treballs posteriors a la LBRL: Diversos autors, Jornadas de Estudios sobre consorcios locales, CEMCI,

Granada, 1995; F. A. Castillo Blanco, «Los consorcios de entidades locales: análisis y valorización a la

luz de la nueva legislación de régimen local», a RAP, núm. 124, gener-abril 1991, pàg. 397; Martín

Mateo, «Los consorcios locales: una institución en auge», a RAP, núm. 129, setembre-desembre 1992,

pàg. 7; Martín Mateo, Entes locales complejos, Trivium, Madrid, 1987; P. Menéndez, «Reflexiones ins-

titucionales sobre los consorcios», a Diversos autors, La protección jurídica del ciudadano (Procedi-

miento administrativo y garantía jurisdiccional). Estudios en Homenaje al profesor Jesús González Pérez,

coordinat per L. Martín-Retortillo, Civitas, Madrid, 1993, volum III, pàg. 1993; E. Nieto Garrido,

El consorcio administrativo, Barcelona, 1997; E. Nieto Garrido, «El consorcio como instrumento de

cooperación administrativa», a REALA, núm. 70, abril-juny 1996, pàg. 327; E. Pérez Pérez, El con-

sorcio real en el derecho positivo español, MOPU, Madrid, 1986; R. Sosa Wagner: La gestión de los servi-

cios locales, Civitas, Madrid, 1997, pàg. 214-227.

59. Som conscients del fet que a França subsisteix un debat al voltant de la naturalesa pública o

privada de l’agrupació d’interès públic; sobre aquest punt, Vegeu Informe esmentat del Consell d’Es-

tat francès, especialment pàg. 41. No obstant això, la jurisdicció administrativa suprema tendeix a

preferir la concepció segons la qual l’agrupació d’interès públic constitueix una persona jurídica de

dret públic. En aquest sentit, vegeu la proposta plantejada pel Consell d’Estat francès, pàg. 61.

litat jurídica, que els autors consideren que és de dret públic.60 Finalment, alguns

dels camps d’actuació preferents del consorci són relativament similars als de l’agru-

pació d’interès públic. S’està pensant, principalment, en l’educació superior i en la

investigació.61 La similitud no va més enllà, ja que el règim del consorci és molt més

flexible que el de l’agrupació francesa d’interès públic, com veurem més endavant.

El consorci Bidasoa Txingudi constitueix actualment l’únic consorci transfron-

terer creat en aplicació del Tractat de Baiona. Institucionalitza una cooperació entre

la ciutat francesa d’Hendaia i les ciutats basques d’Irun i Hondarribia. Aquest con-

sorci exclusivament municipal està previst que intervingui en els sectors del turis-

me, la cultura i el desenvolupament econòmic i social.62

Les estructures que proposa el dret francès estan regulades en disposicions especí-

fiques incloses en el Codi general francès de les entitats territorials.63 Aquestes disposi-

cions aporten modificacions quant al règim de l’agrupació d’interès públic i de la so-

cietat d’economia mixta local, quan són utilitzades com a mecanisme de suport a les

operacions de cooperació transfronterera. Aquestes particularitats seran estudiades

amb més detall més endavant, ja que posen de manifest les ambigüitats jurídiques dels

instruments de cooperació transfronterera a disposició de les entitats infraestatals.64

En aquest moment de l’anàlisi cal dir simplement que la Llei francesa de 1992

estableix dos tipus d’agrupació d’interès públic en què poden participar les col·lec-

tivitats dels estats membres de la Unió:

— Agrupacions d’interès públic de cooperació transfronterera «creades per execu-

tar i gestionar, a la vegada, durant un temps determinat, totes les actuacions

necessàries per als projectes i programes de cooperació interregional i trans-

fronterera que interessen les col·lectivitats locals pertanyents als estats membres

de la Unió Europea».65

AUTONOMIES · 26

58

60. Com a França a propòsit de l’agrupació d’interès públic, la legislació espanyola no precisa

explícitament la naturalesa pública o privada del consorci. La doctrina majoritària estima, però, que el

consorci constitueix una persona jurídica de dret públic, fins i tot quan integra entitats privades no lu-

cratives. En aquest sentit, vegeu, per exemple, l’obra esmentada de R. Sosa Wagner, especialment pàg.

216, o també M. Rebollo Puig, «Los consorcios entre entes locales como forma de cooperación»,

Anuario del Gobierno Local 1997, especialment pàg. 246.

61. Vegeu, per exemple, el consorci català de l’Institut Universitari d’Estudis Europeus, creat el

1985. Aquest consorci és integrat per la Generalitat (particularment per mitjà de la participació d’un

altre consorci, que és el Patronat Català Pro Europa) i la Universitat Autònoma de Barcelona. Hi ha,

igualment, nombrosos consorcis en el camp de la cultura (per exemple, el consorci del Museu d’Art

Contemporani de Barcelona o el Liceu,...), de l’esport (per exemple, Comitè per a l’Organització dels

Jocs Olímpics de Barcelona de 1992), per a la realització d’obres públiques, per als transports públics,

etc. Per a altres exemples, vegeu Martín Mateo, «Los consorcios locales: una institución en auge», a

RAP, núm. 129, setembre-desembre 1992, pàg. 7, especialment pàg. 14 i seg.

62. Vegeu la nostra obra, «Le consorcio Bidassoa Txingudi: premier organisme public franco-es-

pagnol de coopération transfrontalière entre entités locales», a Quaderns de Treball, núm. 32, de l’Ins-

titut Universitari d’Estudis Europeus de la Universitat Autònoma de Barcelona, Barcelona, 1999. Ve-

geu http://www.bidasoa-txingudi.com

63. Aquestes precaucions no han estat adoptades en l’ordenament jurídic espanyol. El règim del

consorci transfronterer hauria de ser idèntic al dels consorcis creats en un context purament de dret intern.

64. Vegeu l’apartat 2.3.1.1.1.

65. Sobre aquest tipus d’agrupació d’interès públic, vegeu l’article de F. Benoît-Rohmer, «Les

groupements d’interêt public de coopération transfrontalière», a Le guide juridique de la coopération

— Agrupacions «creades per realitzar, durant un temps determinat, aquelles ac-

tivitats que contribueixin a l’elaboració i l’execució de polítiques concerta-

des de desenvolupament social urbà».66

El text del Tractat de Baiona es refereix exclusivament al concepte d’agrupació

d’interès públic de cooperació transfronterera. La possibilitat de crear una agrupa-

ció d’interès públic relativa al desenvolupament urbanístic entre entitats infraesta-

tals francoespanyoles sembla, per tant, que s’ha exclòs.67

Ja només ens falta indicar la regulació comuna a aquestes estructures previstes

pel Tractat.

1.3.1.2. Regulació comuna a les estructures dotades de personalitat jurídica

El Tractat presenta els principis que s’imposen a cada estructura qualsevol que si-

gui el seu règim segons el dret intern. El primer aspecte d’aquesta regulació comuna

afecta la determinació del dret aplicable a l’organisme de cooperació transfronterer.

El Tractat aborda a continuació el contingut dels estatuts de l’òrgan transfronte-

rer, estatuts que cal adjuntar al conveni de cooperació transfronterera.

1.3.1.2.1. El dret aplicable

El dret aplicable a l’organisme transfronterer és el que correspon a la seva cate-

goria i a l’estat en què té la seu. Es tracta d’una solució que ha esdevingut clàssica en

el dret de la cooperació transfronterera.68 Aplicada al context del Tractat de Baiona,

això significa que l’agrupació d’interès públic transfronterera i la societat d’econo-

mia mixta local transfronterera estaran sotmeses al dret francès. La creació d’un

consorci implica l’aplicació del dret espanyol.

El règim jurídic de l’agrupació d’interès públic de cooperació transfronterera i

de la societat d’economia mixta local no planteja problemes particulars. El règim de

l’agrupació d’interès públic de cooperació transfronterera resulta de la confrontació

de les disposicions de l’article 21 de la Llei francesa d’orientació i de programa per a

la investigació i el desenvolupament tecnològic a França, de 15 de juliol de 1982,69 i

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 59

culturelle transfrontalière, Presses Universitaires de Strasbourg, 1995, especialment pàg. 247; i també

C. Autexier, «Commentaire de la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale: partici-

pation d’autorités locals appartenant à un État membre de la Communauté européenne à des groupe-

ments d’interêt public», a RFDA, núm. 419, 1993.

66. Vegeu l’art. L-1112-2 i L-1112-3 del Codi general francès de les entitats territorials.

67. Els particularismes de l’agrupació d’interès públic relatius al desenvolupament urbanístic apa-

reixen especificats en el Decret francès núm. 93-705, de 27 de març de 1993, mentre que els de l’agru-

pació d’interès públic transfronterer els desplega el Decret francès núm. 93-571, de 23 de març de 1993.

68. Vegeu el Tractat de Karlsruhe i Protocol núm. 1 addicional al Conveni de Madrid.

69. Segons aquesta disposició, «les agrupacions d’interès públic dotades de personalitat jurídica

i d’autonomia financera es poden constituir entre establiments públics que desenvolupin una activitat

d’investigació i de desenvolupament tecnològic, entre un o diversos entre ells i una o diverses perso-

nes de dret públic i de dret privat per exercir conjuntament, durant un termini de temps limitat, acti-

vitats d’investigació o de desenvolupament tecnològic, i gestionar equipaments d’interès comú ne-

cessaris per a les seves activitats».

de l’article 133 de la Llei francesa de 6 de febrer de 1992.70 El primer text conté

una sèrie de disposicions generals relatives a les agrupacions d’interès públic,

mentre que el segon preveu certes modalitats particulars per a les agrupacions

d’interès públic utilitzades en el marc de la cooperació descentralitzada de les

col·lectivitats territorials franceses. La circular de 16 de juny de 1994 promulgada

pel Ministeri de l’Interior, i també pel Ministeri d’Hisenda, completa aquest dis-

positiu en aportar precisions útils sobre el règim de l’agrupació d’interès públic

transfronterera.71

De la mateixa manera, el règim de la societat d’economia mixta local trans-

fronterera deriva de la combinació de diversos textos jurídics: la Llei núm. 66-537,

de 24 de juliol de 1966, relativa a les societats anònimes, sens perjudici de les dis-

posicions específiques de la Llei núm. 83-597, de 7 de juliol de 1983, i de la Llei

de 6 de febrer de 1992 en les seves disposicions relatives a la cooperació descentra-

litzada.

La determinació del dret aplicable al consorci espanyol requereix més comenta-

ris en la mesura que la regulació d’aquesta estructura està en funció dels tipus d’en-

titats territorials que la componen.

Si es tracta d’un consorci que inclou almenys una entitat local, el dret aplicable

es desprèn de la legislació estatal de bases en matèria de règim local72 i de la legisla-

ció autonòmica d’aplicació adoptada per la comunitat autònoma a la qual pertany

l’entitat local. Si el consorci està format per una comunitat autònoma i no inclou

cap entitat local ni l’Administració de l’Estat, el dret aplicable és el d’aquesta comu-

nitat autònoma. Si el consorci es compon d’una comunitat autònoma i l’Adminis-

tració de l’Estat, sense participació d’entitats locals, el règim aplicable és el de la Llei

30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i

del procediment administratiu comú.73

Així, la determinació del dret aplicable al consorci requereix una anàlisi cas per

cas.74 Aquesta circumstància només permet demostrar d’una manera general la fle-

xibilitat del règim d’aquesta estructura. Per això, aquí s’optarà per acudir a la regu-

lació catalana del consorci. Dues raons han guiat aquesta elecció: la regulació del

consorci a Catalunya sembla una de les més completes i perquè les estadístiques as-

senyalen que Catalunya és la comunitat autònoma en la qual hi ha un nombre més

AUTONOMIES · 26

60

70. Aquesta disposició va ser introduïda en els art. L-1112-3 i L-1112-4 del Codi general

francès de les entitats territorials.

71. Aquesta circular ha estat publicada en els annexos del nostre estudi esmentat La coopération

transfrontière européenne à l'échelle de la Catalogne,IUEE, UAB, agost de 1999.

72. Vegeu la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local (LBRL) i el Reial

decret legislatiu 781/1986, de 18 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de les disposicions legals vi-

gents en matèria de règim local. En particular, vegeu l’art. 57 i 87 de la LBRL.

73. Vegeu l’art. 7 d’aquesta Llei, que diu que «quan la gestió del conveni [es tracta del conveni

de col·laboració entre el Govern de la Nació i els òrgans de govern de les comunitats autònomes]

faci necessari crear una organització comuna, aquesta podrà adoptar la forma de consorci dotat

de personalitat jurídica». (N. del T.: després de la modificació de la Llei 30/1992, de 26 de novem-

bre, per la Llei 4/1999, de 13 de gener, el text transcrit correspon a l’actual art. 6.5 de la Llei

30/1992).

74. Per a una il·lustració, vegeu el nostre comentari esmentat sobre el consorci Bidasoa-Txingudi.

gran de consorcis. En l’últim cens del servei de l’Administració local de Catalunya,

n’hi havia enregistrats 117.75

A Catalunya, el règim del consorci es fixa principalment en els articles 252 a

255 de la Llei 8/1987, de 15 d’abril, municipal i de règim local de Catalunya, i en

els articles 312 a 324 del Decret 179/1995, pel qual s’aprova el Reglament d’obres,

activitats i serveis dels ens locals de Catalunya.76 Segons aquestes disposicions, la

creació d’un consorci requereix principalment un acord entre els futurs membres i

la redacció dels estatuts. Aquestes dues condicions semblen cobertes per l’exigència

en el Tractat de Baiona de la formalització d’un conveni de cooperació en què s’han

d’adjuntar els estatuts de l’organisme transfronterer. Així, l’establiment d’un con-

sorci transfronterer hauria d’implicar simplement un procediment paral·lel de pu-

blicació en el butlletí oficial de la província i, fins i tot, en el de la Generalitat, en

què s’anunciés la decisió de crear aquesta estructura. En fi, la comunicació prèvia

del projecte del conveni a l’Administració de l’Estat hauria de concloure amb una

remissió del conveni, de l’acord dels membres del consorci, dels estatuts i de l’acte

de constitució a la Direcció General d’Administració Local de la Generalitat per

permetre la inscripció del consorci en la secció complementària del Registre d’enti-

tats locals de Catalunya.

A part d’aquestes formalitats constitutives, el règim del consorci —és a dir, les

característiques del seu règim orgànic, funcional i financer— l’han de fixar els esta-

tuts. Cal assenyalar que el contingut mínim de l’estatut dels consorcis segons la re-

gulació catalana està cobert pel contingut mínim dels organismes de cooperació

transfronterera que estableix el Tractat de Baiona.

1.3.1.2.2. Els estatuts

El Tractat conté una regulació comuna relativa als estatuts dels organismes

transfronterers. L’article 6 inclou una llista amb el contingut mínim que han de re-

collir els estatuts d’aquests organismes i que cal adjuntar al conveni de cooperació.

Els aspectes que han de preveure obligatòriament els estatuts són:

1. La denominació, la seu, la durada i el dret pel qual es regeixi.

2. El seu àmbit territorial.

3. L’objecte concret i les tasques atribuïdes a l’organisme per les entitats terri-

torials que hi participin.

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 61

75. Aquesta xifra data de setembre de 1997. No té en compte la decisió recent de crear un consorci

per a l’organització del Fòrum de les cultures de 2004, que tindrà lloc a Barcelona, i de la qual s’ha fet

ressò la premsa local, vegeu El País, edició per a Catalunya, 1 de setembre de 1998, pàg. 1 a 3. A títol com-

paratiu, Andalusia, l’altra comunitat autònoma que compta amb un gran nombre de consorcis, només

disposa d’una cinquantena. En aquest sentit, vegeu F. López Menudo, «Servicios municipales y gestión

consorciada», a Diversos autors, Jornadas de Estudios sobre consorcios locales, CEMCI, Granada, 1995.

76. Vegeu el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 2066, de 23 de juny de 1995, pàg.

4744. Per a un comentari d’aquestes disposicions, vegeu P. A. Alsina Gispert, «Els consorcis en el Re-

glament d’obres, activitats i serveis», a Dret local. Ordenances, activitats i serveis públics, coordinat per

T. Font i Llovet, Marcial Pons, Barcelona, 1998, pàg. 425. Vegeu, igualment, a la mateixa obra, l'arti-

cle de M. Timón Herrero, «Els consorcis com a administració instrumental mixta», pàg. 451. I també,

J. A. Pérez Torrente, «Els consorcis», a Autonomies, núm. 21, desembre de 1996, pàg. 49.

4. La composició dels òrgans de decisió i direcció, les modalitats de representació

de les entitats territorials que hi participin i la forma de designació dels repre-

sentants.

5. El règim de relacions de l’organisme amb les entitats territorials que hi par-

ticipin.

6. Les modalitats de funcionament, en particular pel que fa a la gestió de per-

sonal.

7. Les regles pressupostàries i comptables aplicables.

8. La forma de finançament de les activitats.

9. Els requisits per a la modificació de les condicions inicials de funcionament,

per a l’adhesió o retirada de membres, com també per a la dissolució.

El règim financer requereix algunes observacions. El Tractat ha hagut d’especi-

ficar que l’organisme transfronterer no pot establir o percebre ingressos de naturale-

sa tributària. S’ha de finançar únicament per mitjà de les aportacions pressupostà-

ries dels seus membres o dels ingressos percebuts com a contrapartida dels serveis

que presti. D’altra banda, encara que només està sotmès al control financer d’una

de les parts contractants, l’organisme ha d’atendre les peticions d’informació proce-

dents de les autoritats encarregades del control financer de l’altra part contractant.

Finalment, el Tractat preveu una sèrie de precisions relatives al règim lingüístic dels

estatuts i de les deliberacions dels organismes. Aquestes han d’estar redactades en les

llengües prescrites pel dret intern de cadascuna de les parts contractants. Això impli-

carà l’ús del basc i del català quan les col·lectivitats franceses pretenguin crear un orga-

nisme transfronterer amb les entitats territorials d’aquestes dues comunitats autònomes.

1.3.2. La Comissió francoespanyola de cooperació transfronterera

La decisió de principi relativa a la creació de la Comissió francoespanyola deri-

va d’un intercanvi de cartes entre els dos governs fet a Foix el 21 d’octubre de

1994.77 L’article 11 del Tractat de Baiona s’acontenta a reproduir el contingut es-

sencial d’aquest intercanvi de lletres tant pel que fa a la composició com a les mis-

sions de la Comissió francoespanyola de cooperació transfronterera.

Aquesta Comissió, que es compon de 6 representants per estat membre, assegu-

ra una primera funció general de seguiment de l’aplicació del Tractat de Baiona.

Això implica:

— «Intercanviar informació entre les parts contractants sobre les iniciatives de

les entitats territorials en aplicació del Tractat; [...]

— »Donar compte anualment a les parts de l’aplicació del Tractat.»

Aquesta Comissió estableix igualment altres missions que la converteixen en un

òrgan d’assistència i de consulta per a la cooperació transfronterera en l’àmbit de la

frontera francoespanyola. La Comissió ha de:

AUTONOMIES · 26

62

77. Aquest intercanvi de cartes ha estat publicat pel Decret francès núm. 95-261, de 3 de març

de 1995; vegeu el JORF de 10 de març de 1995.

— «Estudiar els problemes que se li sotmetin relacionats amb l’aplicació del

Tractat i formular propostes per resoldre’ls.

— »Fer qualsevol proposta amb vista a millorar el Tractat; [...]

— »Examinar qualsevol altra qüestió que les parts li encomanin i que es referei-

xi al camp d’aplicació del Tractat.»

El penúltim apartat de l’article 11 fa una precisió quant a l’àmbit preferent de

l’assistència que la Comissió ha de proporcionar a les entitats territorials. La Comis-

sió ha de prestar particular atenció a resoldre els problemes que puguin trobar les

iniciatives de les entitats infraestatals a conseqüència d’una distribució de com-

petències diferent a l’interior dels dos ordenaments jurídics estatals. D’aquesta ma-

nera, la Comissió es concep com un lloc de concertació entre els diversos nivells

(governs, entitats locals i territorials) que ha de permetre arribar a solucions adapta-

des a cada supòsit particular.

El paper de la Comissió no serà senzill. En efecte, el Tractat de Baiona conté

nombroses ambigüitats a les quals la Comissió s’haurà d’enfrontar. Aquestes ambi-

güitats relativitzen les aportacions del Tractat de Baiona.

2. Les ambigüitats del Tractat de Baiona

La lectura de l’article 2 revela, d’entrada, dos tipus d’ambigüitats. Segons

aquesta disposició, el camp d’aplicació del Tractat de Baiona s’estén sobre una zona

que comprèn:

— Del costat francès, les regions d’Aquitània, Midi-Pyrénées i Llenguadoc-

Rosselló, com també els departaments, els municipis i les agrupacions que

comprèn aquest territori.

— Del costat espanyol, les comunitats autònomes del País Basc, Navarra, Ara-

gó i Catalunya, les seves províncies, territoris històrics i municipis, com

també algunes de les seves agrupacions, com ara les comarques,78 les àrees

metropolitanes79 i les mancomunitats de municipis.

Es pot parlar encara de cooperació transfronterera des del moment en què el

Tractat cobreix una zona de més o menys 250 km a l’interior de cada país? Aquesta

qüestió encara és més pertinent si, segons els termes del Tractat, «no s’imposa cap

condició de contigüitat de manera que les col·lectivitats no frontereres poden subs-

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 63

78. Sobre aquesta entitat, vegeu la nota 26.

79. Aquestes àrees metropolitanes són creades per les lleis autonòmiques amb audiència prèvia de

l’Administració de l’Estat, dels ajuntaments i les diputacions (equivalents als departaments

a França) afectats; vegeu art. 43 de la Llei esmentada de bases del règim local. Notem que en el marc

afectat pel Tractat de Baiona hi ha tan sols dues àrees metropolitanes situades a Catalunya (vegeu la Llei

catalana 7/1987, de 4 d’abril). Es tracta de l’Entitat Metropolitana del Transport, que presta els serveis

de transport públic de passatgers (vegeu l’art. 15.1 de la Llei catalana esmentada) i de l’Entitat Metro-

politana de Serveis Hidràulics i de Tractament de Residus, encarregada del servei de subministrament

de l’aigua i del tractament i l’evacuació de les aigües, com també del tractament i l’eliminació de residus.

criure acords de cooperació o bé participar-hi sempre que estiguin incloses en el pe-

rímetre general definit pel Tractat».80 Per exemple, el Tractat de Baiona pot autorit-

zar la formalització d’un conveni anomenat «de cooperació transfronterera entre

Montpeller i Barcelona».

A aquesta primera ambigüitat d’ordre semàntic, s’hi afegeix el fet que el Tractat

no es refereix a la frontera pirinenca en la seva totalitat. Una part gens menyspreable

n’ha estat exclosa. Es tracta del Principat d’Andorra. Com s’ha d’interpretar aquesta

omissió quan la lògica imposaria considerar l’istme pirinenc en la seva totalitat?

Els altres tipus d’ambigüitats que pateix el Tractat de Baiona són d’ordre jurí-

dic. Es tractarà de demostrar les llacunes i les debilitats del Tractat que fan suposar

que aquest instrument només permetrà un desenvolupament relatiu de la coopera-

ció transfronterera en l’àmbit de la frontera pirinenca.

Aquests tres tipus d’ambigüitats —la relacionada amb l’absència d’utilització

coherent del concepte de cooperació transfronterera, la relacionada amb l’absència

de definició global de la frontera pirinenca i, finalment, les d’ordre jurídic— posen

en relleu qüestions a les quals les reflexions que segueixen intentaran donar resposta.

2.1. L’ambigüitat semàntica del Tractat de Baiona

El Tractat de Baiona, l’objecte principal del qual és precisar el règim de la co-

operació transfronterera entre determinades entitats territorials franceses i espanyo-

les, evita en gran mesura aportar una definició explícita de la noció de cooperació

transfronterera. L’absència del recurs ben fonamentat al concepte de coopera-

ció transfronterera és, però, evident si s’examina el dret positiu. En aquesta prime-

ra etapa es proposa analitzar les raons i l’abast de la utilització incoherent de la

noció de cooperació transfronterera.

2.1.1. Absència d’utilització coherent del concepte de cooperació transfronterera

L’absència de la utilització coherent del concepte de cooperació transfronterera

apareix immediatament si es pren com a referent el Conveni marc de Madrid, con-

veni en aplicació del qual s’ha adoptat el Tractat de Baiona. L’article 2.1 d’aquest

Conveni diu:

«Es considera cooperació transfronterera, a l’efecte del present Conveni, tota

concertació que aspiri a reforçar i a desenvolupar les relacions de veïnatge entre

col·lectivitats o autoritats territorials pertanyents a dos o més parts contractants,

com també a l’establiment d’acords i concerts útils per a aquesta finalitat.»

El camp geogràfic del Tractat de Baiona va més enllà de les simples relacions de

veïnatge. La comparació amb el de la iniciativa INTERREG II, la iniciativa comu-

AUTONOMIES · 26

64

80. Originalitat assenyalada pel senador-investigador M. Alloncle, vegeu l’Informe núm. 132,

d’11 de desembre de 1996, sobre el projecte de llei francesa per autoritzar la ratificació del tractat entre

la República francesa i el Regne d’Espanya relatiu a la cooperació transfronterera entre col·lectivitats

territorials, signat a Baiona el 10 de març de 1995 (esmentat d’ara endavant com a Informe Alloncle

núm. 132), pàg. 14.

nitària dedicada a la cooperació transfronterera,81 reforça encara més aquesta cons-

tatació. La zona que cobreix el programa operatiu francoespanyol és clarament infe-

rior a la del Tractat de Baiona,82 ja que aquell es limita als departaments i les provín-

cies contigus a la frontera.83

El caràcter desmesurat del camp d’aplicació del Tractat de Baiona és igual de

flagrant si es compara amb el del Tractat francoitalià. Adoptat poc temps abans que

el Tractat de Baiona, el Tractat francoitalià cobreix una zona de 25 km de la banda

italiana.84 Dels tres tractats establerts recentment per França, el Tractat de Baiona és

el que disposa d’un camp d’aplicació més extens.85

L’absència d’una terminologia veritablement regulada per descriure les relacions de

les entitats infraestatals amb les entitats estrangeres86 no hauria de justificar la utilització

incoherent del concepte de cooperació transfronterera en el marc del Tractat de Baiona.

A França —com a Espanya—, la noció de cooperació transfronterera implica

necessàriament una relació de proximitat. Es vol posar a prova les distincions fetes

recentment a França per les circulars administratives en relació amb la interpretació

de la Llei francesa de 6 de febrer de 1992. La doctrina governamental francesa ac-

tual oposa tres conceptes:

— La noció genèrica de cooperació descentralitzada, que pot ser «definida com la

relació entre col·lectivitats territorials franceses i col·lectivitats estrangeres.

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 65

81. Vegeu la Comunicació de la Comissió, DOCE d’1 de juliol de 1994, C 180/60, referent al

supòsit INTERREG II A.

82. Aquesta iniciativa comprèn, del costat francès, els departaments dels Pirineus Atlàntics, Alts

Pirineus, Alta Garona, Arieja i Pirineus Orientals, i del costat espanyol, les províncies de Guipúscoa,

Navarra, Osca, Lleida i Girona. Sobre l'execució d'aquesta iniciativa a Catalunya, vegeu el nostre estu-

di citat La coopération transfrontière européenne à l'échelle de la Catalogne,IUEE, UAB, agost de 1999,

especialment pàg. 66-67.

83. Afegim, però, que hi ha previst que els ajuts atorgats en el marc de la iniciativa INTERREG II

es puguin atribuir a les mesures executades en les zones NUTS III (departaments a França i províncies a

Espanya) situades fora de les zones esmentades més amunt, però que hi siguin adjacents, amb la condi-

ció que aquestes mesures impliquin un alt nivell de cooperació transfronterera i no mobilitzin, com a

regla general, més del 20% de la despesa total del programa. Tot i així, aquest camp d’aplicació ampliat

de la iniciativa INTERREG II no cobreix la totalitat del camp d’aplicació del Tractat de Baiona.

84. Vegeu l’art. 2 del Tractat. Aquesta xifra correspon a la definició italiana de zona fronterera en

relació amb el Conveni de Madrid. Si no hi ha una definició universal, l’espai fronterer o la zona fron-

terera comprèn habitualment un radi que pot variar entre 10 i 50 km, segons els estats i les institu-

cions (CE, Consell d’Europa,...). Sobre aquest punt, vegeu C. Ricq, Manuel de la coopération trans-

frontalière à l’usage des collectivités locales d’Europe, 3a ed., Consell d’Europa, especialment pàg. 11 i

seg.; M. Bernard y Álvarez de Eulate, «La coopération transfrontalière», a Recueil de l’Académie de

Droit International de La Haye, 1993, VI, núm. 243, pàg. 297, especialment pàg. 326.

85. Segons l’Informe del delegat per a l’acció exterior de les col·lectivitats locals, el Tractat de

Karlsruhe cobreix un diàmetre de 400 km en el centre d’Europa occidental. Vegeu l’Informe del no-

vembre de 1996, pàg. 10.

86. Els conceptes de «cooperació transfronterera», «cooperació descentralitzada», «cooperació

interregional», «cooperació interterritorial», «cooperació més enllà de la frontera», «accions o relacions ex-

teriors» s’utilitzen simultàniament. Vegeu N. Levrat, Le droit applicable aux accords de coopération trans-

frontière entre collectivités publiques infraétatiques, PUF

, París, 1994, especialment pàg. 3.; F. Petitville, La

coopération décentralisée: les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, L’Harmattan, París, 1995, es-

pecialment pàg. 18 i seg.; vegeu l’Informe del Consell Econòmic i Social, presentat el 1992, per J. Billet,

Les relations extérieures des régions et des collectivités locales en vue d’une amélioration des échanges économiques.

Aquesta cooperació es refereix també tant a les iniciatives comunes a l’exte-

rior de França, com sobre el territori nacional en què les col·lectivitats terri-

torials estrangeres participen».87

— La noció de cooperació transfronterera: «La cooperació transfronterera impli-

ca una acció de proximitat entre col·lectivitats veïnes d’un costat i l’altre de

la frontera. Té com a finalitat, en particular, tota concertació que persegueixi

reforçar les relacions de veïnatge entre les col·lectivitats territorials o autori-

tats territorials, promoure i facilitar la cooperació entre col·lectivitats terri-

torials de països veïns col·locats en situació de proximitat a un costat i l’altre

d’una frontera comuna.»

— La noció de cooperació interregional: «La cooperació interregional fa referèn-

cia a la cooperació entre regions franceses i regions de països veïns (sense que

hagin de ser necessàriament limítrofes). L’ús d’aquests termes està lligat en

especial al desenvolupament de la intervenció regional en el si de la UE.»88

Per la part espanyola, la cooperació transfronterera pública89 comprèn «tot ti-

pus d’actuació concertada entre institucions públiques de dos (o més) estats veïns i

aplicada a zones o territoris situats a l’un i l’altre costat de la frontera amb vista a en-

fortir les relacions de veïnatge entre aquests estats i les respectives col·lectivitats ter-

ritorials, a través de tots els mitjans de cooperació disponibles».90 Ja sigui intergo-

vernamental o entre col·lectivitats infraestatals, aquesta cooperació transfronterera

pública implica un element de proximitat.91

Cal investigar, llavors, les raons que podrien explicar la utilització del concepte

de cooperació transfronterera en un context més ampli que el comunament

admès.

2.1.2. Raons susceptibles d’explicar aquesta incoherència flagrant

Una de les mesures per identificar les raons que són susceptibles d’explicar per

què el camp geogràfic del Tractat de Baiona ha estat fixat de manera tan extensa a

AUTONOMIES · 26

66

87. Vegeu la Circular del Ministeri de l’Interior i del Ministeri d’Afers Estrangers de 26 de maig

de 1994, sobre la cooperació de les entitats territorials franceses amb entitats territorials estrangeres,

publicada en els annexos del nostre estudi esmentat La coopération transfrontière européenne à l'échelle

de la Catalogne, IUEE, UAB, agost de 1999.

88. Les nocions de cooperació transfronterera i de cooperació interregional de la Llei ATR han

estat precisades per la Circular del Ministeri de l’Interior i del Ministeri d’Hisenda de 16 de juny de

1994. Ibidem.

89. La cooperació anomenada pública s’oposa a la que es coneix com a privada, que correspon a

les concertacions d’iniciatives privades de diversos tipus que incloguin la creació de fòrums i d’estruc-

tures ad hoc com les associacions culturals, les xarxes de les universitats, les aliances entre col·legis pro-

fessionals, cambres de comerç i d’indústria, les agrupacions d’empreses.

90. Vegeu Manuel Pérez González, «Algunas observaciones sobre el empleo de la técnica con-

vencional en la cooperación transfronteriza entre colectividades territoriales», a Hacia un nuevo orden

internacional público y europeo. Homenaje al profesor Manuel Díez de Velasco, Madrid, Tecnos, 1993,

pàg. 545.

91. En aquest sentit, vegeu per exemple, Antonio Blanc Altemir, «La cooperación transfronteri-

za en Europa: especial referencia al marco pirenaico», a Afers Internationals, núm. 17, pàg. 37, espe-

cialment pàg. 39.

un costat i l’altre de la frontera podria consistir a investigar l’interès que tal definició

pot presentar als ulls dels diferents actors. Aquest primer enfocament permet arri-

bar a la conclusió que l’amplitud del camp d’aplicació del Tractat de Baiona s’ha

adaptat a les especificitats de la frontera francoespanyola.

L’extensió del camp d’aplicació del Tractat de Baiona té en compte les caracte-

rístiques orogràfiques i demogràfiques d’aquesta frontera muntanyosa. Els Pirineus

constitueixen una barrera natural entre els dos països que ha fet difícil la implanta-

ció de nuclis importants de població en la zona veritablement fronterera. La major

part de les grans aglomeracions estan relativament allunyades de la frontera.92

Això queda palès particularment en el vessant mediterrani, si es té en compte que

hi ha més de 60 km de distància entre la ciutat catalana de Figueres i la ciutat

francesa de Perpinyà. Només l’existència de ciutats pròximes les unes de les

altres a la zona basca (Irun, Hondarribia, Hendaia, però també Baiona i Sant Se-

bastià) tendeix a relativitzar aquesta constant de despoblació de la frontera franco-

espanyola.

També es pot considerar que l’existència de la Comunitat de Treball dels Piri-

neus ha tingut una notable incidència en la definició del camp d’aplicació del Trac-

tat de Baiona. És revelador que tots els membres francesos i espanyols d’aquesta

associació de cooperació transfronterera han estat integrats en el camp d’aplicació

del Tractat de Baiona. Això es comprèn en la mesura que l’objectiu del Tractat de

Baiona és crear un «marc jurídic apropiat»93 per a la cooperació transfronterera mal-

grat les diferències d’estructures polítiques i administratives de tots dos estats. D’a-

questa manera, el Tractat s’havia de fonamentar sobre la realitat de la cooperació

transfronterera entre els dos estats a fi de permetre que les iniciatives existents es des-

envolupessin en les millors condicions.

Per tant, la incoherència en la utilització del concepte de cooperació transfron-

terera en el marc del Tractat de Baiona resideix en la dificultat, per als redactors, de

resoldre el dilema al qual la realitat material els havia enfrontat.

El context jurídic intern els imposava adoptar un tractat interestatal amb vista

a permetre l’aplicació del Conveni de Madrid relatiu a la cooperació transfron-

terera en el mateix moment en què la intensificació de les relacions entre les enti-

tats infraestatals demostrava el caràcter exigu i inadaptat d’aquesta noció en

l’àmbit de la frontera francoespanyola. L’adhesió d’Espanya a la Comunitat i l’es-

tabliment d’un mercat únic sense fronteres són altres factors que han conduït a

aquesta evolució en els comportaments de les entitats infraestatals. Finalment, el

Tractat de Baiona és víctima de l’anacronisme del Conveni de Madrid davant la

pressió dels fets. Il·lustra de manera brillant l’endarreriment del dret respecte a

la pràctica.

La definició extensa del camp d’aplicació del Tractat de Baiona s’ha d’analitzar,

per tant, com un compromís polític entre els governs centrals i els representants de

les entitats infraestatals afectats.94 Aquesta concepció ha fet possible equilibrar les

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 67

92. Vegeu, sobre tot això, el nostre estudi esmentat La coopération transfrontière européenne à

l'échelle de la Catalogne, IUEE , UAB, agost de 1999, especialment pàg. 111 i seg.

93. Vegeu el preàmbul del Tractat.

94. En aquest sentit, vegeu l’Informe esmentat del MAP, especialment pàg. 35. Aquest informe

competències de les diverses regions, a la vegada que ha permès a les comunitats es-

panyoles cooperar amb les regions franceses i beneficiar-se ja del règim liberal de la

Llei de 1992. No obstant això, per paradoxal que pugui semblar, aquesta distorsió

semàntica és en alguns moments criticable.

2.1.3. Crítica a aquesta distorsió semàntica

A l’empara de la cooperació transfronterera, el Tractat de Baiona permet la for-

malització de convenis entre entitats territorials no contigües. Aquesta circumstàn-

cia contribueix a establir discriminacions entre les entitats territorials difícilment

justificables.

El Tractat pot autoritzar la ciutat espanyola de Terol (Aragó) perquè subscrigui

un conveni de «cooperació transfronterera» amb la ciutat francesa de Bordeus, mal-

grat que ambdues poblacions estiguin separades per una distància d’aproximada-

ment 640 km. Al contrari, el Tractat no permet un conveni de cooperació entre la

ciutat de Perpinyà i la ciutat de Palma de Mallorca o la de València, tot i que aques-

tes ciutats són més a prop. Aquesta incoherència pot aparèixer encara més injustifi-

cable pel fet que aquestes tres ciutats estan relacionades històricament, ja que for-

men part dels anomenats Països Catalans.95

El Tractat cobreix sens cap mena de dubte la major part del camp d’actua-

ció de la Comunitat de Treball dels Pirineus, però deixa de banda altres iniciatives

de cooperació entre entitats infraestatals francoespanyoles. Per exemple, la xarxa

C-6 —que inclou, d’una banda, les ciutats espanyoles de Barcelona, València, Sa-

ragossa i Palma de Mallorca i, d’una altra, les ciutats franceses de Montpeller i

Tolosa de Llenguadoc—96 no es podrà beneficiar dels avantatges del Tractat de

Baiona.

A la inversa, algunes de les disposicions del Tractat de Baiona no extrauen totes

les conseqüències de la definició extensa del camp d’aplicació d’aquest Tractat.

En primer lloc, l’exclusió per part espanyola d’algunes associacions de munici-

pis o províncies és difícilment justificable. Les darreres sempre es poden relacionar a

través de les ciutats o les províncies, però aquesta volta s’hauria pogut evitar. És que

el Tractat no persegueix justament l’objectiu de crear un marc jurídic apropiat amb

vista a evitar que les entitats territorials recorrin a artificis grollers per dur a terme

actuacions de cooperació transfronterera?

En segon lloc, causa perplexitat la definició restrictiva de l’objecte dels convenis

de cooperació que poden establir les col·lectivitats. L’article 3, paràgraf 4, afirma

que:

AUTONOMIES · 26

68

del MAP assenyala que després de considerar diverses opcions al llarg de les negociacions, les parts van

optar per la solució més extensa, solució per la qual es van pronunciar les comunitats autònomes i les

entitats locals espanyoles. Aquest acord seria suficient per justificar l’existència d’un lleuger desequili-

bri geogràfic, ja que la part francesa forma un espai més homogeni que la part espanyola.

95. Per a una carta de presentació d’aquests països anomenats catalans, vegeu l’obra de la Gene-

ralitat Perfil de Catalunya, pàg. 13.

96. Sobre aquesta xarxa, vegeu l’article de F. Morata «Barcelone et la Catalogne dans l’arène

européenne», a Richard Balme, Les politiques du néo-régionalisme: action collective régionale et globali-

sation, Economica, pàg. 107, especialment pàg. 119 i seg.

«Aquests convenis tenen per objecte permetre a les entitats territorials, en els

àmbits d’interès comú, crear i gestionar equipaments o serveis públics i coordinar-

ne les decisions.»

Aquesta disposició afavoreix una cooperació de proximitat encara que la defini-

ció del camp d’aplicació portava a pensar que s’hauria pogut aplicar a altres tipus de

cooperació.97 Les disposicions relatives als convenis que prevegin la formalització

de contractes públics98 permeten arribar a la mateixa conclusió. Sens dubte, hauria

estat preferible deixar que cada conveni de cooperació transfronterera s’esmercés a

definir-ne l’objecte, amb una sola restricció: la necessitat que aquest objecte entrés

en el marc de les competències internes de les entitats afectades.

La delimitació extensa del camp d’aplicació de la cooperació transfronterera en-

tre entitats infraestatals sembla derivar en una pràctica corrent si es té en compte

que està present en altres tractats. Aquesta particularitat ha estat considerada un

dels aspectes positius tant del Tractat de Karlsruhe com del Tractat de Baiona, en

particular per comparació amb el Tractat francoitalià. En efecte, aquest darrer con-

veni cobreix un camp d’aplicació particularment desequilibrat entre els dos estats.

Del costat italià es tracta d’una zona purament transfronterera de 25 km, mentre

que del costat francès les entitats que es poden beneficiar del Tractat són les incloses

en el territori de les regions Rhône-Alpes i Costa Blava.

Tot i que aquesta distorsió semàntica pugui semblar anodina, serveix per il·lus-

trar les contradiccions actuals del dret de la cooperació entre entitats o autoritats

territorials.

La primera resideix en l’absència d’un vocabulari adaptat a la realitat material de

la cooperació entre les entitats infraestatals. S’han fet diversos esforços en aquest sen-

tit. La nostra preferència es decanta per l’expressió «coopération transfrontière», és a

dir, la cooperació més enllà de la frontera.99 Aquest terme permet englobar totes les

formes actuals de cooperació emmarcades en la cooperació transfronterera, inclosa la

cooperació entre tot tipus d’entitats que no siguin limítrofes. La versió francesa del

Tractat d’Amsterdam consagra en certa manera aquesta nova terminologia.100 Al

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 69

97. Notem, però, un progrés respecte al Tractat francoitalià que estableix una llista concreta dels

àmbits d’actuació que poden donar lloc a una cooperació entre les entitats; per modificar aquesta llista

cal un intercanvi de notes entre les parts. Vegeu l’art. 3.

98. Vegeu l’art. 8 del Tractat de Baiona.

99. Ens situem en la posició de N. Levrat, que ha estat un dels primers a militar a favor de la

creació d’aquesta nova denominació. Vegeu N. Levrat, Le droit applicable aux accords de coopération

transfrontière entre collectivités publiques infraétatiques, PUF, París, 1994. (N. del T.: en el text original

s’estableix la distinció entre coopération transfrontalièrei coopération transfrontière. El primer d’aquests

dos conceptes es pot traduir per «cooperació transfronterera» i es refereix a una cooperació entre enti-

tats infraestatals que requereix la contigüitat fronterera. Al contrari, el segon concepte no troba un ter-

me adequat en l’ordenament jurídic espanyol, tal com assenyala el text; per això s’ha optat per mante-

nir el concepte en la versió francesa, coopération transfrontière, en el sentit d’una cooperació entre

entitats territorials que no requereix la contigüitat fronterera. D’aquesta manera, hi apareix clarament

la distinció entre coopération transfrontalièrei coopération transfrontière).

100. L’art. 198 C, en la versió francesa, afirma que «Le Comité des Régions est consulté par le Conseil

ou par la Commision dans les cas prévus au présent Traité et dans tous les autres cas, en particulier lorsqu’ils ont

trait à la coopération transfrontière, où l’une de cas deux institutions le juge oportun» (la rodona és nostra).

contrari, però, cal lamentar l’absència de rigor en les altres traduccions. La versió an-

glesa i la versió espanyola s’acontenten a recórrer a l’expressió clàssica de cooperació

transfronterera.

Cal replantejar101 la utilitat de dissociar el règim de la cooperació transfrontere-

ra del de la cooperació entre entitats territorials no contigües a la frontera. Acceptar

que les entitats territorials poden dur a terme actuacions de cooperació transfronte-

rera és admetre que aquestes operacions només constitueixen una projecció exterior

de l’exercici de les seves competències internes sense que es qüestioni el monopo-

li de l’Estat en matèria de relacions internacionals. Aquesta concepció justifica

qualsevol forma de cooperació entre entitats infraestatals i no sols la cooperació

transfronterera.

En un altre ordre d’idees, limitar la cooperació entre entitats només a la zona de

la frontera comporta fer renéixer la idea de «frontera-barrera». Es tracta tan sols

de replantejar la concepció lineal de la frontera.102 El projecte de creació d’un espai

sense fronteres en el si de la Unió Europea resisteix malament la consagració d’un

règim massa específic de zones frontereres enfront d’altres parts dels estats mem-

bres.103 En darrer terme, aquestes diferenciacions entre les entitats territorials po-

den ser generadores de conflictes interns.

El Tractat de Baiona només hauria de ser un trampolí per a noves reivindica-

cions per part de les comunitats autònomes espanyoles, reivindicacions a un dret a

la coopération transfrontière. El fet que el Tractat no cobreixi tota la frontera pirinen-

ca reforça aquesta afirmació.

2.2. L’ambigüitat geogràfica del Tractat de Baiona

L’anàlisi del camp d’aplicació del Tractat de Baiona revela instantàniament l’am-

bigüitat geogràfica d’aquest conveni. El Principat d’Andorra no forma part del Trac-

tat tot i que es tracta d’un territori enclavat als Pirineus, entre França i Espanya.

Històricament, el destí d’aquest Principat ha estat sempre estretament lligat al dels

estats veïns. N’hi ha prou si recordem en aquest moment l’existència dels coprínceps

AUTONOMIES · 26

70

101. En aquest sentit, vegeu els treballs recents del Consell d’Europa, en particular el protocol

núm. 2 al Conveni marc sobre la cooperació transfronterera de les col·lectivitats o les autoritats terri-

torials, relatiu a la cooperació interterritorial, adoptat el 17 de març de 1998 i obert a signatura el 5 de

maig de 1998. Aquest protocol procedeix a l’aplicació per analogia dels principis del Conveni marc a

la cooperació entre entitats territorials no contigües.

102. Sobre les diverses concepcions de la noció de frontera, «frontera-línia», «frontera-zona», ve-

geu Michel Foucher, L’invention des frontières, Foundation pour les Études de la Défense nationale,

París, 1986; Michel Bottin, La frontière de l’État, approche historique et juridique, Sciences de la Socié-

té, núm. 37, febrer de 1996, pàg. 15.

103. Es pot relacionar aquesta idea amb l’evolució de la iniciativa INTERREG. Dedicada en

el seu origen únicament a les regions frontereres, aquesta regió comença actualment a interessar-

se per la cooperació interregional i transnacional. Vegeu INTERREG II C, DOCE C, 200, de 10

de juliol de 1996, pàg. 23. Es pensa també en el recent interès de la Comunitat per l’elaboració

d’una ordenació del territori europeu. Vegeu «Document Europe 2000, coopération pour le déve-

loppement pour l’aménagement du territoire européen», Comissió Europea, 1994, especialment la

secció B, «Evolution d’espaces spécifiques, les régions frontalières de l’isolement d’intégration»,

pàg. 127 i seg.

—el president de la República francesa i el bisbe d’Urgell—104 i el règim lingüístic

que reconeix el català com la llengua oficial del Principat. Així, sembla que cal exa-

minar les característiques pròpies de l’Estat andorrà que permeten explicar per què el

Tractat de Baiona no es refereix a la frontera pirinenca globalment. A continuació in-

tentarem avaluar l’abast de la falta d’inserció d’aquest Estat en el marc de la coopera-

ció transfronterera en l’àmbit dels Pirineus.

2.2.1. L’absència de l’Estat andorrà

Es poden invocar múltiples raons jurídiques i polítiques per explicar l’absència

de l’Estat d’Andorra en el Tractat de Baiona. L’enumeració de les dificultades inhe-

rents al context jurídic andorrà ens incitarà a precisar a títol prospectiu de quina

manera el dret a la cooperació transfronterera es podria generalitzar a tota la fronte-

ra pirinenca.

2.2.1.1. Raons susceptibles d’explicar l’absència de l’Estat d’Andorra

Les negociacions relatives al Tractat de Baiona van coincidir amb les referides a

l’adopció d’una Constitució pel Principat d’Andorra.105 Es va considerar més opor-

tú ajornar la integració del Principat d’Andorra en el Tractat de Baiona perquè es

pogués concentrar en les adaptacions necessàries per al naixement d’aquest nou or-

denament jurídic.

Es tractaria de plantejar en primer terme la discussió relativa a l’estatut jurídic

del Principat d’Andorra, en consagrar-se de manera indubtable el seu caràcter esta-

tal. Cal recordar que la doctrina havia defensat diverses teories en relació amb la na-

turalesa del microestat pirinenc. La institució dels coprínceps va ser considerada

una estranya «supervivència feudal en el món contemporani».106 Alguns autors han

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 71

104. L’origen d’aquestes institucions es remunta al segle XIII amb els «Pariatges» de 8 de setem-

bre de 1278 i de 6 de desembre de 1288, signats a la Seu d’Urgell. Sobre aquest punt, vegeu P. Raton,

Le statut international de la Principauté d’Andorre, 2a actualització, Secretaria General per als Mitjans

de Comunicació del Govern d’Andorra, 1990, pàg. 9, especialment pàg. 14.

105. Sobre aquesta reforma constitucional, vegeu les obres en castellà i català: Ramon Viñes Fa-

rré, «La reforma del Estatuto internacional del Principado de Andorra», a Revista Española de Derecho

Internacional, 1993, pàg. 596-604; Pere Figareda i Cairol, Las instituciones del Principado de Andorra

en el nuevo marco constitucional, Institut d’Estudis Andorrans, Civitas, Barcelona, 1995; «Andorra en

el ámbito jurídico europeo», a XVI Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Interna-

cional y Relaciones Internacionales, Principat d’Andorra, 21 a 23 de setembre de 1995, Marcial Pons,

Madrid, 1996; Legislació constitucional del Principat d’Andorra, Col·lecció Set Claus, Premsa Andorra,

Andorra la Vella, 1995; Àlvar Valls, La nova constitució d’Andorra, Premsa Andorrana SA, 1993. Obres

en francès: Gilles Aubert, «Un régime parlementaire atypique qui trouve ses origines au XIIIème siè-

cle: la principauté d’Andorre. À propos d’institutions coutumières confirmées par la Constitution du

28 avril 1993», a La tribune du droit public, 1998, pàg. 1-11; J. Cl. Colliard, «L’État d’Andorre», a

Annuaire français de droit international, 1993, pàg. 377-392; C. Mondou, «La constitution andorrane

du 28 avril 1993, la disparition de la dernière institution féodale d’Europe», a Revue de la recherche ju-

ridique, dret positiu, 1996, pàg. 83-113; Pere Bascompte i Carbonell, «Les relations internationales de

l’Andorre depuis la Constitution de 1993», tesi doctoral, juny de 1996, Universitat de Perpinyà.

106. C. Rousseau, Mélanges Verziil, La Haia, Nijhoff, 1958, pàg. 337-346; en el mateix sentit,

C. A. Colliard, Institutions de relations internationales, Dalloz, 9a edició, 1990, pàg. 65; esmentats per

J. C. Colliard, article esmentat anteriorment a Annuaire français de droit international.

intentat examinar aquesta particularitat a través del concepte de condominium.107 Uns

altres han analitzat l’estatut particular del Principat d’Andorra sota el prisma dels

criteris propis d’un estat amb vista a determinar si es tractava realment d’un estat.108

La Constitució de 14 de març de 1993 resol definitivament aquesta discussió

en afirmar l’article 1, paràgraf 1, que «Andorra és un Estat de dret, independent,109

democràtic i social». Abans d’aquesta reforma, el principal argument per rebutjar la

qualitat d’estat per al Principat d’Andorra derivava de l’absència d’un reconeixe-

ment internacional com a tal. Això explica que l’accés a la societat internacional

hagi constituït per al Principat una prioritat essencial. Molt ràpidament, el Princi-

pat d’Andorra, el Regne d’Espanya i la República francesa van establir un Tractat de

bon veïnatge, d’amistat i de cooperació.110 Per aquest Tractat, França i Espanya re-

coneixen la qualitat d’Estat sobirà al Principat d’Andorra,111 hi estableixen relacions

diplomàtiques i es comprometen a facilitar l’accés d’Andorra a les organitzacions i

conferències internacionals.112 Aquesta primera consolidació del Principat

d’Andorra en tant que Estat amb plenitud de capacitat internacional prosseguirà

amb l’admissió de l’Estat pirinenc en el si de l’ONU,113 del Consell d’Europa, de la

UNESCO, de l’OSCE i, més recentment, amb la negociació d’un acord amb

la Comunitat Econòmica Europea.114

L’adquisició de la qualitat d’estat ha implicat modificacions profundes en les re-

lacions del Principat d’Andorra amb les altres entitats públiques estrangeres. Es va

debatre l’oportunitat de mantenir una representació de caràcter governamental a

l’interior de la Comunitat de Treball dels Pirineus.115 Finalment, es va decidir tras-

AUTONOMIES · 26

72

107. Vegeu L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, volum II, 3a edició, 1928, pàg. 55.

108. Vegeu Bertrand Berlinguier, Le régime politique et international des vallées d’Andorre, París,

Pédone, 1971; K. Zemanek, Le statut international de l’Andorre, situation actuelle et perspective de ré-

forme, Viena, 1980; P. Raton, Le statut international de la Principauté d’Andorre, 2a actualització, Se-

cretaria General per als Mitjans de Comunicació del Govern d’Andorra, 1990; N. Marquès i Oste, La

reforma de les institucions d’Andorra (1975-1981). Aspectes interns i internacionals, Lleida, 1989.

109. Cursiva de l’autor.

110. Aquest Tractat ha estat aprovat pel Consell General el 4 de novembre de 1993. S’ha publi-

cat en el Butlletí Oficial del Principat d’Andorra, en endavant BOPA, de 19 de novembre de 1993,

núm. 64, pàg. 1132.

111. L’art. 1 d’aquest Conveni afirma que «La República Francesa i el Regne d’Espanya reconei-

xen el Principat d’Andorra com un Estat sobirà».

112. Vegeu art. 2 d’aquest Tractat.

113. Sobre aquest aspecte, vegeu R. Paniagua Redondo, «Andorra: Naciones Unidas y los dere-

chos humanos», a Andorra en el ámbito jurídico europeo, XVI Jornadas de la Asociación Española de

Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, Principat d’Andorra, 21 a 23 de se-

tembre de 1995, Marcial Pons, Madrid, 1996, especialment pàg. 45 i seg.

114. Cal que destaquem que l’existència de la Comunitat Europea ha fet un paper decisiu en la

voluntat del Principat de transformar-se en un veritable Estat. Sobre aquest punt, vegeu Nicole Stoffel

Valloton, «Reflexiones en torno a las repercusiones para el Principado de Andorra de la adhesión de

España a la CEE y el Acuerdo del Principado con la CEE», a l’obra esmentada Andorra en el ámbito ju-

rídico europeo, XVI Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Re-

laciones Internacionales, especialment pàg. 75.

115. Vegeu la pregunta plantejada sobre aquest tema al Govern andorrà per M. Jaume Cassany,

president del grup parlamentari de Nova Democràcia, Butlletí del Consell General, núm. 7, d’11 de

març de 1996, pàg. 25, i resposta del Govern en el Diari Oficial del Consell General, núm. 3, de 21

de març de 1996, pàg. 27 i seg.

passar aquesta tasca a les entitats locals.116 La protecció del caràcter d’estat sobirà

per part del Principat d’Andorra implica la necessitat de mantenir relacions sobre-

tot amb altres estats. Aquesta reserva s’entén molt més tenint en compte que som

davant d’un microestat, és a dir, d’un estat amb un territori i una població inferiors

als d’una regió dins un estat de dimensions corrents.117

La necessitat de no diluir la seva essència estatal explica, sens dubte, el fet que

la consagració del dret a la cooperació transfronterera a favor de les entitats terri-

torials andorranes no constitueixi actualment una prioritat per al Principat.

Aquest no ha presentat oficialment la sol·licitud per formar part del Tractat

de Baiona, malgrat les reivindicacions de les entitats territorials plantejades per

la Comissió de Treball dels Pirineus. La presentació d’aquest requeriment no es

pot prendre en consideració actualment davant l’absència de ratificació del Con-

veni marc de Madrid pel Principat d’Andorra. En efecte, el Tractat de Baiona

constitueix una aplicació d’aquest conveni com ho recorden expressament el

preàmbul i el primer article. En aquestes condicions, es fa difícil preveure la inte-

gració del Principat d’Andorra en el Tractat de Baiona, en la mesura que aquest

estat membre del Consell d’Europa no ha ratificat el Conveni de Madrid. Els par-

ticularismes de l’organització territorial andorrana es podrien afegir a la comple-

xitat que comporta la integració del Principat d’Andorra en el marc del Tractat de

Baiona.

Més enllà d’aquestes raons jurídiques, caldria pensar que la integració de l’Estat

andorrà en el Tractat de Baiona podria conduir al sorgiment d’un nucli català im-

portant, poc desitjable —des d’un punt de vista polític— per als estats francès i es-

panyol.

En definitiva, les dificultades jurídiques expliquen l’absència de l’Estat d’Andor-

ra en el Tractat de Baiona, però no creiem que siguin insalvables. Així doncs, sembla

oportú examinar a títol prospectiu les condicions necessàries per a la integració del

Principat d’Andorra.

2.2.1.2. Cap a un enfocament de la frontera pirinenca en què s’inclogui

el Principat d’Andorra

El nou context jurídic implica que la integració del Principat d’Andorra en el

Tractat de Baiona requerirà, d’una banda, la ratificació del Conveni marc de

Madrid per l’Estat d’Andorra i, de l´altra, l’adopció d’un acord tripartit entre

la República francesa, el Regne d’Espanya i el Principat d’Andorra. Aquest

acord hauria de prendre la forma d’un tractat internacional adoptat confor-

me a les disposicions del capítol III, títol IV, de la nova Constitució andorra-

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 73

116. Aquest traspàs va ser realitzat a favor dels Comuns, que són els òrgans de deliberació de les

parròquies. Sobre aquests diferents òrgans, vegeu infra.

117. El Principat d’Andorra té 468 km2de superfície i 65.227 habitants (xifra del Minis-

teri d’Afers Socials i Culturals del Principat). Aquestes xifres col·loquen el Principat al capda-

vant dels microestats europeus, per davant de Liechtenstein, el Principat de Mònaco, la Ciutat

del Vaticà i la República de San Marino. Vegeu Pere Figareda i Cairol, obra citada, especialment

pàg. 12.

na.118 Les negociacions les hauria de dur a terme el Govern andorrà,119 ja que és el

govern competent per dirigir la política nacional i internacional del Principat.120

Un Tractat d’aquest tipus hauria de ser objecte, a més, de ratificació parlamentària

en virtut de l’article 64 de la Constitució andorrana.121 Resumint, seria necessària la

rúbrica dels coprínceps a fi d’expressar el consentiment de l’Estat a romandre obli-

gat internacionalment pel Tractat.122 Es tractaria d’una competència deguda que no

deixaria als coprínceps cap possibilitat de negociació.

L’objecte del Tractat consistirà a permetre a les entitats territorials andorranes

que formalitzin operacions de cooperació transfronterera amb les entitats territo-

rials franceses i espanyoles. Correspondrà al Govern andorrà assenyalar quines són

les entitats territorials andorranes que podran prendre part en el camp d’aplicació

del nou Tractat. Tal com resulta del títol VI de la Constitució, l’organització territo-

rial del Principat d’Andorra es fonamenta en diverses entitats.123 Les més importants

són les parròquies,124 que són administrades per una assemblea territorial anomena-

da «comú», i per un executiu denominat «consol». Aquestes parròquies disposen

d’importants prerrogatives fixades tant per la Constitució125 com per la llei126 en vir-

tut del principi de la lliure administració. És possible citar-ne algunes de les que po-

den ser particularment rellevants en un context transfronterer. Les parròquies són

competents pel que fa als serveis públics locals comunals, les vies públiques, la cul-

tura, l’esport, les activitats socials i l’urbanisme. Se’n desprèn que el Govern andorrà

podria delimitar molt bé el camp d’aplicació del nou tractat a les parròquies. Això és

molt més probable perquè en el si de les parròquies el territori andorrà es divideix en

AUTONOMIES · 26

74

118. Per a un comentari d’aquestes disposicions, vegeu Luis Ignacio Sánchez Rodríguez, «La

constitución de Andorra y el derecho internacional público», a l’obra esmentada Andorra en el ámbito

jurídico europeo, XVI Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y

Relaciones Internacionales, especialment pàg. 21; o, a la mateixa obra, l’article de C. F. Ponte Martí-

nez, «Algunos aspectos relevantes para el Derecho internacional público», especialment pàg. 99; ve-

geu, també, Pere Bascompte i Carbonell, Les relations internationales de l’Andorre depuis la Constitu-

tion de 1993, tesi doctoral, juny de 1996, Universitat de Perpinyà.

119. L’objecte mateix d’aquest Tractat ens convida a pensar que la participació dels coprínceps

en les negociacions no serà obligatòria. En efecte, aquesta presència és necessària en els tractats inter-

nacionals establerts pel Principat amb els dos estats veïns quan aquests tractats afectin la seguretat in-

terior i la defensa, el territori d’Andorra, la representació diplomàtica o les funcions consulars i la co-

operació judicial i penitenciària. Vegeu l’art. 66.1 de la Constitució andorrana.

120. Vegeu l’art. 72.2 de la Constitució andorrana.

121. Aquesta disposició és relativament semblant a la que figura en l’art. 53 de la Constitució

francesa. Sobre aquest article, el Tractat de Baiona ha necessitat una llei de ratificació.

122. Vegeu l’art. 44.1 de la Constitució andorrana.

123. Sobre aquest aspecte, vegeu C. Mondou, «La constitution andorrane du 28 avril 1993, la

disparition de la dernière institution féodale d’Europe», a Revue de la recherche juridique, dret positiu,

1996, especialment pàg. 97 i seg., i Pere Figareda i Cairol, Las instituciones del Principado de Andorra

en el nuevo marco constitucional, Institut d’Estudis Andorrans, Civitas, Barcelona, 1995, especialment

pàg. 47.

124. Les parròquies són set: Canillo, Encamp, Ordino, la Massana, Andorra la Vella, Sant Julià

de Lòria i Escaldes-Engordany.

125. Vegeu l’art. 80 de la Constitució andorrana.

126. Vegeu la Llei de 4 de novembre de 1993, relativa a la delimitació de competències dels Co-

muns, BOPA de 19 de novembre de 1993, núm. 64, pàg. 1133.

veïnats i quarts,127 que són les divisions resultants de la tradició andorrana i les com-

petències dels quals es fonamenten molt sovint en els usos i els costums.128

Amb tot, encara ens caldria conèixer el nivell de contribució del dret andorrà al

desenvolupament dels instruments de la cooperació transfronterera. En el moment

actual, l’ordenament jurídic d’aquest Estat no coneix ni la figura del consorci, ni les

de l’agrupació d’interès públic o de la societat d’economia mixta local. El Govern

andorrà simplement podria autoritzar els comuns perquè participin o creïn tals or-

ganismes amb altres entitats infraestatals frontereres. Encara que aquesta darrera

solució sembla la més versemblant, tampoc no es pot excloure totalment la intro-

ducció d’un instrument específicament andorrà que permeti la cooperació trans-

fronterera entre les col·lectivitats territorials.

De moment, el Govern andorrà no ha adoptat cap disposició concreta quant al

possible contingut del futur tractat. L’absència de l’Estat andorrà en el Tractat de Baio-

na es podria prolongar durant molts anys, i al mateix temps podria ser temporal.129 En

aquestes condicions, sembla oportú considerar l’abast de les qüestions plantejades.

2.2.2. Abast de l’absència de l’Estat d’Andorra

En l’estat actual del dret, les entitats infraestatals franceses afectades pel Tractat

de Baiona no poden entaular relacions transfrontereres amb l’Estat andorrà. A

França, la possibilitat que les entitats infraestatals travin relacions amb els estats hi és

prohibida. Si bé la legislació francesa autoritza la cooperació entre entitats territo-

rials,130 l’article L-112-5 del Codi general francès de les entitats territorials disposa

expressament que això exclou tota cooperació amb estats estrangers.131 En l’ordena-

ment jurídic espanyol no hi ha cap prohibició expressa. La jurisprudència recent del

Tribunal Constitucional espanyol132 podria permetre que se salvés la prohibició sis-

temàtica de cooperació a partir de certes excepcions molt estrictes. El conveni hauria

d’estar relacionat amb les competències internes de la comunitat autònoma. Un

contingut tècnic sense connotacions d’alt valor polític i sense un veritable compro-

mís jurídic podria ser el testimoni de l’absència d’interferència amb les competències

de l’Estat espanyol i, de la mateixa manera, si l’òrgan estatal associat no es beneficiés

de la capacitat real de representar l’Estat a l’exterior. Per tant, és prudent que es pugui

pensar que els convenis que compleixin les condicions esmentades podrien ser lícits.

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 75

127. Vegeu l’art. 84.

128. És una tradició, per exemple, que els quarts siguin competents per administrar els boscos i

les pastures que els pertanyen.

129. Vegeu, sobre aquest punt, l’Informe de l’Assemblea Nacional núm. 3161, presentat per

J. Blanc, sobre el projecte de llei que autoritza la ratificació del Tractat entre la República francesa

i el Regne d’Espanya relatiu a la cooperació transfronterera entre entitats territorials, signat a Baiona el

10 de març de 1995 (en endavant, Informe Blanc núm. 3161), pàg. 11, o també l’Informe Alloncle

núm. 132, pàg. 14.

130. Vegeu l’art. L-1112-1 del Codi general francès de les entitats locals. La reforma d'aquest ar-

ticle ha estat plantejada per alguns autors. Vegeu l'informe enviat el 17 d'octubre de 2000 al primer

ministre per P. Mauroy, president de la Comissió pel futur de la descentralització, «Refonder l'action

publique locale», pàg. 41, http://www.premier-ministre.gouv.fr/PM/RAPTORS.HTM

131. Vegeu, igualment, la Circular esmentada de 26 de maig de 1994. Vegeu els annexos de

l’obra citada: La coopération transfrontière à l'échelle de la Catalogne.

132. Vegeu la Sentència 165/1994, de 26 de maig de 1994.

La qüestió de la cooperació transfronterera entre les entitats locals de la fronte-

ra pirinenca sembla menys delicada. En el costat andorrà, on les parròquies dispo-

sen d’importants competències sovint enumerades de manera molt àmplia encara

que precisa,133 no es dubta a afirmar «l’existència d’una veritable clàusula general

de competències dels comuns», per a la satisfacció de totes les necessitats de la co-

munitat parroquial. Aquests comuns interpreten l’absència d’interdicció formal

per subscriure operacions de cooperació transfronterera com una autorització im-

plícita que els permet entaular vincles amb entitats franceses. La competència

d’aquestes resulta clarament de les disposicions de l’article L-1112-1, que assenya-

la que les entitats territorials franceses i les seves agrupacions «poden establir con-

venis amb entitats territorials estrangeres i les seves agrupacions dins els límits pro-

pis de les seves competències i respectant els compromisos internacionals de

França».

Però les parròquies no es poden beneficiar de tots els avantatges del Tractat de

Baiona. La legislació francesa només permet la formació d’agrupacions d’interès

públic transfronterer amb les entitats territorials de la Unió Europea.134 La partici-

pació d’entitats públiques estrangeres en el capital de les societats d’economia mixta

local requereix la formalització d’un acord previ entre els estats afectats.135 En l’estat

actual del dret, les parròquies no podrien participar ni en les societats d’economia

mixta local ni en les agrupacions d’interès públic franceses.

La possibilitat que les comunitats autònomes cooperin amb les parròquies és

encara més reduïda ja que, segons el dret espanyol, les comunitats autònomes es-

panyoles no disposen d’una competència de principi en matèria de cooperació

transfronterera.

L’absència d’una visió global de la frontera pirinenca limita seriosament, per

tant, l’abast del Tractat de Baiona. S’hi poden observar dues conseqüències. La més

evident és que el Tractat de Baiona només pot ser parcialment útil a la Comunitat

de Treball dels Pirineus. L’estudi de les ambigüitats jurídiques del Tractat de Baiona

confirmarà aquesta afirmació. La segona és que el Tractat de Baiona hauria de ser

objecte pròximament d’una revisió. És gairebé segur que aquesta revisió no es podrà

limitar a la qüestió andorrana. Les entitats infraestatals espanyoles no perdran l’oca-

sió de renovar les seves reivindicacions al voltant d’una millora del seu dret a la co-

operació transfronterera.

Com a conclusió a aquest apartat, cal assenyalar que les ambigüitats geogràfi-

ques del Tractat de Baiona són, amb escreix, traslladables a altres tractats. El Tractat

francoitalià deixa de banda un altre microestat: el Principat de Mònaco. Aquesta

particularitat té notables conseqüències per a la cooperació entre les ciutats fronte-

reres de Menton i Ventimiglia. Aquestes ciutats volen establir una política de serveis

públics comuns, en particular pel que fa al tractament de residus sòlids urbans a la

conca de la zona transfronterera francoitaliana. El transport dels residus urbans al

centre de termodestrucció de Mònaco no va poder ser realitzat fins l’abril de 1997,

AUTONOMIES · 26

76

133. Vegeu l’article esmentat de C. Mondou, Revue de la Recherche Juridique, dret prospectiu,

1996, especialment pàg. 100.

134. Vegeu l’art. L-1112-2 i 3 del Codi general francès de les entitats territorials.

135. Vegeu l’art. L-1522-1 del Codi general francès de les entitats territorials.

«després d’un procés negociador laboriós, complex i caòtic iniciat al setembre de

1996».136

El Tractat de Karlsruhe tampoc no inclou totes les entitats infraestatals de la

seva zona. El Luxemburg belga, Valònia,137 el Franc Comtat i els cantons suïssos de

Zuric, Turgòvia i Sankt Gallen no han estat inclosos en el marc del Tractat.138 Seria

desitjable estendre’n el camp geogràfic139 a totes les entitats d’un i l’altre costat de

les fronteres existents en aquesta zona.140 S’hi observa tota la complexitat d’un trac-

tat d’aquest tipus, atès el gran nombre d’estats o parts implicades.141 Aquesta darre-

ra observació posa en relleu la notable debilitat de tots aquests tractats, que només

poden facilitar la cooperació transfronterera entre les entitats infraestatals dels es-

tats signataris. L’estudi de les ambigüitats jurídiques del Tractat de Baiona pot ser

útil per il·lustrar aquesta afirmació.

2.3. Les ambigüitats jurídiques del Tractat de Baiona

La primera ambigüitat jurídica del Tractat de Baiona resideix en la inadequació

dels instruments institucionals posats a disposició de les entitats infraestatals per-

què duguin a terme les actuacions de cooperació. L’anàlisi d’algunes de les carac-

terístiques dels organismes proposats permetrà comprovar que aquestes estructures

no estan gaire adaptades a la realitat ni a les necessitats de les entitats infraes-

tatals. L’objectiu d’aclarir el règim de la cooperació transfronterera planteja igual-

ment alguns dubtes, ja que es limita necessàriament a l’àmbit de la frontera franco-

espanyola.

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 77

136. Vegeu l’article de R. Botteghi, «Les politiques de services publics communs. Le traitement

des déchets solides urbains dans un bassin de vie transfrontalier franco-italien: le cas des aggloméra-

tions de Menton, et Vintimille: une tentative de politique de services publics communs», especialment

pàg. 6; article presentat en el marc del col·loqui Les politiques locales de coopération transfrontalière, or-

ganitzat pel Centre de recherches sur les institutions publiques et privées (CRIPP), Lió, 23 i 24 de

maig de 1997.

137. L’Informe núm. 3160 de l’Assemblea Nacional relatiu al projecte de llei de ratificació del

Tractat de Karlsruhe assenyala que això deriva de la falta d’interès de Bèlgica, que no s’havia manifes-

tat sobre aquest aspecte. D’aquí es desprèn que la frontera francobelga sigui l’única que no ha estat ob-

jecte d’un tractat. Vegeu pàg. 3.

138. El cantó de Berna havia sol·licitat expressament que volia formar part del Tractat de Karls-

ruhe. Els negociadors francesos i alemanys s’hi van oposar adduint que aquesta inserció seria contrària

als principis del Conveni de Madrid, en la mesura que aquest cantó no té frontera amb França o Ale-

manya. Vegeu Informe del delegat per a l’Acció Exterior de les Entitats Locals de març de 1996, pàg. 2

de l’annex XV. Les crítiques expressades en els capítols precedents trenquen la pertinència d’aquesta

argumentació.

139. L’extensió del camp geogràfic ha estat prevista expressament en l’art. 2.4 del Conveni.

Aquesta possibilitat se subordina a un acord escrit entre les parts.

140. L’extensió del camp d’aplicació del Tractat de Karlsruhe al Franc Comtat i a tots els cantons

suïssos podria permetre la inclusió de la Comunitat de Treball del Jura i permetria tenir en compte

l’existència d’antigues cooperacions, en particular a la regió de Basilea.

141. Ja en el Tractat de Karlsruhe, els cantons suïssos havien optat per la solució de fer-se repre-

sentar pel Consell Federal, basant-se en el nombre. En efecte, l’art. 9 de la Constitució suïssa afirma

que els cantons són competents per establir tractats de relació i bon veïnatge amb els estats estrangers.

2.3.1. Limitacions dels instruments institucionals previstos per al

desenvolupament de la cooperació transfronterera

Els tres tipus d’instruments institucionals proposats per al desenvolupament de

la cooperació transfronterera revelen una sèrie de problemes. La Comissió francoes-

panyola, comissió concebuda com a l’element necessari per a una aplicació eficaç

del Tractat de Baiona, també ha estat objecte de crítiques, en la mesura que la seva

composició no li permet realitzar completament la missió que té assignada. És sobre

la base d’aquests dos arguments que es proposa posar en relleu la debilitat dels ins-

truments institucionals previstos per desenvolupar la cooperació transfronterera.

2.3.1.1. Dificultats relacionades amb la utilització dels tipus d’organismes

de cooperació transfronterera proposats

L’ampli ventall d’estructures jurídiques que es proposa a les entitats territorials

perquè desenvolupin les seves operacions de cooperació transfronterera dissimula

l’absència d’una estructura adaptada realment al context jurídic de la cooperació

transfronterera. La doctrina francesa ja s’havia mostrat crítica quant als avantatges

dels instruments de cooperació establerts en les lleis de febrer de 1992 i 1995.142

Això explica que els representants de les entitats territorials afectades pel Tractat de

Baiona fossin relativament pessimistes pel que fa a la utilització de les estructures

franceses.143 És principalment l’excés de burocràcia en aquests organismes allò que

ha estat criticat. La pràctica confirma aquesta apreciació. Després d’un any des de

l’entrada en vigor del Tractat, no ha estat instituïda cap agrupació d’interès públic

transfronterera. La figura del consorci s’ha anat imposant poc a poc com l’instru-

ment preferit en la cooperació transfronterera francoespanyola, tot i que l’elecció

d’aquesta estructura també planteja algunes dificultats.

2.3.1.1.1. La inadequació dels organismes francesos de cooperació transfronterera

Els dos tipus d’estructures franceses a disposició de les entitats territorials a fi de

realitzar les seves operacions de cooperació transfronterera comporten nombrosos

inconvenients inherents a la seva regulació.

En el si de l’ordenament jurídic intern francès, la fórmula de l’agrupació d’in-

terès públic ja ha fet massa camí per poder defugir les crítiques. L’excessiva burocra-

AUTONOMIES · 26

78

142. Vegeu B. Dolez, «Le régime juridique de la coopération après l’adoption de la loi d’orienta-

tion pour l’aménagement et le développement du territoire», a RFDA, 1995, pàg. 936, especialment

pàg. 941 i seg.; C. Autexier, «La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale du territoi-

re. De la coopération décentralisée», a RFDA, 1993, pàg. 411, especialment pàg. 418; J. L. Autin,

«Les instruments juridiques de la coopération décentralisée», a JCP, 1993, Edition Entreprise, Cahiers

de droit de l’Entreprise, núm. 32-36, suplement 4, pàg. 2, especialment pàg. 6; Bernard Branchet, «La

France et la coopération transfrontalière», a Le droit appliqué à la coopération interrégionale en Europe,

LGDJ, 1993, pàg. 197, especialment pàg. 218; P. Lignières, «La participation des collectivités locales à

des actions économiques internationales», a Droit et pratique du commerce international, 1996, pàg.

31, especialment pàg. 46 i seg.

143. Vegeu l’Informe esmentat núm. 132, del senador Alloncle, pàg. 12. Vegeu, igualment, l’In-

forme del Conseil économique et social presentat per C. Estrosi, JORF núm. 25, de 19 de desembre

de 1996, especialment pàg. 136 i seg.

tització en la gestió de l’agrupació d’interès públic ja ha estat invocada per les enti-

tats franceses de petita dimensió com un argument per no utilitzar aquesta estruc-

tura en el marc de les seves activitats purament internes. El Consell d’Estat144

francès no ha dubtat a sol·licitar un delimitació de l’Estatut de l’agrupació d’interès

públic. Es tractaria de «trencar amb la via pragmàtica seguida fins avui pel legisla-

dor» a fi de sotmetre al Parlament un projecte de llei amb què se substituiria tot el

conjunt de textos existents relatius a les agrupacions d’interès públic. En efecte, la

multiplicació dels textos legislatius relatius a les agrupacions d’interès públic ten-

deix a reforçar la incertesa sobre la naturalesa i el règim jurídic d’aquest instru-

ment.145

Aquesta primera circumstància no és l’única que fa presagiar el poc èxit d’a-

questa estructura per a l’execució de les cooperacions entre entitats territorials fran-

ceses i espanyoles. Sovint s’ha denunciat l’excessiu control de l’Estat sobre les agru-

pacions d’interès públic. Aquest control s’exerceix des del començament.

L’establiment d’una agrupació de cooperació transfronterera i interregional ha de

ser objecte d’un conveni constitutiu formalitzat entre els membres i sotmès a l’apro-

vació dels ministres de l’Interior i d’Hisenda.146 L’aprovació es duu a terme sota la

forma d’una ordre interministerial que es publica en el butlletí oficial francès. No és

fins després d’aquest procediment d’aprovació que l’agrupació d’interès públic ad-

quireix personalitat jurídica.

Un cop creada, el control del poder públic sobre l’agrupació s’exerceix per mitjà

del comissari del govern, d’un interventor de l’Estat arribat el cas i del Tribunal de

Comptes francès o de les cambres regionals de comptes.

En el marc de l’aplicació del Tractat de Baiona, la funció del comissari del go-

vern ha de ser exercida pel prefecte de la regió. Efectivament, el Decret de 27 de

març de 1993 atribueix aquesta funció al representant de l’Estat en la regió quan

l’agrupació d’interès públic tingui per objecte l’execució i la gestió comuna de «pro-

jectes i programes de cooperació interregional i transfronterera que siguin d’interès

per a les entitats locals pertanyents als estats membres de la Unió Europea».147 Sem-

pre segons aquest Decret, la funció de comissari del govern permetrà que el prefecte

assisteixi a les sessions de tots els òrgans de deliberació i d’administració de l’agru-

pació. El prefecte ha de tenir coneixement de tots els documents relatius a l’agrupa-

ció. Disposa d’un dret d’inspecció pel que fa als locals que pertanyin a l’agrupació o

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 79

144. Vegeu l’Informe «Les groupements d'intéreˆt public», Secció d'Estudis del Consell d'Estat,

La Documentation Française, París, 1997.

145. En l’Informe esmentat, el Consell d’Estat francès ha assenyalat en conctret els problemes

que comporta la regulació de l’agrupació d’interès públic en matèria de formalització de contractes

públics o pel que fa a l’estatut del personal; vegeu especialment pàg. 44 i seg.

146. Vegeu l’art. 2 del Decret francès núm. 95-571, de 27 de març de 1993, publicat en el

JORF de 28 de març de 1993. Les regles relatives a aquest procediment d’aprovació (preparació del

dossier, examen del dossier...) estan regulades en el marc de la Circular de 16 de juny de 1994 del

ministre de l’Interior, com també del ministre d’Hisenda, circular que recau sobre les agrupacions

d’interès públic que incloguin entitats territorials de països membres de la Unió Europea. Aquesta

circular va ser publicada en els annexos de l’op. cit., La coopération transfrontière à l'échelle de la Ca-

talogne.

147. Vegeu l’art. 4 del Decret francès publicat en el JORF de 28 de març de 1993.

que estiguin a la seva disposició. La contractació del personal propi per a l’agrupa-

ció està sotmesa a l’aprovació del prefecte. En resum, i especialment, el prefecte està

dotat d’un dret de vet suspensiu de 15 dies sobre les decisions que impliquin un risc

per a l’existència o el bon funcionament de l’agrupació. Aquest termini hauria de

permetre a l’autoritat de l’agrupació que hagués pres aquesta decisió procedir a un

nou examen del cas.

Les regles inherents a les agrupacions d’interès públic són susceptibles de resul-

tar poc atractives als ulls de les entitats espanyoles que vulguin iniciar actuacions de

cooperació transfronterera amb les entitats franceses.

Perquè es pugui crear una agrupació d’interès públic de cooperació transfronte-

rera, les entitats territorials espanyoles han d’acceptar el paper de minoritàries.

Aquest principi no apareix esmentat expressament en la Llei de 2 de febrer de 1992,

sinó que deriva de l’article 21 de la Llei de 15 de juliol de 1982. Aquesta Llei inclou

una sèrie de disposicions generals sobre les agrupacions d’interès públic. L’article 21

disposa que les persones públiques, les empreses estatals i les persones jurídiques de

dret privat encarregades de la gestió d’un servei públic han de disposar en conjunt

de la majoria de vots en l’assemblea general, com també en el consell d’administra-

ció. Segons una Circular de 16 de juny de 1994,148 aquesta disposició implica «una

majoria de fet de les persones jurídiques franceses».

La submissió de les agrupacions d’interès públic de cooperació interregional i

transfronterera a les regles de la comptabilitat pública podrien allunyar igualment

els eventuals socis espanyols de les entitats locals franceses. Aquesta regla s’aplica

quan l’agrupació d’interès públic té per objecte el seguiment i la gestió de progra-

mes que beneficien el finançament municipal i quan l’agrupació d’interès públic

està constituïda únicament per persones jurídiques franceses de dret públic. En tots

aquests casos s’ha de nomenar un comptable públic de l’agrupació.

Finalment, s’ha assenyalat que l’agrupació d’interès públic transfronterera no

permet assegurar la gestió financera i administrativa dels projectes finançats en el

marc d’INTERREG II, especialment per raó de la nacionalitat de la línia de crèdits

sobre els quals s’estableixen aquests fons.149

Sense entrar-hi amb més detall, les característiques que s’acaben d’evocar ens

duen a pensar que l’agrupació d’interès públic només s’adapta a actuacions particu-

larment importants de cooperació transfronterera o interregional. Solament els

grans municipis o les regions es podrien atrevir a recórrer a aquesta figura. Aquesta

impressió es confirma amb la creació de l’agrupació d’interès públic transfronterera

«Transalpes»150 entre diversos socis mercantils i públics francesos als quals s’han as-

AUTONOMIES · 26

80

148. Vegeu l’art. 3.3 de la Circular esmentada dels ministres de l’Interior i d’Hisenda de 16 de

juny de 1994. Aquesta interpretació sembla que es fonamenta en el fet que les disposicions de la Llei

francesa de 6 de febrer de 1992, relativa a les societats d’economia mixta locals, han col·locat les

entitats estrangeres en el mateix rang que les persones privades en la composició dels organismes de

cooperació.

149. Vegeu la Qüestió escrita núm. 8169 plantejada per Paul Caron, del grup UC, amb resposta

del Ministeri per a l’Ordenació del Territori, publicada el 1994, JO Sénat d’1 de desembre de 1994,

pàg. 2830.

150. Aquesta agrupació ha estat constituïda per mitjà d’un acord interministerial amb data de

15 de gener de 1996.

sociat la regió italiana del Piemont i la regió francesa Rhône-Alpes. Aquesta agrupa-

ció d’interès públic té per objecte «dur a terme, en el marc d’una voluntat refermada

de relació i amb un esperit de cooperació transfronterera, els estudis i les actuacions

relacionades amb el projecte de línies ferroviàries de passatgers i càrrega: Lió-Torí i el

vessant torinès».151 En aquest cas, el context jurídic d’aquesta frontera podria haver

incidit en l’elecció d’aquesta estructura. En efecte, les entitats locals només disposen

d’estructures de cooperació pròpies del dret francès.152 En la zona del Tractat de

Baiona es pot constatar l’absència d’un projecte de constitució d’una agrupació d’in-

terès públic que comprengui l’execució dels projectes ferroviaris transfronterers.153

La possibilitat oferta a les entitats per participar o crear societats d’economia

mixta locals pot ser objecte de certes reserves, algunes de les quals són similars a les

ja exposades per a la creació d’agrupacions d’interès públic transfrontereres. Es pen-

sa prioritàriament en la regla segons la qual les col·lectivitats estrangeres que partici-

pen en el capital de la societat d’economia mixta local no puguin tenir més del 50 %

del capital de la societat i dels vots en els seus òrgans deliberants.154 Les entitats ter-

ritorials estrangeres que participin en la constitució d’una societat d’economia mix-

ta local no s’assimilen, per tant, a les entitats locals franceses, tal com ha remarcat el

Consell d’Estat francès.155

Les propostes plantejades per permetre que les entitats locals estrangeres pu-

guin arribar a ser majoritàries en la societat d’economia mixta local francesa han es-

tat, de moment, rebutjades. Se cita, com a exemple, l’article addicional 20 quater

introduït pel Senat francès en el si de la discussió sobre la Llei d’orientació per a

l’ordenació i el desenvolupament sostenible del territori.156 Aquesta disposició va

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 81

151. Vegeu la Qüestió escrita núm. 12907, de 23 de novembre de 1995, plantejada pel senador

X. Dugoin (RPR) amb resposta del ministre d’Equipament, publicat en el JO Sénat de 14 de març de

1996, pàg. 588.

152. El Tractat francoitalià es limita a autoritzar la cooperació transfronterera entre les entitats

locals en determinats sectors, sense fer referència als instruments disponibles per dur a terme aques-

ta cooperació. Això implica que les entitats només es poden beneficiar de les estructures destinades a la

cooperació amb les entitats estrangeres en el marc de la seva legislació interna. Sembla que solament

l’Estat francès ha adoptat disposicions específiques sobre la matèria.

153. De moment, el projecte de creació d’un TGV transfronterer, en concret la secció entre Per-

pinyà i Figueres, ha donat lloc a la creació d’una AEIE «Sud-Europe méditerranée» en què estan repre-

sentades la regió de Llenguadoc-Rosselló i la Comunitat Autònoma de Catalunya. Vegeu op. cit., La

coopération transfrontière à l'échelle de la Catalogne.

154. Vegeu l’art. L-1522-1 del Codi general francès de les entitats territorials, últim apartat.

Aquesta disposició va ser introduïda per la Llei de 6 de febrer de 1992, sobre l’Administració territorial.

155. Vegeu el Dictamen del Consell d’Estat francès, secció interior, de 25 de març de 1994, publicada

en els annexos de l’Informe esmentat del delegat per a l’Acció Exterior de les Entitats Locals, març de 1996.

156. L’apartat 2 d’aquest article 20 quaterdisposava que «les entitats territorials estrangeres que

participin en el capital de les societats d’economia mixta locals són les entitats o les agrupacions a què

al·ludeix el 2n del present article i poden posseir més de la meitat del capital de les societats i dels vots

en els òrgans deliberants». Segons l’esperit del Senat francès, es tractava de millorar i ampliar els ins-

truments jurídics de cooperació transfronterera entre entitats locals, de manera que s’enfortís la di-

mensió europea del text per a una millor integració de França en la Unió Europea. Vegeu l’Informe del

Senat francès núm. 272, presentat per G. Larcher, C. Belot i C. Revet. Aquesta modificació responia

igualment a una reivindicació que es troba en la qüestió escrita núm. 13157, de 24 de desembre de

1998, plantejada per L. Souvet (RPR), pàg. 4063, i que roman sense resposta.

ser suprimida per la Comissió per a la producció i els intercanvis de l'Assemblea

Nacional durant el nou examen del projecte de llei. La Comissió va estimar que

mantenir les entitats estrangeres en minoria constituïa una mesura de protecció de

les entitats franceses «encara més necessària perquè algunes entitats estrangeres

semblen disposar de recursos molt més importants que els seus veïns francesos».157

Tanmateix, s’està convençut que aquesta condició de minoria imposada en el si de

les estructures franceses és totalment contrària a la idea d’associació que presideix

l’establiment de relacions de cooperació transfronterera.

Les restriccions quant a l’objecte de les societats d’economia mixta locals trans-

frontereres limiten encara més la possibilitat de recórrer a aquesta estructura. Se-

gons el Tractat, les societats d’economia mixta locals tenen per objecte «explotar

serveis públics d’interès comú».158 La noció de servei públic d’interès comú designaria

essencialment els serveis de proximitat com ara la conducció d’aigua potable o els

transports col·lectius. Això exclou en tots els casos que les societats d’economia

mixta locals transfrontereres efectuïn operacions d’ordenació previstes pel Codi

d’urbanisme.159 La utilitat de crear societats d’economia mixta locals es podria tro-

bar limitada en la mesura que la frontera francoespanyola compta amb pocs punts

de contacte entre les poblacions dels dos estats.

D’altra banda, les regles relatives als procediments de publicitat previs a tota de-

legació de servei públic són aplicables als serveis públics confiats a les societats d’e-

conomia mixta locals transfrontereres.160 El rigor d’aquestes regles que serveixen

per assegurar la concurrència podria incitar igualment les entitats franceses i espa-

nyoles a desdenyar l’estructura de la societat d’economia mixta local.

A més, no és cert que la societat d’economia mixta local i l’agrupació d’interès

públic transfronterera permetin la institucionalització de la cooperació mixta entre

actors privats i públics. Segons P. N’Diaye, «tot i que l’associació de particulars pri-

vats és obligatòria per a les societats d’economia mixta locals i facultativa per a les

AUTONOMIES · 26

82

157. Vegeu l’Informe núm. 1562 de l’Assemblea Nacional, presentat per P. Duron, especial-

ment pàg. 47.

158. Vegeu l’art. 5.1 del Tractat. Aquesta disposició s’inspira en l’art. L-1522-1 del Codi general

francès de les entitats territorials. Durant la discussió de la Llei d’orientació sobre l’ordenació i el des-

envolupament sostenible, el Senat francès va proposar una modificació d’aquest article del Codi gene-

ral de les entitats territorials a fi de suprimir la limitació de l’objecte social de la societat d’economia

mixta local transfronterera. Segons el nou art. 20 quater, el precepte del Codi general s’hauria d’haver

redactat de la manera següent: «Sens perjudici que hi hagi un acord previ entre els estats afectats, les

entitats territorials estrangeres poden participar en el capital de les societats d’economia mixta locals

que tinguin per objecte l’interès comú...» Aquest article addicional va ser suprimit durant la nova lec-

tura en l’Assemblea Nacional per la Comissió per a la producció i els intercanvis. La Comissió va con-

siderar que la restricció de l’objecte social de la societat d’economia mixta local transfronterera consti-

tueix una mesura de protecció de les entitats locals franceses que és de gran importància, ja que les

esmentades societats d’economia mixta locals poden disposar de prerrogatives de poder públic, com

ara el dret de tempteig i retracte o l’expropiació. Vegeu l’Informe núm. 1562 esmentat de P. Duron,

especialment pàg. 47.

159. En aquest sentit, vegeu la Circular esmentada del ministre de l’Interior i del ministre d’A-

fers Estrangers, circular datada el 26 de maig de 1994 i publicada en l’annex VI-1 de l’Informe de

març de 1996 del delegat per a l’Acció Exterior de les Entitats Locals, pàg. 12.

160. Aquestes regles estan detallades en l’art. 38 i seg. de la Llei de 29 de gener de 1993, i també

en els art. L-1411-1 i seg. del Codi general francès de les entitats territorials.

agrupacions d’interès públic, en l’estat actual dels textos sembla que només els sub-

jectes privats francesos hi siguin afectes».161 El tenor literal del Tractat de Baiona va

en el mateix sentit que aquesta interpretació. En efecte, l’article 5 autoritza simple-

ment que les entitats territorials espanyoles participin en les estructures franceses o

creïn estructures conjuntes amb les entitats territorials franceses.162 Tanmateix,

aquesta interpretació no coincideix amb les necessitats de la pràctica. Les actua-

cions de desenvolupament econòmic, ja siguin transfrontereres o no, requereixen

una coordinació entre subjectes privats i públics. Aquesta és la raó per la qual la Co-

missió Europea s’ha pronunciat per reforçar el principi de cooperació163 en el marc

de l’actual reforma dels fons estructurals.164 En aquest context, prohibir la partici-

pació directa dels actors privats espanyols en les estructures franceses de cooperació

transfronterera pot desembocar en l’establiment de muntatges artificials a fi d’es-

quivar aquesta prohibició. No es pot excloure, per tant, que els governs estatals ac-

ceptin una interpretació flexible d’aquestes disposicions sota la pressió dels actors

de la cooperació. La Circular de 16 de juny de 1994 relativa a l’agrupació d’interès

públic transfronterera sembla que permet aquesta via per tal com preveu que la Llei

de 15 de juliol de 1982 «no estableix restriccions a la participació de persones jurí-

diques privades estrangeres».165

El caràcter no gaire atractiu dels organismes francesos s’agreuja per la flexibilitat

de la figura espanyola del consorci. Davant l’excés de rigor i la complexitat dels me-

canismes francesos, les entitats franceses i espanyoles tindran la tendència d’escollir

el consorci com a instrument de principi per a les seves operacions de cooperació.

Però encara cal assenyalar que l’elecció d’aquesta estructura també té el risc de gene-

rar certs problemes.

2.3.1.1.2. Inconvenients actuals del recurs als consorcis espanyols

El recurs al consorci espanyol per dur a terme operacions de cooperació trans-

fronterera entre França i Espanya és susceptible d’ensopegar amb diversos tipus

d’obstacles. El primer posa en relleu el que es podria anomenar la «psicologia admi-

nistrativa» i afecta tant l’Estat francès com les seves entitats locals.

L’adopció de disposicions sobre la cooperació descentralitzada en la Llei de 6 de

febrer de 1992 i, després, en la Llei sobre ordenació del territori; la introducció d’u-

na missió operacional de cooperació transfronterera encarregada d’ajudar les

col·lectivitats que es trobin en dificultats per a l’execució de diversos projectes

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 83

161. Vegeu P. N’Diaye, «Les organismes français de coopération transfrontalière locale du Traité

de Bayonne», a Jornada d’informació sobre el Tractat de Baiona, Olot, 18 de desembre de 1998, pàg. 8.

162. L’art. 5 disposa: «Les entitats territorials espanyoles podran participar en les agrupacions

d’interès públic de cooperació transfronterera o en el capital de les societats d’economia mixta locals

l’objecte de les quals sigui explotar serveis públics d’interès comú ja existents, constituïts per entitats

territorials franceses.»

163. Sobre la generalització d’aquest principi en l’àmbit jurídic, vegeu V. Hemery, «Le partena-

riat, une notion juridique en formation?», a RFDA ,1998, pàg. 347.

164. Vegeu l’art. 8 del Reglament del Consell 1260/99, de 21 de juny de 1999, pel qual s’esta-

bleixen disposicions generals sobre els fons estructurals, DOCE L1 61/1.

165. Vegeu l’art. 2.3 de la Circular publicada en els annexos de l’Informe del delegat per a

l’Acció Exterior de les Entitats Locals de març de 1996.

simbòlics;166 l’adopció del Tractat francoitalià; del Tractat de Baiona, i del de Karls-

ruhe són, en certa mesura, indicadors que marquen el desig de França de ser consi-

derada la pionera en matèria de cooperació transfronterera. La voluntat d’establir

una veritable política francesa de cooperació transfronterera correspon a la presa de

consciència, per aquest país, de la necessitat d’explotar la seva especificitat geogràfi-

ca que el converteix en un dels estats europeus amb un nombre més gran de fron-

teres.167

En aquestes condicions, la importància atorgada als consorcis espanyols podria

desconcertar temporalment l’Administració francesa. Els seus representants po-

drien sentir algunes reticències davant la flexibilitat del règim del consorci, que

contrasta amb altres fórmules que permeten un control més exigent de l’Adminis-

tració francesa. Aquesta tendència seria encara més extensa, ja que la figura del con-

sorci és estranya en el dret francès i, per tant, el coneixement que es té d’aquest ins-

trument és encara limitat.

D’altra banda, la inclinació a sentir recel envers el que es desconeix sembla que

ha motivat la redacció de l’article L-1112-4 del Codi general francès de les entitats

territorials. Segons aquesta disposició, l’adhesió o la participació d’entitats locals

franceses en un consorci espanyol està sotmesa a diverses condicions internes.168 Les

entitats territorials franceses han de ser minoritàries en el si d’aquestes agrupacions

o persones jurídiques estrangeres.169 En suma, la participació o l’adhesió a un con-

sorci s’ha d’autoritzar per decret del Consell d’Estat francès.

El compliment d’aquestes exigències i, de manera general, el control preventiu

exercit per l’Estat francès explica l’endarreriment enregistrat en la posada en marxa

del primer consorci transfronterer francoespanyol entre els municipis bascos d’Irun

i Hondarribia i el municipi francès d’Hendaia.170 La creació d’aquesta estructura

AUTONOMIES · 26

84

166. Aquesta missió operacional va ser creada l’octubre de 1996 després d’una iniciativa de la

Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR) i de la Caisse des dêpots et

consignation (CDC). Per aprofundir el tema, vegeu «Étude de faisabilité d’une mission nationale

d’assistance opérationnelle au développement intégré des spaces et des projects transfrontaliers», de

setembre de 1996, i el «Programme opérationnel 1997 de cette mission opérationnelle transfrontaliè-

re», de juny de 1997.

167. Aquesta necessitat ha estat expressada principalment en els informes adoptats sota la in-

fluència de la Llei francesa de 1992. Vegeu l’Informe del Conseil économique et social presentat per

C. Estrosi, el novembre de 1996, vegeu JORF núm. 25, de 19 de desembre de 1996, i l’Informe pre-

sentat al primer ministre pel diputat J. Ueberschlag sobre «La coopération transfrontalière, la nécessité

d’élaborer et de mettre en oeuvre une véritable politique transfrontalière, mission de réflexion et de

propositions», març de 1996. Remarquem que França compta en total amb nou fronteres, que es po-

den enumerar de la manera següent:

— Vuit fronteres continentals, de les quals cinc són amb estats membres de la Unió Europea

(Alemanya, Bèlgica, Espanya, Itàlia, Gran Ducat de Luxemburg) i tres amb estats que no s’hi

han adherit (Principat d’Andorra, Principat de Mònaco i Suïssa).

— Una frontera marítima amb el Regne Unit.

168. El Tractat es limita a exigir la formalització d’un conveni de cooperació transfronterera en-

tre les entitats infraestatals afectades i es remet per a la resta d’exigències al dret intern dels estats.

169. L’art. L-1112-4 també preveu la necessitat que s’hi adjuntin la comptabilitat i els informes

d’activitat d’aquests organismes o persones jurídiques estrangeres al pressupost de les persones públi-

ques franceses.

170. Vegeu el nostre comentari esmentat.

ha comportat un canvi important en la història de la cooperació transfronterera

francoespanyola. Davant l’exemple d’aquesta iniciativa, l’absència de creació d’al-

tres consorcis transfronterers s’explica en gran part per les reticències de les entitats

franceses a institucionalitzar les seves relacions a través d’una estructura jurídica

desconeguda en el seu dret intern.

Cal dir, en descàrrec seu, que la doctrina espanyola admet que no és senzill deli-

mitar les regles fonamentals del règim jurídic del consorci,171 en la mesura que

aquesta estructura es regeix per una pluralitat de textos.172 Paradoxalment, el mateix

règim d’aquesta estructura del consorci que es pretén veure molt flexible és, a la ve-

gada, considerada massa confusa.173 L’essencial en el règim del consorci depèn dels

seus estatuts, que són adoptats lliurement pels seus membres. Les entitats franceses

s’haurien d’emparar en aquesta llibertat d’acció per reforçar la seva autonomia.174

L’absència d’una regulació excessivament precisa del consorci transfronterer hauria

de ser percebuda per les entitats com un avantatge i no com una font d’inseguretat

jurídica.175 Les entitats locals franceses han d’assumir el fet que s’estan convertint

progressivament en les principals creadores del règim jurídic sobre la cooperació

transfronterera. Es tracta de la contrapartida lògica a la consagració del seu dret a la

cooperació transfronterera.

Des del nostre punt de vista, la creació del consorci Bidasoa Txingudi deixa

plantejades dues qüestions jurídiques la resolució pràctica de les quals podria ser

delicada. Aquesta primera estructura no ha aportat cap resposta al problema de la

participació d’entitats privades no lucratives en un consorci transfronterer. Cal,

doncs, interpretar l’article 5 del Tractat en el sentit que exclou la participació d’enti-

tats privades franceses en un consorci transfronterer? Una interpretació estricta i li-

teral del Tractat convida a respondre en sentit afirmatiu, ja que simplement s’hi fa

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 85

171. Vegeu, en aquest sentit, el comentari esmentat del MAP, pàg. 47. D’altra banda, les estruc-

tures particulars dels consorcis com el consorci en el sector hidràulic, el consorci urbanístic, etc., no

semblen excloses del camp d’aplicació del Tractat de Baiona.

172. Vegeu l’apartat 1.3.1.2.1.

173. En aquest sentit, vegeu F. A. Castillo Blanco, «Los consorcios de entidades locales: análisis

y valorización a la luz de la nueva legislación de régimen local», a RAP, núm. 124, gener-abril de 1991,

pàg. 397, especialment pàg. 406; Manuel Rebollo Puig, «Creación y régimen jurídico de los consor-

cios (procedimiento, estatutos, constitución), a Diversos autors, Jornadas de Estudios sobre consorcios

locales, CEMCI, Granada, 1995, pàg. 155, 166 i 169, que es refereix al marc legislatiu imprecís del

consorci, en particular en relació amb les mancomunitats. Segons aquest autor, el perfil vague del con-

sorci implicaria bé que esdevingui una tècnica d’organització administrativa atractiva, o bé que forci

les administracions a buscar altres fórmules associatives de contorns més precisos; vegeu pàg. 170.

174. En aquest sentit, vegeu Pere Alsina Gispert, «Els consorcis en el Reglament d’obres, activi-

tats i serveis», a Dret local. Ordenances, activitats i serveis públics, coordinat per T. Font i Llovet, Marcial

Pons, Barcelona, 1998, pàg. 425, especialment pàg. 428.

175. La lectura d’algunes qüestions parlamentàries relatives a l’aplicació del Tractat de Karlsruhe

demostra de manera generalitzada que les entitats locals franceses se senten desconcertades enfront

dels nous instruments de cooperació transfronterera. Això les porta a reivindicar que l’estat efectuï

una millor regulació (redacció precisa dels textos d’aplicació, de l’estatut tipus, etc.). Vegeu la Qüestió

escrita núm. 10077, de 30 de juliol de 1998, pàg. 20043, plantejada pel senador J. Ostermann (RPR),

amb resposta del ministre per a Afers Europeus, JO Sénat de 15 d’octubre de 1998, pàg. 3249. Vegeu

la pregunta oral sense debat núm. 325 S, de 15 d’octubre de 1998, pàg. 3834, plantejada per P

.

Richert del grup UC.

referència a les entitats territorials franceses. Però no resulta xocant que s’excloguin

les entitats privades franceses en la mesura que aquestes es troben sovint en el cor de

diversos projectes de cooperació transfronterera?

Aquesta ambigüitat jurídica es podria salvar si es considerés que justament

aquesta qüestió no està directament tractada pel Conveni francoespanyol. L’objecte

del Tractat de Baiona no consisteix a establir les condicions per a la cooperació entre

entitats territorials, la qual cosa explica que deixi de banda el problema de la coope-

ració entre entitats privades, cooperació que planteja a priori menys dificultats jurí-

diques?176 En aquestes condicions, és al règim jurídic espanyol a qui correspon per-

metre que les entitats privades franceses no lucratives participin en els consorcis

espanyols. Els textos relatius als consorcis podrien autoritzar la participació d’enti-

tats privades no lucratives, tant espanyoles com estrangeres.

Així mateix, el consorci Bidasoa Txingudi no permet anticipar les dificultats

que podrien sorgir quan, en la creació d’un consorci, s’incloguin entitats infraesta-

tals espanyoles de dues comunitats autònomes diferents. L’article 5 del Tractat es li-

mita a precisar, sobre aquest aspecte, que el dret aplicable a l’organisme de coopera-

ció transfronterera és el de l’Estat de la seu. En la hipòtesi plantejada, el règim del

consorci s’hauria de fonamentar en el dret espanyol i en el règim jurídic de la comu-

nitat autònoma en la qual tingui la seu. En aquest sentit, cal assenyalar que a Cata-

lunya la creació d’un consorci entre entitats locals de comarques distintes requereix

exigències suplementàries.177 A la pràctica això podria contribuir a la creació d’un

consorci que disposés d’un abast geogràfic reduït.

Certament, la major part dels inconvenients de recórrer als consorcis han de

ser, però, matisats, en la mesura que s’haurien d’atenuar amb el temps. La coopera-

ció transfronterera necessita sovint un període d’adaptació dels diferents actors als

règims jurídics i a les pràctiques dels respectius estats. Aquesta observació s’aplica

igualment a les dificultats relacionades amb la composició de la Comissió francoes-

panyola encarregada de vetllar per l’execució correcta del Tractat.

2.3.1.2. Dificultats relacionades amb la composició de la Comissió

francoespanyola de cooperació transfronterera

Des de la negociació del Tractat de Baiona, les regles relatives a la composició de

la Comissió francoespanyola han estat objecte de conflictes entre el Govern i les co-

munitats autònomes espanyoles. Segons un intercanvi de cartes entre França i Es-

AUTONOMIES · 26

86

176. La Circular esmentada de 26 de maig de 1994 relativa a la cooperació descentralitzada en el

marc de la Llei de 2 de febrer de 1992 afirma que «els convenis que puguin establir les entitats territo-

rials franceses i les seves agrupacions amb els organismes privats (associacions o empreses) de països es-

trangers que no es refereixin a la cooperació descentralitzada no estan previstos per la llei...»; vegeu II,

punt 3, d’aquesta circular publicada en els annexos de l’Informe del delegat per a l’Acció Exterior de

les Entitats Locals, març de 1996.

177. L’art. 315 del Decret català núm. 179/1995, que aprova el Reglament d’activitats i serveis

de les entitats locals, assenyala que «Els municipis no poden participar en els consorcis en què inter-

vinguin comarques diferents de la seva, si l’objecte del consorci coincideix amb una activitat o un ser-

vei declarat d’interès comarcal en el programa d’actuació de la comarca respectiva, llevat que el conse-

ller de Governació ho autoritzi si es demostra objectivament la necessitat o la conveniència de la

participació».

panya,178 la Comissió francoespanyola hauria d’estar composta per sis representants

de cadascun dels dos estats, i s’hi afegeix la possibilitat que «quan els assumptes de

l’ordre del dia ho requereixin, podran participar en les reunions de la Comissió re-

presentants de les entitats territorials, com també experts competents en les matè-

ries previstes com a objecte de discussió».

Des del punt de vista francès, aquest afegitó donava originalitat a aquesta Comis-

sió respecte als altres tractats que tan sols preveien expressament una Comissió de ti-

pus intergovernamental.179 El Govern francès es va comprometre a acceptar que sis-

temàticament participessin els representants de les seves col·lectivitats locals en les

reunions de la Comissió.180 En el costat espanyol no s’ha pogut assolir cap acord simi-

lar. El Govern espanyol va efectuar una interpretació estricta de les disposicions rela-

tives a la composició de la Comissió. Aquest debat ha finalitzat amb l’adopció d’una

proposició no de llei181 presentada pel grup parlamentari basc que intentava induir el

Govern espanyol perquè modifiqués la seva política182. En qualsevol cas, el conflicte

entre el Govern espanyol i les comunitats autònomes planteja clarament el problema

de la representativitat de la Comissió. L’objecte i la missió d’aquesta Comissió franco-

espanyola de cooperació transfronterera imposava la presència de representants de les

entitats infraestatals. Es tractaria d’atorgar-los els mitjans necessaris perquè s’expres-

sessin directament sobre els problemes relacionats amb l’aplicació del Tractat de

Baiona i amb l’execució de les seves operacions de cooperació transfronterera.

La inserció de representants territorials tant franceses com espanyols durant la

primera reunió de la Comissió183 i les paraules conciliadores del comentari del

MAP184 no disminueixen en absolut l’actualitat d’aquesta qüestió. N’hi ha prou si

assenyalem que la integració de ple dret de representants de les comunitats autòno-

mes a les reunions de la Comissió francoespanyola constitueix una de les reivindica-

cions expressades últimament per la Comunitat de Treball dels Pirineus.185 La Co-

munitat de Treball dels Pirineus exigeix simplement una modificació explícita de

l’article 11 del Tractat de Baiona en què es recullin els termes de l’intercanvi de car-

tes fet entre els governs a Foix.

D’aquesta manera, la modificació de la composició de la Comissió francoes-

panyola transfronterera podria esdevenir una qüestió de principi per a les entitats

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 87

178. Consisteix en un intercanvi de cartes fet a Foix el 21 d’octubre de 1994, el decret de publi-

cació del qual figura en el JORF de 10 de març de 1995.

179. Originalitat bastant relativa ja que, a la pràctica, els representants de les entitats territorials

hi solen ser convidats.

180. Això explica que, en els debats parlamentaris, els problemes relacionats amb la composició

de la Comissió s’hagin avortat únicament a partir de la situació espanyola. Vegeu l’Informe de l’As-

semblea Nacional francesa de J. Blanc, núm. 3161, pàg. 13.

181. És un mecanisme desconegut en el dret francès que es vincula a les tècniques de control del

govern.

182. Sobre tota aquesta qüestió, vegeu el comentari esmentat del MAP, pàg. 56.

183. Aquesta reunió va tenir lloc a Tolosa el 30 de gener de 1998.

184. El MAP considera que es tracta d’un debat tancat, i el Govern espanyol s’ha compromès a

acceptar la presència de 4 representants de les comunitats autònomes i de 2 representants de les enti-

tats locals espanyoles. Vegeu la pàg. 55.

185. Aquesta reivindicació va ser expressada durant el XVI Consell Plenari de la CTP, que va te-

nir lloc al llarg de l’estiu de 1998.

territorials espanyoles. L’anàlisi de les altres pretensions186 que té permetrà com-

prendre millor els límits de la delimitació del règim de la cooperació transfronterera

efectuada pel Tractat de Baiona.

2.3.2. Límits de la delimitació del règim de la cooperació transfronterera

Dues reivindicacions expressades per les entitats infraestatals francoespanyoles

en el marc de la Comunitat de Treball dels Pirineus il·lustren la notable ambigüitat

del Tractat de Baiona. Les entitats lamenten l’absència de transposició de l’estructu-

ra de l’agrupació local de cooperació transfronterera recollida en el Tractat de Karls-

ruhe. A més, consideren que el Tractat no aporta cap resposta satisfactòria a l’estatut

jurídic de la Comunitat de Treball dels Pirineus. Convé aprofundir més els detalls

de cadascuna d’aquestes mancances institucionals que es retreuen al Tractat per

comprendre millor el grau exacte de decepció que s’ha pogut crear en les entitats in-

fraestatals. Per a nosaltres, el Tractat de Baiona pateix especialment una mancança

conceptual.

2.3.2.1. Mancances institucionals retretes al Tractat de Baiona

La inclinació de les entitats infraestatals cap a l’agrupació local de cooperació

transfronterera es basa en el fet que es tracta d’una nova categoria d’organismes de

cooperació transfronterera adaptada especialment a aquest context.187 Les con-

dicions de creació, les modalitats de l’Estatut, els òrgans, el finançament i la dis-

solució de l’agrupació local de cooperació transfronterera han estat definits en els

articles 11 a 15 del Tractat. Sense entrar en els detalls d’aquesta regulació, s’especifi-

caran algunes originalitats d’aquesta agrupació local de cooperació transfronterera.

Aquesta agrupació està sotmesa al dret intern aplicable als establiments públics de

cooperació intermunicipal de la part en què tingui la seu. És una persona jurídica

de dret públic dotada de capacitat jurídica i d’autonomia pressupostària. Aquestes

característiques fan que l’agrupació local de cooperació transfronterera sigui un ins-

trument adaptat a la creació i gestió d’instal·lacions comunes a diverses autoritats

locals que persegueixen la realització de missions i serveis que presenten un interès

comú, com ara les estacions de depuració, la recollida d’escombraries, la creació de

parvularis, els transports urbans, etc.

En el moment actual, aquesta figura de l’agrupació local de cooperació trans-

fronterera no integra expressament les estructures que es poden crear al voltant de

la frontera francoespanyola. Però aquesta exclusió no és definitiva. L’article 5.3 afir-

ma que:

AUTONOMIES · 26

88

186. Vegeu el document editat per la Generalitat de Catalunya «Las perspectivas tras el Tratado

de Bayona», febrer de 1998.

187. Aquesta característica explica sens dubte que aquest nou instrument sovint es consideri

l’estructura més avantguardista en matèria de cooperació transfronterera. En aquest sentit, vegeu l’In-

forme C. Estrosi per al Conseil économique et social, JORF de 19 de desembre de 1996, especialment

pàg. 139; L. Chabrier, «L’aménagement en zone transfrontalière: problématique générale», actes del

col·loqui organitzat pel Centre de recherches sur les institutions publiques et privées, Les politiques lo-

cales de coopération transfrontalière, Lió, 23 i 24 de maig, especialment pàg. 12.

«El present Tractat s’aplica als organismes de cooperació no previstos en l’apar-

tat 1 anterior, oberts a entitats territorials estrangeres, segons el dret francès o el dret

espanyol, amb posterioritat a l’entrada en vigor del Tractat. Aquesta disposició

tindrà efecte a partir del moment en què la part contractant concernida notifiqui,

per via diplomàtica, la modificació del seu dret intern.»

Una modificació de la part del Codi general francès de les entitats territorials

relativa al sindicat mixt podria permetre la integració d’entrada de l’agrupació local

de cooperació transfronterera en les disposicions del Tractat de Baiona.188

No és menys cert que l’estructura de l’agrupació local de cooperació transfron-

terera sembla especialment apropiada per a les actuacions de cooperació transfron-

terera de proximitat. Les poques poblacions transfrontereres que hi ha a la frontera

francoespanyola podrien convertir-la en un instrument d’utilitat bastant relativa en

aquesta zona. Aquesta dada és molt sovint amagada per les entitats infraestatals.

D’altra banda, l’absència d’una pràctica suficient no permet l’emissió d’un judici

pertinent sobre les capacitats reals de l’agrupació local de cooperació transfrontere-

ra,189 en particular en relació amb la fórmula del consorci.

La mancança institucional del Tractat està també en el centre de la reivindica-

ció relativa a la necessitat de dotar la Comunitat de Treball dels Pirineus d’un esta-

tut jurídic propi. Les estructures proposades pel Tractat de Baiona per dur a terme

operacions de cooperació transfronterera no permeten resoldre aquesta qüestió.

Les limitacions quant a l’objecte190 i la durada191 dels convenis i dels organismes de

cooperació transfronterera són inadequades per a la realització dels objectius gene-

rals d’aquesta associació transfronterera creada el 1983.192 La Comunitat de Tre-

ball dels Pirineus ha anunciat clarament la seva ambició d’esdevenir «l’interlocutor

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 89

188. En aquest sentit, vegeu la resposta del ministre delegat per a Afers Europeus a la qüestió es-

crita plantejada pel senador G. Gruillot, JO Sénat, Questions, de 21 de setembre de 1996.

189. Tan sols coneixem una entitat local francesa que s’hagi arriscat a crear una agrupació local

de cooperació transfronterera. Aquesta estructura va ser constituïda l’octubre de 1998 entre el distric-

te Essor du Rhin, els municipis alemanys de Hartheim, Bad Krozingen, Eschbach i Staufen im Breis-

gau i l’agrupació municipal Gewerbepark Breisgau. El seu objecte consisteix en: «1. La promoció i la

realització d’una cooperació transfronterera en els àmbits competencials següents: a) concepte trans-

fronterer d’ordenació del territori, b) creació i desenvolupament d’una xarxa comuna d’estructures de

diversió i turisme presents i futures, c) promoció del bilingüisme, d) ajut mutu en cas d’emergència,

e) la cooperació entre les associacions. 2. Altres activitats o projectes que persegueixin directament o

indirectament la promoció i el desenvolupament de relacions entre els membres de l’agrupació en tots

els àmbits competencials. 3. La planificació, construcció i manteniment d’un pont sobre el Rhin entre

Fessenheim i Hartheim per a ciclistes i vianants, relacionat amb la via de circulació freqüentada per

vehicles de fins a 3,5 tones (PTAC), en tant que condició indispensable per als projectes esmentats».

Vegeu l’art. 2 del Conveni de cooperació per a la creació d’una agrupació local de cooperació trans-

fronterera «Centre Hardt-Rhin Supérieur», de 3 de juliol de 1998.

190. Vegeu l’art. 3.4 i 5 del Tractat.

191. L’art. 9.2 assenyala que «Els convenis s’establiran per una durada no superior a deu anys,

excepte aquells que tinguin per objecte la creació o gestió d’un equipament, que podran ser formalit-

zats per una durada igual a la de la utilització de l’equipament, mesurada pel seu període d’amortitza-

ció. Aquests convenis podran ser renovats per decisió expressa de les entitats signatàries».

192. La Comunitat de Treball dels Pirineus és una associació francesa segons la Llei de 1901.

únic per a l’execució de certs programes».193 Pel fet de ser l’organització transfron-

terera de referència a la frontera pirinenca, pretén obtenir en particular la gestió de

la iniciativa comunitària INTERREG.194 Això implica l’adopció pels estats francès

i espanyol d’un estatut ad hoc. Aquest estatut tindria per objecte l’atribució de per-

sonalitat jurídica reconeguda per ambdós estats a la Comunitat de Treball dels Pi-

rineus, a fi que pugui ser l’adjudicador de les obres, i sol·licitar directament els

fons per a la realització d’operacions de cooperació transfronterera. Es tractaria,

per tant, de permetre que aquesta organització pirinenca abandonés el seu estatut

actual de simple fòrum d’informació i consulta en matèria de cooperació trans-

fronterera.

Globalment, aquesta pretensió té en compte dues consideracions. La primera,

que ja ha estat atribuït un paper similar de coordinació a altres organismes fronte-

rers. Es poden citar, per exemple, les dues euroregions195situades a la frontera entre

els Països Baixos i Alemanya, i la PAMINA,196organització de la frontera francoale-

manya. D’altra banda, la Comissió Europea estimula notablement l’establiment

d’una estructura única de gestió per frontera197 que integri una veritable col·labora-

ció entre els diferents actors.

La pertinència d’aquesta reivindicació no és, però, tan evident si es té en comp-

te la diferència de dimensió entre les zones gestionades per les estructures integrades

en el marc de les fronteres de l’Europa del nord i les de la frontera pirinenca. L’expe-

riència dels programes operacionals de les iniciatives INTERREG porta a alguns

especialistes en cooperació transfronterera a assenyalar que «com més s’estén una

zona de programa, menys intensos són la cooperació transfronterera i el seu contin-

gut».198

A la vista de les dues exigències plantejades per les entitats locals, la debilitat del

Tractat de Baiona sembla que depèn molt més de la seva mancança conceptual.

El Tractat només proposa un delimitació del règim de la cooperació transfronterera

AUTONOMIES · 26

90

193. Vegeu la Carta d’actuació de la Comunitat de Treball dels Pirineus, Prada, 6 i 7 de maig de

1993, especialment pàg. 8.

194. Vegeu la Comunicació de la Comissió, DOCE d’1 de juliol de 1994, C 180/60, a propòsit

de la iniciativa INTERREG II A, i Comunicació de la Comissió, DOCE de 10 de juliol de 1996,

C 200/23, a propòsit de la iniciativa INTERREG II C. En vista de l’èxit i el simbolisme d’aquesta ini-

ciativa, la Comissió ha decidit que prendrà part en les tres pròximes iniciatives durant el període

2000-2006.

195. Es tracta de l’Euroregió que té la seu a Gronau i de l’Euroregió Rhein Waal. La primera és

l’estructura transfronterera més antiga, ja que va ser creada el 1958. La segona es basa en l’acord ger-

manoneerlandès datat del 1963. Aquestes dues organitzacions disposen d’una estructura política de

decisió que els permet la gestió d’un nombre important de projectes transfronterers. Per a més infor-

mació, vegeu Le guide pratique de la coopération transfrontalière, Comissió Europea, ARFE, 1997, es-

pecialment pàg. B2 i pàg. 14 i seg.

196. Es tracta d’una estructura de creació més recent (1988) que agrupa una part dels Länder

Renània-Palatinat i Baden-Württemberg i la regió francesa d’Alsàcia. Vegeu l’obra citada, especial-

ment pàg. 19 i seg.

197. Vegeu el document de treball dels serveis de la Comissió «Les initiatives communautaires

2000-2006», disponible a l’adreça d’internet inforeg.org, especialment pàg. 5.

198. Vegeu J. Robert, «L’Union européenne érige des ponts par dessus les frontières. L’initiative

communautaire INTERREG», LACE Magazine, núm. 1, hivern 1997/1998, pàg. 3, especialment

pàg. 5.

limitada a la zona geogràficament afectada, sense transcendir l’ambivalència dels

principis actuals de la cooperació transfronterera.

2.3.2.2. Mancança conceptual del Tractat de Baiona

El principal retret al Tractat de Baiona és inherent als principis actuals del règim

jurídic de la cooperació transfronterera. Es tracta d’un règim híbrid per naturalesa,

que alhora troba les seves fonts en el dret internacional i en els drets nacionals. A

més, aquesta estructuració original del règim jurídic de la cooperació transfrontere-

ra ha estat sovint assenyalada per la doctrina.199

En aquest context, les mancances institucionals invocades per les entitats infra-

estatals amaguen en realitat l’ambició limitada d’aquest Tractat. Jurídicament, el

Tractat de Baiona es pot classificar entre els acords interestatals anomenats de co-

bertura. Aquest tipus d’acords tenen per finalitat autoritzar que algunes de les enti-

tats infraestatals de les parts contractants duguin a terme operacions de cooperació

transfronterera. En aquest sentit, el principal objectiu del Tractat de Baiona consis-

teix a establir un «marc jurídic apropiat»200 que permeti formalitzar convenis de co-

operació entre les entitats infraestatals. Per tant, les disposicions del Tractat han de

resoldre les dificultats que les entitats puguin trobar per raó de la pertinença a orde-

naments jurídics interns diferents.201 No es tractaria tan sols de consagrar la com-

petència de les entitats incloses en el perímetre del Tractat per formalitzar convenis

de cooperació transfronterera. Cal establir, a més, el règim d’aquesta cooperació

transfronterera i definir-ne els principis essencials. Això passa per la definició del rè-

gim jurídic aplicable als convenis de cooperació transfronterera, l’enumeració dels

organismes de cooperació transfronterera en què les entitats podrien participar o

que les entitats podrien crear entre elles. Es tractaria, en definitiva, d’adoptar diver-

ses mesures a fi d’assegurar el seguiment i l’execució correcta del Tractat.

La forma triada per les parts contractants per regular tots aquests punts ja clàs-

sics en els acords de cobertura revela la presència de dos tipus de problemes concep-

tuals.

El Tractat no aporta cap resolució als problemes relacionats directament amb

l’existència de la frontera. La utilització d’un exemple concret permetrà valorar

amb més deteniment la importància d’aquesta constatació. Abans de l’entrada en

vigor del Tractat, la construcció d’un pont en la ruta que uneix el municipi de

Coustouges (Pirineus Orientals) i Maçanet de Cabrenys a Catalunya hauria neces-

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 91

199. Vegeu, per exemple, l’article de P. Ekly, «Le droit de la coopération transfrontalière», a Le

Guide juridique de la coopération culturelle transfrontalière, Presses Universitaires de Strasbourg, 1995,

pàg. 11, especialment pàg. 25 i seg. Igualment, vegeu la tesi esmentada de N. Levrat.

200. Vegeu el preàmbul del Tractat.

201. Per a un recordatori de les principals dificultats jurídiques inherents a la cooperació trans-

fronterera, vegeu M. Bernard i Álvarez de Eulate, Recueil de l’Académie de droit international de La

Haye, 1993, núm. 243, pàg. 296, especialment pàg. 370; Manuel Pérez González, «Algunas observa-

ciones sobre el empleo de la técnica convencional en la cooperación transfronteriza entre colectivida-

des territoriales», article citat, especialment pàg. 556; C. Ricq, Manuel de la coopération transfrontaliè-

re à l’usage des collectivités locales et régionales en Europe, Consell d’Europa, 3a edició, Estrasburg, 1996,

especialment pàg. 39 i seg. Per a una anàlisi detallada de tots els problemes jurídics, vegeu l’obra citada

de N. Levrat.

sitat un conveni entre el Departament dels Pirineus Orientals i la Generalitat de

Catalunya, en el qual es regularien les modalitats de construcció i manteniment i,

fins i tot, un intercanvi de cartes entre els governs francès i espanyol.202 Tot i això,

convé matisar l’optimisme del senador M. Alloncle, qui, per demostrar l’aportació

del Tractat de Baiona, es refereix a aquest exemple del pont de Coustouges donant a

entendre que, en l’actualitat, aquests projectes tan modestos es podran dur a terme

sense que intervinguin els estats.203 No hi ha res que ens sembli menys cert. En el

cas del pont de Coustouges, la intervenció dels estats no es justificava tan sols per-

què es tractava d’un conveni transfronterer entre entitats infraestatals.204 L’acord

entre els estats era necessari ja que es perseguia la construcció d’una nova via per a la

circulació internacional.

Ara bé, la creació de sortides que permetin el pas d’un estat cap a un altre potser

no s’ha d’examinar en relació amb les condicions essencials d’exercici de la sobira-

nia nacional —principi amb valor constitucional davant el qual ha de declinar el

principi de la lliure administració de les entitats locals—, que seria, d’altra banda,

el fonament del dret a la cooperació transfronterera? La Cort Constitucional fran-

cesa ja ha tingut ocasió de destacar, en el marc de decisions relatives a la constitucio-

nalitat dels tractats comunitaris, que la llibertat de circulació de persones i l’elimi-

nació de les fronteres estan relacionades estretament amb les condicions essencials

d’exercici de la sobirania nacional.205

Cal deduir per això que tot conveni transfronterer que persegueixi crear un pas

per a la circulació internacional hauria d’obtenir necessàriament l’aprovació o l’au-

torització dels dos estats? El control preventiu de les autoritats estatals sobre els con-

venis de cooperació transfronterera, podria alliberar, arribat el cas, les autoritats lo-

cals d’aquesta obligació formal? Cal analitzar sempre i de manera sistemàtica la

connexió entre dues ciutats frontereres com una obertura a la circulació internacio-

nal? El Tractat de Baiona no ofereix cap resposta a totes aquestes qüestions espino-

ses que impliquen entrar en l’àmbit del règim internacional de les fronteres.

El Tractat posa de manifest que no s’allibera de la influència conceptual dels

drets nacionals. No crea cap instrument específic per a la cooperació transfronterera.

AUTONOMIES · 26

92

202. Vegeu el BOE del dimecres 16 de novembre de 1994, pàg. 35133. Vegeu, igualment, Stép-

hanie Torre, «Coustouges, un pont vers l’Europe», a Maire de France, gener de 1998, pàg. 37.

203. Vegeu l’Informe del Senat francès núm. 132, fet en nom de la Comissió per a Afers Estrangers,

i relatiu al projecte de llei pel qual s’autoritza la ratificació del Tractat de Baiona, especialment pàg. 19.

204. Tal com ha remarcat el Consell d’Estat espanyol, l’acord servia com a «cobertura constitu-

cional i internacional per al conveni entre el Departament dels Pirineus Orientals i la Generalitat de

Catalunya...» Vegeu Consell d’Estat, Recopilación de doctrina legal, 1994, pàg. 25 i seg.

205. Vegeu la Sentència de la Cort Constitucional francesa núm. 91-294, de 25 de juliol de 1991,

relativa als acords de Schengen, Rec., pàg. 91; la Sentència núm. 92-208 DC, de 9 d’abril de 1992, Rec.,

pàg. 55, relativa al Tractat de Maastricht, i fins i tot la Sentència de 31 de desembre de 1998, JORF de 3

de gener de 1998, pàg. 165. Aquest concepte ha estat utilitzat igualment en la sentència relativa a la

constitucionalitat de la Llei sobre l’ordenació del territori, especialment pel que fa a les disposicions so-

bre cooperació transfronterera; vegeu considerant 50 i seg. de la Sentència núm. 94-358, de 26 de gener

de 1995, Rec., pàg. 195. Aquesta decisió recorda a les entitats locals que no haurien d’iniciar operacions

de cooperació transfronterera susceptibles d’afectar les condicions essencials de l’exercici de la sobirania

nacional. En aquest sentit, vegeu Y. Luchaire, «Les principes de la coopération transfrontalière», a l’obra

citada, La coopération transfrontalière franco-italienne, pàg. 8, especialment pàg. 10 i seg.

La delimitació del règim de la cooperació transfronterera és, per tant, necessària-

ment decebedora. Les solucions proposades no són traslladables a altres fronteres.

Aquelles tampoc no poden consistir en una primera solució que serveixi per a l’a-

dopció d’un estatut europeu per als organismes de cooperació transfronterera. Ara

bé, és justament en aquesta qüestió on se situa el nus gordià del dret de la coopera-

ció transfronterera.

Alguns autors206 ja han assenyalat els límits de les possibilitats que actualment

ofereix el dret comunitari. L’agrupació europea d’interès econòmic (AEIE)207 cons-

titueix l’única estructura de cooperació proposada per la Unió Europea i presenta,

certament, notables avantatges que es poden recordar amb caràcter previ. Es tracta

d’una estructura fàcil i ràpida de crear,208 dotada de personalitat jurídica. Aquestes

regles de funcionament són flexibles i deriven d’un marc jurídic uniforme209 en tots

els estats membres. Però aquest instrument s’adapta malament a les necessitats de la

cooperació transfronterera entre entitats infraestatals.210 Dues raons principals do-

nen suport a aquesta afirmació. La primera està lligada al caràcter necessàriament

auxiliar de l’activitat de les AEIE en relació amb les activitats del seus membres.

Aquesta regla implica que si l’AEIE pot aconseguir l’obtenció de fons, en particular,

comunitaris per permetre el desenvolupament de la cooperació transfronterera en-

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 93

206. Vegeu, per exemple, la tesi de P. N’Diaye, Les collectivités territoriales et l’ordre international:

État et perspectives de la décentralisation des relations internationales dans le cadre unitaire française, de-

fensada a Montpeller el 13 de gener de 1994, especialment pàg. 412 i seg.; vegeu, igualment, J. L. Au-

tin, article citat, «Les instruments juridiques de la coopération décentralisée», pàg. 7; N. Levrat, Le

droit applicable aux accords de coopération transfrontière entre collectivités publiques infraétatiques, obra

citada, especialment pàg. 311; Le guide pratique de la coopération transfrontalière, citada, realitzada per

ARFE, especialment B3; «Document de travail du Parlement Européen sur la coopération transfron-

talière et interrégionale au sein de l’Union européenne», Série Politique régionale W 19, Luxemburg,

1996, especialment pàg. 61 i seg.; Informe esmentat de C. Estrosi per al Conseil économique et social,

especialment pàg. 138; Florence Benoit-Rohmer, «Les Groupements d’intérêts publics de coopéra-

tion transfrontalière», a Le guide juridique de la coopération culturelle transfrontalière, Presses universi-

taires de Strasbourg, 1995, especialment pàg. 252.

207. Recordem que l’estatut de l’AEIE està fixat en el Reglament núm. 2137/1985, del Consell

de les Comunitats, de 5 de juliol de 1985, vegeu DOCE L núm. 199, de 31 de juliol de 1985; a

França per la Llei núm. 89-377, de 13 de juny de 1989, vegeu JORF de 15 de juny de 1989, i a Espa-

nya per la Llei 12/1991, de 29 d’abril. Sobre les AEIE, vegeu Christian Mestre, «Les GEIE», a Le guide

juridique de la coopération culturelle transfrontalière, Presses universitaires de Strasbourg, 1995; J. L.

Martres, «Le GEIE: les règles de constitution et les applications possibles dans le cadre transfrontalier:

un exemple, l’USSE», col·loqui de 12 de desembre de 1994, Le cadre juridique et les outils de la coopé-

ration décentralisée: aspects institutionnels et relations contractuelles; Fernando Baz Izquierdo, Agrupacio-

nes de interés económico y sus conexiones con la ley de sociedades limitadas, Civitas, Madrid, 1996; José

María García Callejo i Luis González Pino, Las agrupaciones de interés económico española y europea.

Ley 12/1991, de 29 de abril, Reglamento (CEE) 2137/1985, de 25 de julio, Ediciones Analíticas Euro-

peas, Madrid, 1991.

208. No hi ha cap obligació de constituir un capital mínim; vegeu l’art. 16 de la Llei 89-377, de

13 de juny de 1989.

209. El reglament comunitari remet per a la resta de qüestions a la legislació interna dels estats.

Això implica que hi ha una gran diversitat de formes nacionals d’AEIE.

210. No entrarem en aquest moment en la qüestió de la legalitat de l’adhesió d’una entitat local

francesa a una AEIE. Aquesta legalitat ens sembla indubtable. Sobre aquest aspecte, vegeu P. Lignières,

«La participation des collectivités locales à des actions économiques internationales», a Droit et prati-

que du commerce international, 1996, pàg. 31, especialment pàg. 50 i seg.

tre els seus membres,211 no pot en cap cas ser utilitzada com una adjudicadora de les

obres que garanteixi directament la gestió d’un projecte concret de cooperació. A la

pràctica, les AEIE previstes en el marc de la cooperació entre entitats infraestatals

constitueixen molt sovint les estructures que asseguren una espècie de primer grau

de cooperació. Es tracta d’elaborar estudis prospectius per als projectes importants i

innovadors de cooperació transfronterera. És el cas de l’AEIE constituïda entre el

districte Baiona-Biarritz-Anglet i la Diputació Foral de Guipúscoa, que pretén tre-

ballar en la creació d’una Eurociutat basca que s’estengui per la conurbació existent

entre Sant Sebastià i Baiona.212 Per la seva banda, l’AEIE creada entre RENFE i la

SCNF, «GEIE Sud Europe Méditerranée»,213 que integra en el seu si representants

de la Generalitat i de la regió Llenguadoc-Rosselló, té com a finalitat acabar els es-

tudis financers, econòmics i jurídics relatius al tram binacional del TGV Sud Barce-

lona-Narbona. La realització i la gestió d’aquesta infraestructura necessitaran la cre-

ació d’un organisme d’un caràcter encara no determinat. L’AEIE establerta entre la

societat ATLL214 i la companyia Bas-Languedoc-Roussillon il·lustra igualment la

possibilitat d’utilitzar aquesta estructura en el primer nivell d’una cooperació bina-

cional que impliqui la realització d’un estudi de fiabilitat prèvia a la realització d’un

gran projecte d’infraestructura d’interès directe per a les entitats locals. En aquest

darrer exemple es tracta d’estudiar l’interès de la construcció d’un aqüeducte que

permeti el subministrament d’aigua de la ciutat de Barcelona.215

AUTONOMIES · 26

94

211. La Comissió, d’altra banda, fomenta en aquests casos el recurs a la creació d’una AEIE; ve-

geu el document de treball dels serveis de la Comissió, «Les initiatives communautaires 2000-2006»,

pàg. 5, pel que fa a la necessitat de crear organismes de cooperació comunes en el marc de l’execució

del programa INTERREG; vegeu, igualment, la Comunicació de la Comissió 97/C 285/10, sobre la

participació de les AEIE en els contractes públics i en els programes finançats amb fons públics,

DOCE C núm. 285, de 10 de setembre de 1997, pàg. 17-24.

212. Sobre aquesta conurbació, vegeu els articles de Marie Pascale Zanettin, «La conurbanisa-

tion Bayonne San Sébastien ou la tentative de construction d’un nouvel espace», a l’obra citada Coope-

ración transfronteriza Euskadi-Aquitania, especialment pàg. 91; i de la mateixa autora, «La conurbani-

sation Bayonne San Sébastien à l’épreuve de l’Acte Unique: les frontières de la mythologie

européenne», a l’obra citada L’Europe aux frontières, especialment pàg. 155 i seg.; J. Rubio Pilarte, La

cooperación transfronteriza regional y local, Euroregión Aquitania-Euskadi-Navarra, Eje Bayona-San Se-

bastián, Eurodistrict Txingudi (associació dels municipis d’Hendaia, Hondarrabia i Irun), 1997, espe-

cialment pàg. 9. Vegeu http://www.eurocite-basque.org/

213. Aquesta agrupació va néixer de la decisió política dels governs espanyol i francès expressada

durant la Cimera de Foix l’octubre de 1994. Els estatuts de l’AEIE van ser adoptats l’abril de 1995. Les

condicions de construcció i explotació han estat objecte d’un Tractat internacional entre França i Es-

panya signat el 10 d’octubre de 1995; vegeu annex del Projecte de llei núm. 3104 dipositat davant

l’Assemblea Nacional francesa el 6 de novembre de 1996. Vegeu op.cit, La coopération transfrontière à

l'échelle de la Catalogne, pàg. 84-87.

214. Aigües Ter Llobregat (ATLL) s’encarrega de la gestió integral del servei de subministrament

d’aigua per la Llei del Parlament català 4/1990. Vegeu, igualment, el Decret català 210/1993, de 27 de

juliol, publicat en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.

215. Aquest projecte ha estat objecte de diversos articles a la premsa espanyola que han assenya-

lat la complexitat i els diferents obstacles que provoca. Vegeu, per exemple, La Vanguardiadel dissabte

16 de gener de 1999, pàg. 4 i seg.; El País de 6 de febrer de 1998, edició de Catalunya, pàg. 1 i 4;

El País de 7 de febrer de 1998, edició de Catalunya, pàg. 1 i 4; El País de 25 de febrer de 1998, edició

de Catalunya, pàg. 1 i 4. Vegeu op.cit., La coopération transfrontière à l'échelle de la Catalogne, pàg.

94-101.

El segon inconvenient de l’AEIE rau en el fet que aquesta estructura té com a

vocació inicial «desenvolupar l’activitat econòmica dels seus membres».216 En con-

seqüència, aquesta agrupació sembla més adaptada al sector privat que a la coopera-

ció entre autoritats públiques. Aquesta observació també explica l’interès limitat

del projecte de societat europea217 i del de l’associació europea en relació amb la co-

operació transfronterera.218

La creació d’una agrupació europea d’interès públic,219 estructura inspirada en

l’agrupació d’interès públic francesa, ha estat examinada igualment per la Comissió

Europea.220 Però actualment aquesta solució sembla que ha estat abandonada.

Del que s’ha dit anteriorment resulta que l’aportació de la Unió Europea en la

consolidació d’un dret de la cooperació transfronterera encara ha de ser creada. La

mancança conceptual del Tractat de Baiona se suma així a la del dret comunitari.

Conclusió

Al final d’aquests raonaments, les ambigüitats actuals del Tractat de Baiona

semblen limitar greument la seva contribució al desenvolupament de la cooperació

transfronterera en l’àmbit de la frontera francoespanyola.

En aquest context, la modificació d’algunes de les disposicions del Tractat po-

dria millorar útilment el dret de les entitats territorials per establir convenis de co-

operació entre elles. L’extensió dels avantatges del Tractat al Principat d’Andorra

permetria una aproximació global a l’istme pirinenc.

També s’haurien d’estudiar algunes de les indicacions plantejades per la Comu-

nitat de Treball dels Pirineus. Es tracta en particular de la inclusió de representants

de les entitats infraestatals en la Comissió francoespanyola transfronterera i de la

possibilitat de transposar l’agrupació local de cooperació transfronterera existent en

el Tractat de Karlsruhe.

Altres apreciacions plantegen qüestions més delicades. L’ús incoherent de la no-

ció de cooperació transfronterera en el context del Tractat de Baiona il·lustra perfec-

tament la fragmentació semàntica d’aquesta noció. Com es pot parlar encara de co-

operació transfronterera quan el camp d’aplicació del Tractat de Baiona inclou un

«àmbit territorial» de més o menys 250 km? Aquesta circumstància assenyala el

caràcter il·lògic de la dissociació del règim de la cooperació transfronterera del de la

cooperació entre les entitats territorials no contigües a la frontera. Aquesta ambi-

Olivia Tambou, El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament... 95

216. Vegeu l’art. 3.1 del Reglament comunitari esmentat de 1985.

217. Sobre el projecte de societat europea, vegeu el núm. especial de la revista Droit et patrimoi-

ne, núm. 54, novembre de 1997, especialment l’article de G. Ballif, amb nombroses referències bi-

bliogràfiques, pàg. 50 i seg.

218. Sobre aquest punt, vegeu la tesi de P. N’Diaye, Les collectivités territoriales et l’ordre interna-

tional: État et perspectives de la décentralisation des relations internationales dans le cadre unitaire

française, defensada a Montpeller el 13 de gener de 1994, especialment pàg. 412 i seg.

219. Y. L. Gegout, «Un groupement européen d’intérêt public (GEIP): mythe ou réalité?», LPA,

núm. 100, 19 d’agost de 1992, pàg. 8.

220. «Interregional cooperation: the institutionnal issues, final report», preparat per la Comissió

de les Comunitats Europees (DG XVI/A/1), novembre de 1991.

güitat geogràfica i semàntica és present també en el Tractat francoitalià i en el de

Karlsruhe. En aquests casos, no cal preconitzar la consagració d’un dret general

de les entitats infraestatals a efectuar operacions de «coopération transfrontalière», és

a dir, més enllà de la frontera sense que se’ls pugui exigir cap consideració subjectiva

de proximitat?

Els instruments de cooperació proposats pel Tractat de Baiona també plantegen

interrogants. D’una banda, l’excessiva reglamentació de les agrupacions d’interès

públic i de les societats d’economia mixta local transfrontereres no s’adapta gaire bé

a les exigències inherents a la cooperació transfronterera. De l’altra, la flexibilitat del

consorci també planteja problemes. Aquestes reflexions posen en relleu les parado-

xes inherents a l’emergència d’un dret a la cooperació transfronterera, paradoxes de

les quals els actors territorials comencen a prendre consciència.

La consagració d’un dret a la cooperació transfronterera per a les entitats terri-

torials s’acompanya de l’establiment d’un marc sovint rígid que permet la salva-

guarda d’un dret de fiscalització important a favor de l’Estat. A França, l’entusiasme

actual per la cooperació transfronterera tradueix la voluntat de l’Estat de voler diri-

gir un fenomen que fins avui se li escapava àmpliament. El paper de l’Estat és recor-

dar que l’emergència d’aquest nou dret a la cooperació transfronterera s’ha de des-

envolupar amb respecte a la sobirania de l’Estat i a la indivisibilitat del territori. Hi

ha por que la flexibilitat del règim del consorci ensopegui amb els desitjos de con-

trol dels estats. La creació recent del consorci Bidasoa Txingudi commociona

aquestes dades. Les entitats franceses semblen desconcertades en aquests moments

davant la possibilitat d’utilitzar una estructura jurídica pròpia d’un altre dret per

institucionalitzar les seves cooperacions. L’establiment d’una estructura transfron-

terera requereix un alt grau de voluntat política per part dels actors territorials que

es troben al voltant de les accions plantejades. Això explicaria a bastament la manca

de nous projectes oficials de creació de consorcis.

L’absència d’estructures adequades per abordar la cooperació transfronterera,

ha d’incitar a buscar solucions en l’ordenament jurídic comunitari? Les possibilitats

que ofereixen l’agrupació europea d’interès econòmic, l’associació europea o la so-

cietat europea es consideren limitades. Aleshores, cal optar per la creació d’un ins-

trument jurídic específic en l’àmbit europeu en la mesura que la Comunitat disposi

de competències en la matèria? La lògica no imposa que l’establiment d’aquesta es-

tructura europea estigui precedit d’un reconeixement general pels respectius estats

del dret a la cooperació transfronterera, juntament amb el de la «coopération trans-

frontière», a favor de les entitats territorials europees?

L’ambició del Tractat de Baiona no és respondre a totes aquestes qüestions.

Simplement garanteix l’execució del Conveni marc de Madrid en l’àmbit de la

frontera francoespanyola sense aportar cap resposta conceptual als interrogants in-

herents a l’evolució actual del dret a la cooperació transfronterera. El Tractat no crea

cap estructura específica per a la cooperació transfronterera, ni aborda directament

les qüestions relacionades amb el règim internacional de les fronteres, règim suscep-

tible de travar la realització de projectes de cooperació transfronterera que perse-

gueixin, per exemple, la creació d’un pas a la frontera.

AUTONOMIES · 26

96

Autor	Olivia Tambou
Cargo	Maître de conférences en dret públic de la Universitat d'Angers
Páginas	41-96

El Tractat de Baiona: un èxit relatiu per al desenvolupament de la cooperació transfronterera en l’àmbit de la frontera francoespanyola

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados