«Autoridades independientes» y organización territorial

AutorMaría Salvador Martínez
Cargo del AutorProfesora Ayudante de Derecho Constitucional. Universidad Nacional de Educación a Distancia
Páginas427-450

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Las llamadas «autoridades independientes» constituyen uno de los fenómenos más llamativos y relevantes del panorama constitucional español de los últimos años. Se trata de una figura novedosa que, a primera vista, no concuerda con nuestro sistema constitucional y cuyo encaje en la organización de nuestra forma de Estado resulta jurídicamente problemático. El objeto de este trabajo es realizar un breve análisis del régimen jurídico de las «autoridades independientes» desde el punto de vista de los principios estructurales que definen al Estado en el que estas «autoridades» se insertan y operan, es decir, desde la perspectiva del Estado social y democrático de derecho, y, especialmente, desde la perspectiva de la organización territorial de dicho Estado.

I Sobre el fenómeno de las «autoridades independientes»

Autoridades independientes

o «administraciones independientes» son algunas de las expresiones utilizadas para hacer referencia a ciertos organismos públicos, creados o reformados recientemente por el legislador, que disponen de una considerable autonomía frente al Gobierno (y, a veces, también frente al Parlamento), que actúan en ámbitos de especial trascendencia económica, política o social, y que desempeñan, en unos casos, funciones reguladoras, y, en otros, de prestación de servicios. La mayoría de estos organismos son bien conocidos. Entre ellos figuran, por ejemplo, el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Agencia de Protección de Datos, el Consejo de Seguridad Nuclear, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, las Universidades públicas, o Radiotelevisión Española. Las «autoridades independientes», sin embargo, no son un fenómeno exclusivo de España. Instituciones de características similares, es decir, con formas de organización y funciones semejantes, existen también en otros países. En algunos de ellos, este tipo de organismos forman parte de la organización tradicional de los poderes públicos, y, en otros, como en España, donde el fenómeno es reciente, las «administraciones independientes» chocan con la estructura constitucional de los poderes del Estado.1

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Desde el punto de vista de la organización, la principal característica de todas estas instituciones es el considerable grado de autonomía que la ley les atribuye. Son organismos a los que se ha dotado de una autonomía cuantitativa y cualitativamente superior a la de los organismos administrativos llamados «autónomos». Tanto es así, que en relación con estas nuevas formas de organización, no se suele hablar de autonomía, sino de «independencia», lo que sitúa a estas «administraciones independientes», para unos, en el límite del territorio administrativo, y, para otros, en un «terreno de nadie» a medio camino entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo.

Aunque no se ha adoptado exactamente la misma forma de organización para todas y cada una de las «autoridades independientes» que se han creado, las medidas comunes establecidas para garantizarles esa «autonomía cualificada», y que sirven para diferenciarlas de los órganos u organismos administrativos tradicionales, son las siguientes: en la elección de sus miembros interviene no sólo el Gobierno, sino también el Parlamento, otras instancias públicas, e, incluso, asociaciones privadas y ciudadanos; sus miembros no pueden ser cesados discrecionalmente por el Gobierno; no reciben órdenes o instrucciones gubernamentales; y no se someten a los mecanismos ordinarios de control de la Administración. Además de estas medidas, las «autoridades independientes» comparten con ciertos órganos u organismos tradiciones (como los que integran la llamada «administración instrumental») las siguientes características: son creadas por ley, o a partir de una habilitación legal; tienen personalidad jurídica propia; se someten exclusivamente a su ley de creación, a su estatuto y a su reglamento interno; sus miembros deben cumplir ciertos requisitos de elegibilidad y están sujetos al régimen de incompatibilidades de los altos cargos y miembros del Gobierno; su mandato no coincide con el período de la legislatura; la renovación se hace en ocasiones por partes, de forma escalonada; y, finalmente, algunas «autoridades independientes» se financian a través de ingresos derivados de su actividad que ellas mismas gestionan.2Desde el punto de vista de las funciones que desempeñan, el «núcleo duro» del fenómeno de las «autoridades independientes» lo forman las llamadas «autoridades reguladoras», cuya función consiste en «regular» sectores de especial trascendencia económica o social y asegurar su correcto funcionamiento. En los Estados Unidos, algunos entes de este tipo existen

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desde finales del siglo XIX y son la forma de organización que responde a una específica concepción liberal de las relaciones entre el Estado y el Mercado.3En Europa, sin embargo, la aparición de «autoridades independientes» con funciones reguladoras no tiene lugar hasta finales del siglo XX, coincidiendo con la liberalización de mercados, el fin de los monopolios públicos impuesto por la Unión Europea, las privatizaciones, y la consiguiente transformación del «Estado gestor» en «Estado regulador».4En los Estados Unidos, la función de regulation consiste en «regular» en un sentido amplio, es decir, en ordenar y supervisar toda la actividad privada en un sector para garantizar su correcto funcionamiento, no sólo median-te la aprobación de normas generales -lo que sería en sentido estricto «regular»-, sino también a través de actos singulares, como el otorgamiento de concesiones o la resolución de conflictos. Así pues, la «regulación» abarca el conjunto de todas aquellas actividades (normativas, ejecutivas y parajudiciales) que sean necesarias para garantizar el funcionamiento correcto del ámbito regulado, actividades fundamentalmente normativas y de control, aunque no sólo de este tipo, y que variarán dependiendo de las necesidades concretas de cada sector.5En Europa, sin embargo, la tarea atribuida a las «autoridades reguladoras» es más limitada que la que desarrollan las independent agencies estadounidenses, consiste sobre todo en supervisar el funcionamiento de un sector y no tanto, o por lo menos no en la misma medida que en los Estados Unidos, en «ordenar», en «regular» en sentido estricto la actividad del mismo. Ésta última es una labor que las «autoridades reguladoras» europeas comparten con otros poderes públicos, fundamentalmente con el Gobierno. Por ello, en ciertos países europeos, entre ellos en España, hay quien prefiere utilizar la palabra «supervisión», en lugar de «regulación», para referirse a la labor que desempeñan estas autoridades.6Junto a las «autoridades independientes» que desempeñan una función reguladora están aquellas otras encargadas de la prestación de servicios. Instituciones de este tipo existen en algunos países europeos desde principios del siglo XX; en España, sin embargo, sólo desde 1980. Tal es el caso de Radiotelevisión Española y de las Universidades Públicas, cuya autonomía se apoya en las normas de la Constitución sobre los correspondientes derechos fundamentales.

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El principal argumento utilizado para justificar la creación de «autoridades independientes», ya sea con funciones reguladoras o de prestación de servicios, es la neutralidad política, argumento al que en algunos países, como Estados Unidos y Francia, se han unido otros dos, la especialización técnica y la eficacia, coadyuvantes en todo caso del argumento de la neutralidad. De acuerdo con este argumento, la creación de «autoridades independientes» obedece a la necesidad de que ciertas funciones se ejerzan al margen de la lucha de partidos, es decir, a la necesidad de alejar determinadas actividades y decisiones del ámbito de influencia de los partidos, y más concretamente, de los órganos del Estado en los que tiene lugar la lucha política. Se afirma que el objetivo es garantizar una cierta «neutralidad» o «imparcialidad» en el ejercicio de una función y que para ello es preciso atribuir dicha función a un organismo «alejado» («independiente») de los órganos políticos del Estado. Este argumento se formula, en unos casos, ante una situación concreta de corrupción política, y, en otros, con carácter preventivo, para evitar que se produzcan situaciones de ese tipo. Así por ejemplo, las «agencias independientes» de los Estados Unidos surgieron a la vista del grado de corrupción que habían alcanzado a finales del siglo XIX los organismos públicos; se consideró entonces que la regulación y el control de la actividad privada en un sector de especial trascendencia económica, como, era en aquel momento el del ferrocarril, no podía atribuirse a los organismos públicos existentes, sino que para ello había que crear una institución que actuase «libre de interferencias políticas», y así se creó la prime-ra independent agency. Algo similar ocurrió bastante más tarde en Fran-cia. A partir de 1968 comenzó a hacerse patente en aquel país una desconfianza general hacia la Administración pública debido a los escándalos en los que ésta se había visto envuelta, y se llegó a la conclusión de que una burocracia politizada no estaba en condiciones de intervenir en determinados sectores que por sus características concretas exigían una actuación imparcial; para ello se crearon autorités...

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