El urbanismo y el estado de las autonomías. Conferencia pronunciada en la Academia Sevillana del Notariado el día 6 de octubre de 1997

Autor:Manuel Clavero Arevalo
RESUMEN

1. Introducción. 2. La difícil tarea de legislar en el Estado de las Autonomías. 3. La técnica legislativa del Real Decreto-Ley 1/1992, aprobatorio del Texto Refundido sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. 4. La ruptura de esta técnica por la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997. 5. Los títulos específicos del estado para legislar en... (ver resumen completo)

 
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EL URBANISMO Y EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS (*)

CONFERENCIA PRONUNCIADA EN LA ACADEMIA SEVILLANA DEL NOTARIADO EL DÍA 6 DE OCTUBRE DE 1997 POR MANUEL CLAVERO AREVALO

  1. Introducción

    Mi gratitud, ante todo, a la Real Academia Sevillana del Notariado por haberme invitado a pronunciar la conferencia inaugural del curso dedicado al tema del urbanismo, y junto a la gratitud quiero expresar la satisfacción que me produce participar en un acto que rinde homenaje a los compañeros D. Juan Jordano Barea, D. Guillermo Jiménez Sánchez y D. Joaquín Lanzas.

    Debo felicitar a la Real Academia por la iniciativa de dedicar el ciclo principal de este curso al urbanismo, no sólo por la importancia de la materia, sino por la oportunidad de hacerlo en este momento, ya que, salvo en casos de guerra o de cambio constitucional, no recuerdo en la historia reciente del Derecho español una materia que, como el urbanismo, se encuentre en una situación legislativa tan caótica, tan confusa, de tanta inseguridad jurídica y tan necesitada de encontrar remedio.

    Como todos conocen, una sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, publicada en el B.O.E. del 25 de abril, ha estimado, en gran parte, los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por varias Comunidades Autónomas contra la Ley 8/1990 y contra el Real Decreto Legislativo 1 /1992, que publica el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Dicha sentencia declara nulos, por diversos motivos, más de 200 artículos de 310 y restablece la vigencia de la Ley del Suelo de 1976. Ello ha llevado al profesor Tomás Ramón Fernández a escribir un artículo titulado «El desconcertante presente y el imprevisible futuro del Derecho urbanístico español», lo suficientemente expresivo para evidenciar la preopcupación de la doctrina y de los agentes urbanísticos, ante la situación producida por dicha sentencia.

    A ello hay que añadir que días antes de la publicación de dicha sentencia se promulga la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras del Suelo y Colegios Profesionales, con cuatro artículos dedicados al suelo, dos de los cuales podrían ser inconstitucionales según la doctrina de la sentencia indicada. El B.O.E. de 23 de junio de 1997 publica el Real Decreto 1093/1997, de Normas Complementarias al Reglamento Hipotecario sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, y el Gobierno remite al Congreso el proyecto de Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en tramitación parlamentaria cuando pronuncio esta conferencia.

    Por su parte, diversas Comunidades Autónomas han promulgado Leyes de Medidas Urgentes en materia de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, que restablecen el vigor y validez de muchos de los artículos declarados inconstitucionales por la sentencia de 20 de marzo de 1997, como las de Andalucía, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Madrid.

  2. La difícil tarea de legislar en el Estado de las Autonomías

    Legislar en un Estado compuesto en el que junto a la potestad legislativa estatal coexisten las atribuciones legislativas de las nacionalidades y regiones es tarea mucho más difícil que hacerlo en un Estado centralizado de poder legislativo único. Dicha dificultad arranca de las competencias legislativas del Estado y de las Comunidades Autónomas, reguladas en la Constitución. La dificultad aumenta cuando la materia regulada es objeto también de normativa por la Unión Europea.

    Hay que proclamar que en materia de urbanismo no existe diferencia entre las Comunidades Autónomas del artículo 148 y las de autonomía plena. El artículo 148.3 de la Constitución atribuye a todas las Comunidades Autónomas competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, y en sus Estatutos incluyen como competencia exclusiva de las mismas la del urbanismo, es decir, a nivel de legislación y de ejecución.

    De esta dificultad es consciente el legislador cuando elabora la Ley 8/1990, y así, en la Exposición de Motivos afirma que «la delimitación constitucional de competencias parece impedir que el Estado apruebe una nueva Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana con el mismo o similar contenido al del texto refundido actualmente vigente..., ya que su regulación supondría una manifiesta invasión de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Pero tampoco las Comunidades Autónomas están facultadas para establecer una normativa urbanística de alcance y contenido tan amplio como el de la Ley vigente (preconstitucional), porque ello chocaría con las competencias que al Estado atribuye al propio texto constitucional».

    Acertadamente, la Exposición de Motivos pone de relieve que la dificultad legislativa se da tanto para el Estado como para las Comunidades Autónomas y, aunque de forma diferente, añadimos que ello ocurre tanto en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas como de competencia normativa compartida.

  3. La técnica legislativa del Real Decreto Legislativo 1/1992, aprobatorio del texto refundido sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana

    Ante esta dificultad, el Gobierno, al aprobar dicho texto, sigue la siguiente técnica legislativa: elabora un texto completo como si se tratara de un Estado centralista que no tiene que compartir competencias legislativas con las Comunidades Autónomas y luego en la disposición adicional única distingue tres grupos de artículos: a) aquellos que enumera que tienen el carácter de legislación básica por emanar de los títulos que la Constitución otorga al Estado en los artículos 149.1.1.a, 149.1.8.a, 149.1.13.a, 149.1.18.a y 149.1.23.a; b) aquellos que enumera que son de aplicación plena en virtud de las competencias estatales atribuidas por los artículos 149.1.8.a y 149.1.18, y c) restantes preceptos que serán de aplicación supletoria en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus competencias.

  4. La ruptura de esta técnica legislativa por la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997

    Esta manera de legislar ha quedado pulverizada por la referida sentencia en cuanto al concepto de aplicación plena y al de supletoriedad. Por lo que hace al primero, la sentencia considera que la Constitución no recoge el concepto de aplicación plena y ante ello examina la constitucionalidad de los artículos incluidos en este grupo a la luz de los del grupo primero es de los que tienen el carácter de legislación básica.las Comunidades Autónomas están facultadas para establecer una normativa urbanística de alcance y contenido tan amplio como el de la Ley vigente (preconstitucional), porque ello chocaría con las competencias que al Estado atribuye al propio texto constitucional».

    Acertadamente, la Exposición de Motivos pone de relieve que la dificultad legislativa se da tanto para el Estado como para las Comunidades Autónomas y, aunque de forma diferente, añadimos que ello ocurre tanto en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas como de competencia normativa compartida.

  5. La técnica legislativa del Real Decreto Legislativo 1/1992, aprobatorio del texto refundido sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana

    Ante esta dificultad, el Gobierno, al aprobar dicho texto, sigue la siguiente técnica legislativa: elabora un texto completo como si se tratara de un Estado centralista que no tiene que compartir competencias legislativas con las Comunidades Autónomas y luego en la disposición adicional única distingue tres grupos de artículos: a) aquellos que enumera que tienen el carácter de legislación básica por emanar de los títulos que la Constitución otorga al Estado en los artículos 149.1.1.a, 149.1.8.a, 149.1.13.a, 149.1.18.a y 149.1.23.a; b) aquellos que enumera que son de aplicación plena en virtud de las competencias estatales atribuidas por los artículos 149.1.8.a y 149.1.18, y c) restantes preceptos que serán de aplicación supletoria en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus competencias.

  6. La ruptura de esta técnica legislativa por la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997

    Esta manera de legislar ha quedado pulverizada por la referida sentencia en cuanto al concepto de aplicación plena y al de supletoriedad. Por lo que hace al primero, la sentencia considera que la Constitución no recoge el concepto de aplicación plena y ante ello examina la constitucionalidad de los artículos incluidos en este grupo a la luz de los del grupo primero es de los que tienen el carácter de legislación básica.

    Por lo que respecta a los de aplicación supletoria, más de cien artículos han sido declarados nulos al negar la sentencia al Estado título específico de dictar normas con la finalidad concreta de ser preceptos supletorios de las Comunidades Autónomas.

    Junto a ella, la sentencia declara nulos muchos de los artículos impugnados por considerar que exceden de los títulos normativos del Estado en materia de urbanismo.

    La sentencia va examinando los artículos impugnados a la luz de si tienen o no el carácter de legislación básica del Estado, de si encajan en lo que el texto refundido califica de aplicación plena o de si tienen valor de legislación supletoria.

    El resultado es desolador, ya que más de doscientos artículos, total o parcialmente, son declarados inconstitucionales.

  7. Los títulos específicos del estado para legislar en materia de urbanismo

    Para la sentencia recurrida son fundamentalmente tres: el artículo 149.1.1 de la Constitución, el 149.1.8 y el 149.1.18. El 149.1.1, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, el 149.1.8, en cuanto le atribuye competencia exclusiva en materia de legislación civil, y el 149.1.18 al atribuirle competencia exclusiva en cuanto a la legislación de expropiación forzosa y...

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