La autonomía de las regiones y el derecho comunitario: los beneficios fiscales autonómicos como potenciales «ayudas de estado» contrarias al mercado común

AutorJuan Ignacio Moreno Fernández
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Financiero y Tributario
Páginas204-247

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I Las «ayudas de Estado» en el derecho comunitario:
1. Normativa de cobertura

Las «ayudas de Estado» en el Derecho1 comunitario primario se encuentran actualmente reguladas en los arts. 87 y 88 [antiguos arts. 92 y 93] del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE)2. El primero de ello se dirige a declara las medidas que se consideran compatibles e incompatibles con el mercado común y a tal efecto dispone:

«1. Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

  1. Serán compatibles con el mercado común:

    1. las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el origen de los productos;

    2. las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional;

    3. las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división.

  2. Podrán considerarse compatibles con el mercado común:

    1. las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo;

    2. las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro;

    3. las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común;

    4. las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad en contra del interés común;

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    e) las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión» 3 .

    El segundo precepto citado, a saber, el art. 88 TCE, se encarga de regular las competencias de la Comisión con relación a las ayudas de Estado existentes (las que el Estado venía aplicando con anterioridad a su incorporación a la CE) y las nuevas (las que proyecta aplicar), para lo cual establece:

    «1. La Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados. Propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común.

  3. Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 87, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.

    Si el Estado de que se trate no cumpliere esta decisión en el plazo establecido, la Comisión o cualquier otro Estado interesado podrá recurrir directamente al Tribunal de Justicia, no obstante lo dispuesto en los artículos 226 y 227.

    A petición de un Estado miembro, el Consejo podrá decidir, por unanimidad y no obstante lo dispuesto en el artículo 87 o en los reglamentos previstos en el artículo 89, que la ayuda que ha concedido o va a conceder dicho Estado sea considerada compatible con el mercado común, cuando circunstancias excepcionales justifiquen dicha decisión. Si, con respecto a esta ayuda, la Comisión hubiere iniciado el procedimiento previsto en el primer párrafo del presente apartado, la petición del Estado interesado dirigida al Consejo tendrá por efecto la suspensión de dicho procedimiento hasta que este último se haya pronunciado sobre la cuestión. Sin embargo, si el Consejo no se hubiere pronunciado dentro de los tres meses siguientes a la petición, la Comisión decidirá al respecto.

  4. La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva»4.

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    La anterior regulación se complementa con otra serie de disposiciones de Derecho derivado entre las que cabe destacar el Reglamento (CE) Nº 994/98 del Consejo, de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales5; el Reglamento (CE) Nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE6; el Reglamento (CE) Nº 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los arts. 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis7; y el Reglamento (CE) Nº 70/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas8.

    Deben citarse también las Comunicaciones de la Comisión relativas, de un lado, a las Directrices comunitarias de 20 de mayo de 1992 sobre ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas (procedimiento acelerado de aprobación de los planes de ayudas a la PYME y de modificaciones de planes vigentes)9, de otro lado, a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas10 y, finalmente, a las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional11. Y también debe destacarse la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas de Estado a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas12.

    Por último, debe precisarse que, aparte de las ayudas específicas con finalidad regional que se declaren expresamente compatibles con el Tratado CE por la Comisión Europea conforme a los arts. 87 y 88 TCE13, existen determinadas ayudas que Page 207 se consideran expresamente compatibles con el TCE, como son las denominadas ayudas de «minimis»14. En efecto, como hemos visto, el apartado 3º del art. 87 TCE declara compatibles con el mercado común «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común» [letra c)]. Dentro de estas ayudas se han incluido expresamente aquellas de pequeña cuantía concedidas a empresas de todos los sectores, con la finalidad de eximirlas automáticamente de las obligaciones de notificación (por el Estado) y autorización (por la Comisión). Se presume que tales ayudas, si no superan la cuantía fijada en cada momento (100.000 euros por empresa en un período de tres años), no afectan al comercio entre los Estados miembros ni falsean o amenazan con falsear la competencia15.

    Finalmente, debe tenerse presente que el hecho de que una medida concreta (subvención o beneficio fiscal, por ejemplo) pueda encajar en la acepción de «ayuda de Estado», no la convierte per se en ilegal o incompatible con el mercado común, sino en una medida necesitada -ex art. 88.3 TCE- de comunicación a la Comisión, para que ésta determine su compatibilidad o incompatibilidad. Eso sí, «a falta de exención o aprobación, estas ayudas constituyen ayudas ilegales»16.

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2. El concepto de «ayuda de Estado» conforme al criterio de la Comisión Europea

La Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas, de 10 de octubre de 199817, dispone que...

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