El Estado Autonómico e integración supranacional
| Autor | José Manuel Martínez Sierra |
| Cargo del Autor | Prof. Titular de Derecho Constitucional. Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 277-300 |
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El objeto de la presente ponencia es estudiar algunos elementos medulares de la repercusión que para las Comunidades Autónomas tiene la pertenencia del Reino de España a la Unión Europea. La propuesta metodológica de nuestro estudio inicialmente era someter la estructura teórica de la relación dialéctica integración supranacional-Estado autonómico a la casuística más próxima: en el plano normativo, en el de la toma de decisiones y en el contencioso. Pero la asistencia a todo el Congreso del que trae causa esta publicación, particularmente al panel «Las regiones en la integración comunitaria» en el que nuestra ponencia se insertó, me excitó a realizar un replanteamiento metodológico y de contenidos por mor a evitar solapamientos e igualmente para permitirme enfatizar los aspectos no abordados por el resto de ponencias. Ello seguramente será de mayor utilidad para el lector y contribuirá a la coherencia interna de la publicación que nos ocupa.
El trabajo se compone de cinco epígrafes, junto con esta introducción: el reparto vertical de competencias, el principio de autonomía institucional, la irrelevancia europea del reparto competencial español y unas conclusiones finales. El objeto esencial del trabajo es aportar elementos para enjuiciar la existencia de condicionantes al desarrollo del Estado autonómico por parte del Derecho europeo, atendiendo al proceso constituyente europeo en proceso de ratificación y al estatuyente en ciernes.
La cuestión competencial vertical fue un aspecto crucial de los cuatro incluidos desde un comienzo en la CIG 2004 por la Declaración sobre el futuro de Europa. Su inclusión, huelga resaltarlo, se promovió para mejorar el estado de cosas, entendiéndose que en tal sentido jugaba la clarificación dicho reparto competencial. No estamos pues ante una bandera izada para
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mayor gloria de la ingeniería constitucional, como parecía deducirse de algunas aportaciones de nuestra antigua ministra de Asuntos Exteriores (y a la sazón representante del Gobierno en la Convención); estábamos ante la necesidad de dilucidar si el reparto competencial era el adecuado o si por el contrario genera externalidades negativas que invitan a su cambio.
Si partimos de la simple lógica, la mera inclusión del reparto competencial vertical en la agenda de 2004 demuestra que antes de Niza ya existía un descontento significativo con el actual sistema y, consecuentemente, también existía un grupo de presión a favor del cambio: nadie incluye un aspecto tan trascendental en la agenda de una CIG para promover el statu quo. Por otro lado, el hecho de que la simplificación de los tratados fuese, ab initio, otro aspecto de la agenda 2004, enfatiza que el problema del reparto competencial tiene entidad al margen de la eventual constitucionalización de los tratados.
De entre los posibles puntos de partida de una construcción negativa del discurso elegimos el de Armin von BOGDANDY y Jürgen BAST, por tener la certeza de que dicho análisis fue conocido por nuestra diplomacia.1Según los autores, la cuestión competencial vertical «se revela como una estrategia en relación con la crisis de legitimidad de la Unión»,2ello por tres razones.3En primer lugar, porque los ciudadanos perciben a la Unión como un ente demasiado difuso. Los ciudadanos, en buena medida por el sistema de reparto competencial de la Unión, padecen un grado significado de complejidad al identificar las políticas públicas surgidas de sede comunitaria. Dicha realidad juega en contra de la Unión, sobre todo porque con demasiada frecuencia viene acompañada del interés de las autoridades nacionales (central, autonómica y local) en difuminar dicho reparto, sacando partida de la visibilidad de las políticas activas de inversión en los fondos comunitarios; dando, en cambio, todo el eco posible a las actuaciones de las instituciones comunitarias, sobre todo de la Comisión, cuando se pretende utilizar la presión social para modificar una posición adoptada en Bruselas o para diluir responsabilidades propias.
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En segundo, lugar porque altera el ámbito competencial de los entes subnacionales, en particular la relación constitucional establecida a nivel nacional entre el Estado central y dichos entes. Conviene recordar que su inclusión en la agenda de 2004 fue una imposición de los Länder al Gobierno Federal alemán para facilitar la ratificación del Tratado de Niza. La demanda histórica de los Länder viene provocada por su desazón ante la recentralización en el Gobierno Federal alemán de las competencias descentralizadas una vez que pasan a formar parte de los asuntos europeos. El regateo a parte de los 43 artículos de la Ley Fundamental alemana, sede constitucional del reparto competencial, afecta especialmente a la capacidad de ejecución de los Länder. Dichas exigencias, articuladas en una Resolución del Consejo Federal Alemán («Exigencias de los Estados federados en relación con la conferencia gubernamental de 1996»),4y centradas en la necesidad de clarificar el reparto competencial vía la adopción de un «modelo de lista», no llegaron siquiera a formar parte de la agenda de Niza; de ahí que, en última instancia, el Gobierno federal alemán arrancara el compromiso de abordar el problema en la CIG de 2004.
Este conflicto no es privativo de la República Federal de Alemania, es un hecho que incide en todos los Estados descentralizados de la Unión y particularmente en el marco diseñado en el Título VIII de nuestra Constitución. La conexión entre las competencias ubicadas en sede constitucional europea y el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en sede constitucional nacional, plantea, como han dejado constancia diversos asuntos planteados ante nuestro Tribunal Constitucional, un conflicto bidimensional sobre la constitución territorial. Una dimensión hace referencia a la eventual alteración del reparto competencial del Título VIII por vía del artículo 93 CE.5La segunda dimensión versa sobre la eventual capacidad de acción exterior de las Comunidades Autónomas, habida cuenta de que, desde su perspectiva autonómica, los asuntos europeos merecen un trato distinto, más generoso con las Comunidades Autónomas, que el de las relaciones internacionales tradicionales.6La posición política de las Comunidades Autónomas más celosas en esta materia (Cataluña y País Vasco), no se dirigen tanto a modificar el reparto constitucional del Derecho Originario europeo, sino a demandar una participación directa en la formación de la voluntad del Estado, en todos los niveles, también en el más celosamente protegido por el Gobierno central: la participación directa en el Consejo de la Unión. La doctrina de nuestro Tribunal Constitucional, aunque ha evolucionado progresivamente a favor de la «acción exterior» de las Comunidades Autónomas, ha apuntado los límites constitucionales de cara a la resolución de este
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conflicto político en sede constitucional, abogando por la colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas.7En tercer y último lugar, dentro de esta visión genérica de la conexión entre el problema estudiado y la legitimidad de la Unión, cabe destacar que «como trasfondo queda la idea de que el orden competencial de la Unión refleja un automatismo que ‘priva’ de competencias al ámbito de los Estados miembros y, con ello, pone en cuestión su cualidad de Estado.»8Estamos aquí también, como ocurre con relación al primer aspecto referido, ante una afectación clara en la piedra angular del conflicto constitucional de los Estados miembros de la Unión: los límites constitucionales a la integración supranacional, amen del principio democrático, habida cuenta de su avenencia con la soberanía nacional. Así, como afirma RUBIO LLORENTE, «el principio de soberanía nacional se identifica con el principio democrático. Los órganos a los que la Constitución atribuye la titularidad de los poderes o competencias concretos los tienen porque el pueblo, ante el que los bóganos políticos son siempre directa o indirectamente responsables, se los ha confiado a través de la Constitución».9
Teniendo en cuenta lo desarrollado en el punto anterior, puede darse como hecho cierto que el debate constitucional europeo...
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