La potestad sancionadora en Derecho comparado. Francia (II). Especial referencia a las Autoridades Administrativas Independientes y a los sectores sanitarios, de seguros y de las telecomunicaciones
| Autor | Alfonso López de la Osa Escribano |
| Cargo | Profesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo e Introducción al Derecho Público francés. Universidad Complutense de Madrid. |
| Páginas | 25-60 |
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Según el Profesor Franck Moderne el concepto de sanción administrativa consiste en "el poder represivo concedido a la Administración para castigar comportamientos sociales considerados como infracciones de la reglamentación persistente"2. Dicho poder no puede atribuirse en exclusiva a los órganos jurisdiccionales o autoridad judicial, pues es una cuestión más que asumida en la actualidad que el poder sancionador acompaña normalmente el carácter ejecutivo de los actos administrativos, con
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el fin de garantizar su respeto y eficacia. Con todo, la sanción administrativa es en ocasiones difícil de delimitar3.
Manifestación del poder coercitivo del Estado, el legislador francés había confiado tradicionalmente a las autoridades ministeriales y a sus representantes, prácticamente siempre a los prefectos (les préfets, equivalentes a la figura de los Delegados de Gobierno en España), la potestad de represión administrativa. Este poder represivo de determinados poderes públicos, no considerado en sí una medida de policía, se ejercía en raras ocasiones por parte de los alcaldes, organismos o establecimientos públicos. Sin embargo, cada vez con más frecuencia, además de aquellas autoridades estatales, la potestad sancionadora vendría siendo confiada a organismos públicos de variado estatus o configuración, que harían uso de tal potestad a la hora de tomar medidas de carácter disciplinario o regulador.
Actualmente, este hecho ha supuesto la creación de un fenómeno consistente en la expansión más que notoria de las sanciones administrativas, que de un tiempo a esta parte se han desarrollado en Francia. Las razones de ello son muy numerosas y han permitido la creación de "un sistema autónomo de represión", como lo denomina el miembro del Consejo Constitucional francés, el enarca Olivier Dutheillet de Lamothe4. Por un lado, se han multiplicado las situaciones o conductas sancionables ante el advenimiento y consolidación de nuevos mercados, anteriormente en manos exclusivas del Estado, hoy liberalizados pero sujetos a ordenación administrativa. Por otro lado, se han desarrollado las sanciones en modo generalizado en prácticamente todos los ámbitos de actuación de la Administración francesa, principalmente en aquellos sectores de la sociedad que los poderes públicos han querido detraer de manera inicial o por lo menos parcial, del juez de lo penal.
Para el Consejo de Estado francés, el desarrollo de las sanciones administrativas es el detonante de preocupaciones esencialmente prácticas5que tienen principal-mente un doble objetivo. Así, el trasfondo de la represión administrativa tiene su fundamento en criterios de eficacia, tanto porque determinadas sanciones penales no suelen generalmente aplicarse, como porque las obligaciones que quieren garantizar no son respetadas, como porque se pretende aligerar la carga de los tribunales. Todo ello motiva acudir a procedimientos en los que se imponen sanciones administrativas.
Por otro lado, existe una preocupación notable por parte del Consejo de Estado francés, en que la sanción sea adaptada y ajustada a los hechos. Reconoce dicha Insti-
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tución que ciertas cuestiones de corte eminentemente técnico y a las que les rodea una legislación y reglamentación complejas, son difíciles de cumplir, no de manera intencionada, sino por la dificultad de conocerla en su totalidad. Para paliar esta situación, la imposición de una sanción administrativa sería mucho menos traumática que una sanción de carácter penal6. Además la sanción administrativa cuenta tradicionalmente con una legitimidad añadida ya que la autoridad competente de imponerla, sólo dicta normas que sabe puede exigir su cumplimiento a través del poder sancionador, pues tiene una idea más concreta de lo que es exigible y necesario para garantizar el respeto de aquéllas y las consecuencias que conllevan las sanciones que impone.
La labor realizada por el Consejo Constitucional y por el Consejo de Estado fran-cés a la hora de enmarcar las sanciones administrativas en el ordenamiento jurídico francés, ha sido fundamental, de hecho ha supuesto "una canalización de la represión administrativa" según la profesora de Derecho Público Teitgen-Colly7. Por un lado, ambas instituciones han podido a través de sus decisiones maximizar la regulación de esta represión ejercida sobre los derechos de los administrados8.
De ambas instituciones, cabe sin embargo destacar la labor realizada por el Consejo Constitucional que consagró, no sin ciertas reticencias previas, las sanciones administrativas en dos decisiones muy concretas9a través de las cuales marcó ciertos límites10. Así las cosas, las categorías de sanciones en Francia pueden ser de dos tipos, las sanciones disciplinarias y las sanciones de carácter económico.
Según de Corail, la sanción disciplinaria es considerada el paradigma de la sanción administrativa11. La escala de sanciones existentes en el ámbito disciplinario si-
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gue siendo la clásica de derecho público y que se encuentra de manera gradual en cada ámbito en el que se aplican medidas o dispositivos represivos:
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Apercibimiento (avertissement);
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Amonestación (blâme);
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Suspensión total o parcial de la actividad (suspension totale ou partielle
d’activité);
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Prohibición temporal o definitiva de parte de la actividad, o de su totalidad (interdiction temporaire ou à titre définitif de tout ou partie de l’activité);
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Retirada progresiva o definitiva del permiso concedido, la autorización o del acuerdo o consentimiento12(retrait progressif ou définitif du permis, de l’autorisation ou de l’agrément);
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Precinto o cierre del establecimiento (fermeture de l’établissement).
Las sanciones de carácter económico pueden ser:
- Una multa (amende), reviste siempre la forma de una cantidad dineraria directamente relacionada con el respeto del principio de proporcionalidad. Aquí, el legislador ha de fijar el quantum máximo que se gradua de manera proporcional a la gravedad de la falta cometida, a la situación o beneficios generados por el operador, al derecho vulnerado, a la ventaja o beneficio extraído, a la importancia del daño causado a la economía, entre otros. Destacar que las cuantías de las sanciones pueden en ocasiones ser muy elevadas.
- Una sanción económica similar a la multa pero acompañada de un incremento porcentual en función de la duración del incumplimiento, con intereses moratorios (denominada astreinte); la consignación de una suma determinada (consignation de sommes);
- La repetición o recuperación de la ayuda concedida (répétition de l’aide déjà accordée).
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Igualmente podemos incluir entre las sanciones administrativas, las de tipo contractual y las de origen comunitario. La particularidad de las sanciones administrativas contractuales es que no necesariamente han de mencionarse en el clausulado del contrato administrativo13. Su existencia es específica: el secuestro (mise sous séquestre); la intervención administrativa (mise en régie); la ejecución por incumplimiento (exécution par défaut); la pérdida de las características exigidas por el contrato (déchéance); la penalización (pénalités) y la rescisión-sanción del contrato (résiliation-sanction).
La gran expansión de las sanciones de origen comunitario obedece a una multi-plicidad de infracciones que pueden darse en varios sectores específicos (ante vulneraciones de cuestiones objeto de la libre competencia, en cuestiones de descalificación de los vinos de calidad producidos en un región determinada -v.c.p.r.d., etc.)14.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera que los Estados miembros son libres de elegir el dispositivo represivo de aplicación en caso de conflicto, pero han de garantizar que las "violaciones de derecho comunitario sean sancionadas en condiciones de forma y procedimiento que sean análogas a aquéllas aplicadas a violaciones de derecho nacional de naturaleza e importancia similares y que en cualquier caso, confieren a la sanción un carácter efectivo, proporcionado y disuasivo15".
En un contexto comunitario16, se han perfilado una serie de sectores de interés en los que se han desarrollado sanciones que abarcan casi todos los campos de las actividades profesionales y sociales, como pone de relieve el Consejo de Estado17. Dicha Institución considera que existen seis sectores especialmente "privilegiados" por el espectro de la represión administrativa: a modo enumerativo serían: 1. el sector
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fiscal, de impuestos y de cotizaciones administrativas; 2. la salud pública; 3. el trabajo y la formación profesional; 4. la cultura, la información y la comunicación; 5. el sector financiero y de mercados; 6. los transportes y la circulación vial18.
En estos ámbitos existen una serie de potenciales infracciones que hacen difícil acudir de manera sistemática a la jurisdicción penal por el importante aumento del volumen de expedientes judiciales que supondría, ante una Administración de justicia ya suficientemente sobrecargada (por ejemplo en materia fiscal o de circulación vial). Además, puede tratarse de ámbitos especialmente sensibles...
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