Ayudas comunitarias. Fondos FEDER
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 567-586 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 14 de diciembre de 2004 (ref.: A. G. Entes Publicos 75/04). Ponente: María Jesús Prieto Jiménez.
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1. El escrito de consulta expone los antecedentes de la cuestión planteada en los siguientes términos:
´El IDAE, por designación del Estado español, ha gestionado como organismo intermediario la Subvención Global FEDER-IDAE, cofinanciada con fondos nacionales y comunitarios, dentro del período de programación 1994-1999, por Convenio entre la Comisión Europea y el IDAE, bajo la supervisión del Ministerio de Economía y Hacienda, Autoridad nacional competente para la gestión del FEDER.
Por otro lado, el Instituto fue designado por el Ministerio de Industria y Energía entidad colaboradora de la Secretaría de Estado de Energía y Recursos Minerales, para la gestión del Plan de Ahorro y Eficiencia Energética (PAEE, 1991-2000). Y asimismo, en su calidad de Ente Público Empresarial, le fue asignada la misión de promover y activar inversiones en el ámbito de las energías renovables y eficiencia energética, utilizando para ello diversos instrumentos de intervención como la financiación por terceros, la participación en Uniones Temporales de Empresas, Sociedades anónimas, etc. Estas misiones y formas de actuación encomendadas al IDAE están reflejadas expresamente en el texto de la Subvención Global documento base de la aprobación de la Page 568 intervención por parte de la Comisión, que se incluye en la documentación que se acompaña.
En ese contexto, el IDAE participó en la realización del proyecto de aprovechamiento de biomasa (residuos agroindustriales), construyendo una central de cogeneración (producción simultánea de electricidad y calor de proceso) ejecutada y operada por una UTE formada por dicho Instituto y la empresa "X, S. A." (X) (generadora de la biomasa y receptora de la energía térmica), con una participación del 85 por 100 y 15 por 100, respectivamente. La fórmula de intervención del IDAE y el porcentaje de participación en la UTE se adecuaron al marco legislativo de la autogeneración en vigor y al conjunto de riesgos técnico-económicos que podía asumir la empresa. Esta inversión llevada a cabo por la UTE fue subvencionada por la Orden Ministerial PAEE del Ministerio de Industria y Energía y cofinanciada con fondos FEDER, dentro de la Subvención Global FEDER-IDAE.
Las actuaciones llevadas a cabo en la gestión de la Subvención Global quedaban sometidas a control financiero por parte de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), de acuerdo al protocolo suscrito por el órgano de control nacional y la Comisión Europea, al objeto de verificar el cumplimiento de los Reglamentos y buen fin de las ayudas concedidas. Como consecuencia de este control, la IGAE emitió informes provisionales en los que señalaba diversas incidencias que fueron en su momento subsanadas, mientras que ha venido manteniendo discrepancias sobre la actuación del propio IDAE, fundamentalmente, con apoyo en su doble condición, por un lado, de entidad colaboradora del órgano concedente de la subvención y organismo intermediario para la gestión de los fondos FEDER, de la Subvención Global FEDERIDAE, y por otro, como beneficiario de dicha subvención en un porcentaje igual al de su participación en la Unión Temporal, que, por más, añaden, carece esta última de personalidad jurídica.
La inversión ejecutada por la UTE IDAE-X fue beneficiaria, en efecto, de una ayuda concedida inicialmente a la empresa X que, al no poder asumir los riesgos económicos y tecnológicos, solicitó al IDAE su participación tanto financiera como de experiencia tecnológica en el sector mediante la constitución de una Unión Temporal de Empresas. Esta UTE solicitó entonces el cambio de titularidad de la ayuda concedida inicialmente a X siguiendo el procedimiento nacional establecido, concediéndose éste, tras informe positivo de la Abogacía del Estado (la documentación derivada del procedimiento se recoge el dossier adjunto). La aprobación de dicho cambio llevaba coligada la ayuda cofinanciada por el FEDER y así fue recogida en todos los informes y listados comunicados a la Comisión Europea. Este extremo ha sido confirmado por la Subdirección General de Gestión del FEDER en su último escrito de envío de alegaciones a la IGAE, que se recoge asimismo en el dossier adjunto. El IDAE entiende, al menos en este punto, que el procedimiento seguido en esta actuación se ha ajustado a la legislación nacional y al principio de subsidiariedad aplicable a la ayuda FEDER.
Sin embargo, la IGAE entiende, sin apoyo en una concreta norma comunitaria, que la ayuda concedida pudiera no ser elegible a la Subvención Global, debido a que el IDAE no puede ser beneficiario directo Page 569 de ayudas del FEDER, como podría entenderse que ocurre con la UTE al no tener personalidad jurídica independiente.
Adicionalmente, el informe de la IGAE señala que el IDAE debiera haberse abstenido en el procedimiento de análisis y verificación de la inversión al reunir esa doble condición a que antes se ha hecho alusión, invocando en este sentido el artículo 28 de la Ley 30/1992, extremo, sin embargo, que no puede ser compartido por el hecho de que este Instituto, entre otras circunstancias, y siendo las tareas principales encomendadas las de análisis técnico de solicitudes, comunicación con interesados en proceso de instrucción, entrega de fondos y verificación y justificación de aplicación de fondos, no formaba parte de la Comisión para la Valoración Técnica de las Subvenciones, órgano decisorio que elevó al órgano concedente la propuesta de resolución de la ayuda; así como que la verificación del cumplimiento y efectividad de las condiciones por las que se concedió la ayuda fue certificada y resuelta formalmente por el representante del Área de Industria y Energía de la Delegación del Gobierno en Valencia, único acto este último declarativo de derechos, no así el mero acto posterior instrumental del pago, resolución que, además, declaró en un inicio como beneficiario a la mercantil X como ya se apuntó, la cual a su vez, debe también tenerse en cuenta, es el último destinatario de la Central de Cogeneración objeto de la subvención una vez el IDAE recupera su inversión previa extinción de la Unión Temporal; inversión que es reinvertida en nuevos proyectos por mandato estatutario.ª
2. A la vista de todo lo anterior, y ´habida cuenta de la trascendencia de los intereses en juego afectantes al Instituto en este asuntoª, en su oficio de 18 de octubre de 2004 el IDAE solicita el informe de este Centro Directivo ´sobre la adecuación al marco jurídico nacional y comunitario de las actuaciones realizadas por el mismo en la ejecución del proyecto de referencia; y, en particular, si las ayudas concedidas al proyecto, cofinanciadas por recursos nacionales a través del PAEE y de recursos FEDER a través de la Subvención global FEDER-IDAE, pueden ser consideradas como elegibles, y por tanto compatible la actuación de aquél en su doble condición por un lado de organismo designado para realizar unas concretas tareas en relación con las ayudas citadas, y, por otro, como beneficiario, en tanto partícipe de una Unión Temporal de Empresas a la que se vino a transmitir el carácter y derecho de beneficiaria de dichas subvenciones que inicialmente le habían sido concedidas a la mercantil Xª. Adjunto al escrito de consulta se acompaña dossier relativo a la cuestión que motiva la petición de informe, comprensivo de tres tomos con el contenido que se expresa en sus respectivos índices.
I. La cuestión planteada por la consulta que formula el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) se centra en la determina- Page 570ción de si es o no elegible a efectos de la Subvención Global FEDER-IDAE el gasto realizado por este Instituto en el proyecto de aprovechamiento de biomasa mediante la construcción de una central de cogeneración ejecutada y operada por la UTE IDAE-X, cuestión que se suscita como consecuencia de la conclusión, contraria a la elegibilidad de este gasto (en la cuantía equivalente al porcentaje de participación del IDAE en la referida UTE), sostenida por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) en los informes provisionales y definitivo de control financiero relativos a los sistemas y procedimientos aplicados por el IDAE para la gestión de la mencionada Subvención Global.
En estos informes (Sección IV.1, apartado 4 de los provisionales y apartado 2 del informe definitivo), el equipo de control de la IGAE expone el resultado de los trabajos realizados reflejando, entre otros, lo que califica como deficiencias apreciadas en los expedientes de subvenciones y, entre ellas, las que afectan al expediente 2380, relativo al proyecto conocido como ´Xª que, en lo que interesa a la consulta, se expresan en los términos siguientes:
´Inicialmente la subvención se concedió a la empresa "X, S. A." (nombre comercial X) para un proyecto de utilización de residuos agrícolas para producción de energía [...].
En diciembre de 1998 se aprobó un cambio de titularidad de la subvención a favor de la UTE IDAE-X, entidad participada en un 85 por 100 por el IDAE y un 15 por 100 por X y constituida para la realización y explotación del proyecto subvencionado durante el tiempo necesario para que el IDAE recupere su inversión con una rentabilidad del MIBOR + 4 puntos. La presidencia de la UTE la ostenta el Director General del IDAE. Por diversas razones, entre las que destaca el hecho de que las Uniones Temporales de Empresas carezcan de personalidad jurídica, el equipo de control considera que en virtud de la aprobación del cambio de titularidad, el IDAE se convierte en destinatario último del 85 por 100 de la subvención concedida.
El hecho de que el IDAE sea beneficiario de una subvención de la que es a su vez entidad...
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