Las Administraciones autonómicas: modernización y tecnologías de información y comunicación
| Autor | J. Ignacio Criado |
| Páginas | 235-309 |
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Se esperaba que Internet pudiera ser un instrumento ideal para fomentar la democracia (y de hecho aún podría serlo)
Manuel Castells
Este capítulo inicia el análisis específico de las CC.AA. arrojando luz acerca de algunos de los aspectos más sustantivos sobre la evolución general de los aparatos públicos autonómicos, teniendo en cuenta sus procesos de modernización y la incorporación de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) desde sus orígenes a finales de la década de los setenta del siglo pasado. En concreto, existió una estrecha vinculación entre el modo en que las CC.AA. adquirieron su autonomía, siguiendo las circunstancias políticas del momento y las pautas establecidas en la CE de 1978, y el proceso de fundación y consolidación de las administraciones autonómicas, como instrumentos encargados de la gestión de los servicios públicos transferidos desde la AGE. Al mismo tiempo, los intentos de modernización de las burocracias autonómicas, iniciados pocos años después de su creación, también estuvieron ligados a las características de la institucionalización de las CC.AA., ya que su capacidad de innovación quedó restringida en cierta medida por ellas. Durante ese mismo período, la adopción, uso y difusión de TIC dentro de las administraciones autonómicas fue en aumento, aunque haya merecido escasa atención por parte de los estudiosos de las administraciones públicas españolas, de manera que en las siguientes páginas se hace también una aproximación cuantitativa y cualitativa a su evolución, teniendo en cuenta algunas de las dimensiones más importantes dentro de ese nivel de gobierno.
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En el caso español, las administraciones autonómicas se han convertido en un objeto de estudio preferente de la Ciencia Política y de la Administración como consecuencia de su creciente significación dentro del Estado de las autonomías. El cumplimiento de más de veinte años de las CC.AA. supuso la realización de varios estudios sobre el rendimiento institucional del modelo autonómico español, teniendo en cuenta diferentes dimensiones de la esfera político-administrativa, tales como la opinión pública, los partidos políticos, el capital social o la legislación, confirmando el incremento del papel de los actores, instituciones y las políticas públicas desde una perspectiva regional (Aja, 2003; López, 2003a; Subirats y Gallego, 2003). El ámbito organizativo y funcional de las administraciones públicas de las CC.AA. se ha analizado quizá en menor medida, aunque también se ha constatado un interés creciente por conocer la trayectoria de los aparatos públicos autonómicos, deplegados también a principios de la década de 1980 (Bassols, 2004a; Ramió y Salvador, 2003; Saniger, 2002). En consecuencia, el incremento de la relevancia de las administraciones autonómicas dentro del Estado español ha sido también constante, hasta superar de manera agregada a la AGE en nivel competencial, volumen de gasto y personal a su servicio.
El interés de esta aproximación comparada a las administraciones autonómicas deriva de la variedad de dimensiones inexploradas que han caracterizado el devenir de este grupo de organizaciones durante las últimas décadas. Entre los fenómenos más interesantes que han tenido a las administraciones autonómicas como protagonistas hay que destacar dos: por un lado, los procesos de modernización administrativa, es decir, los intentos para llevar a cabo cambios planificados en sus estructuras organizativas, los recursos humanos a su servicio, así como sus instrumentos de gestión. Por otro lado, el despliegue de las TIC para desarrollar una cantidad creciente de actividades. Lo relevante es que, en un primer momento, ambos procesos se desarrollaron de manera paralela y sin que sus responsables promovieran la integración entre ellos, por lo que serán considerados de forma independiente en este capítulo, teniendo en cuenta el conjunto de las administraciones autonómicas. Sin embargo, ambos procesos se fueron entrelazando, de una manera que los capítulos siguientes abordarán de forma específica a través del análisis en profundidad de dos casos.
Esta investigación propone una aproximación a esta realidad dentro del conjunto de las CC.AA. Los procesos de modernización e informatización de las administraciones autonómicas tendieron a converger hacia la eAdministración, puesto que la mayoría de las estrategias desarrolladas a partir de finales del siglo pasado situaron la utilización de Internet y sus servicios y aplicaciones asociados como una prioridad para promover cambios en sus diferentes vertientes organizativas. En las siguientes páginas se realiza una revisión de los datos disponibles sobre diferentes dimensiones relacionadas con la interacción entre Internet y las administraciones autonómicas. Teniendo en cuenta que se trata de un fenómeno sobre el que se dispone de información escasa y fragmentada, en el capítulo se consideran las fuentes de datos secundarios disponibles, combi236
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nando estadísticas oficiales del Instituto Nacional de Estadística Observatorio de eAdministración del MAP, así como otras procedentes de organismos privados como el Estudio General de Medios. Por otro lado, se presentan datos primarios basados en una parte del trabajo de campo realizado para la presente investigación. Por tanto, este capítulo ofrece una aproximación comparada a algunas dimensiones que facilitan una visión de conjunto sobre el alcance de las interacciones entre Internet y las administraciones autonómicas durante el período analizado en la investigación. En concreto, resulta decisivo disponer de referencias sobre la difusión y usos de diferentes tecnologías de información dentro de las administraciones autonómicas, especialmente, teniendo en cuenta el desarrollo inicial de la tecnología web, ya que inicialmente la eAdministra ción estuvo muy estrechamente ligada a su progresión.
El presente capítulo se divide en cuatro partes. Primero se hace una aproximación a la institucionalización del sector público autonómico, así como los procesos de modernización de las administraciones autonómicas de manera comparada. En segundo lugar, se examinan los datos cuantitativos disponibles sobre el alcance de la informatización en las administraciones autonómicas, se realiza una aproximación a Internet desde una perspectiva regional, proporcionando una panorámica sobre sus aplicaciones principales dentro de las adminis traciones de las CC.AA., así como acerca de las desigualdades sociales unidas a las diferencias de uso entre la ciudadanía. En tercer lugar, se aborda la presencia de las administraciones autonómicas en la web, que fue configurándose como un espacio con necesidades específicas de gestión y una serie de características diferenciadas respecto a la organización «física» tradicional. Además, se realiza una aproximación al fenómeno Internet teniendo en cuenta los rasgos que caracterizaron la demanda autonómica de información y servicios públicos electrónicos entre los agentes más importantes que interaccionan con las admi nistraciones públicas: los ciudadanos y las empresas. En último lugar, la con clusión completa un resumen de los resultados más significativos del capítulo, estableciendo determinadas consecuencias para esta investigación derivadas de esta primera parte del estudio comparado de la realidad político-administrativa autonómica.
La creación del Estado de las autonomías ha sido uno de los fenómenos más estudiados por la Ciencia Política y de la Administración en España, generando también diversos análisis desde una perspectiva internacional. El modelo de Estado en la CE de 1978, supuso una nueva era en el ámbito político-administrativo español, entre otras cosas, por cuanto se abrieron las puertas para una transformación de calado en la articulación territorial del poder político. En cierta medida, todo ello también tuvo repercusiones en el paradójico proceso de
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consolidación de las administraciones autonómicas, ya que al final se fundaron sobre la base material y humana de la AGE y tendieron a imitar el modelo de referencia brindado por ella. Posteriormente, las administraciones autonómicas proyectaron diversas iniciativas para transformar de manera deliberada sus aparatos administrativos desde finales de la década de los años ochenta. La modernización administrativa en las CC.AA. a partir de mediados de los años noventa respondió a una lógica diferenciada a lo que hasta entonces fue su institutionalización, en concreto, «la AGE dejó de ser el iniciador de nuevas tecnologías de organización y gestión. En cierta medida, la dinámica ha sido inversa, la AGE ha recogido ideas y propuestas que se han originado en otras administraciones y las ha implantado en su propio seno (Olías de Lima, 2002: 391). No obstante, su capacidad para innovar estuvo fuertemente constreñida como consecuencia de la configuración de los arreglos institucionales desarrollados durante los años precedentes...
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