La autonomía tributaria de las comunidades autónomas
| Autor | Sabtiago Álvarez García |
| Cargo del Autor | Vocal Asesor de Investigación - Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Hacienda Profesor Titular de Hacienda Pública y Sistema Fiscal Español - Universidad de Oviedo |
| Páginas | 167-186 |
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La Constitución Española de 1978 supone el reconocimiento de la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la nación española. Esto ha significado una profunda transformación en la estructura del Estado, mediante un intensa descentralización de competencias hacia un nuevo nivel de gobierno y administración, las Comunidades Autónomas. En este proceso de descentralización territorial, la transferencia de una parte sustancial de las competencias de gasto a las Comunidades Autónomas, ha tenido que ser acompañado de una correlativa transferencia de recursos financieros que garantizasen el ejercicio de esas competencias. Así, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 179/1987, de 12 de noviembre, se refiere a la atribución a las Comunidades Autónomas de la autonomía para "la propia determinación y ordenación de los ingresos y los gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones".
Esta atribución de autonomía financiera a las Comunidades Autónomas aparece recogida en el artículo 156 de la Constitución, que no solamente la proclama sino que establece también sus limitaciones: "las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles" (Artículo 156.1). "Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que su-Page 168pongan un obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios" (Artículo 157.2).
Ahora bien, en relación con este art. 156 cabría decir que resulta un tanto superfluo ya que, por una parte, al reconocer la Constitución a las Comunidades Autónomas autonomía para la gestión de sus intereses, ha de reconocerles también los medios necesarios para llevarla a efecto, pues en caso contrario, se convertirán en entes dependientes de aquellos que les suministrasen los fondos; en segundo lugar, dado el carácter instrumental de los ingresos y gastos públicos, si se concede autonomía para la gestión de sus intereses se entenderá concedida implícitamente para determinar aquellos; en tercer lugar, los límites expresos a que en este precepto se hacen referencia, la solidaridad entre los españoles y la coordinación con la hacienda estatal son exigencias dimanantes de la pertenencia a una unidad jurídica que es el Estado.
Para garantizar a las Comunidades Autónomas la disponibilidad de los recursos necesarios para llevar a cabo las competencias que de acuerdo con la Constitución y los Estatutos de Autonomía tienen atribuidas, y el cumplimiento de los principios de autonomía y solidaridad antes enunciados, el texto constitucional diseñó un sistema de financiación de los considerados como mixtos, esto es, constituido por ingresos propios y por ingresos procedentes del Estado.
Así, en el artículo 157 se enumeran los recursos que configuran las Haciendas autonómicas: "Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:
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Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
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Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
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Transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
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Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
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El producto de las operaciones de crédito".
Por último, el artículo 158 establece, por una parte, la posibilidad de fijar a favor de las Comunidades Autónomas diferentes asignaciones financieras en función del nivel de servicios asumidos y en garantía de un nivel mínimo en la prestación de servicios, y por otra parte, crea un Fondo de Compensación para corregir desequilibrios económicos interregionales.
En el desarrollo de lo establecido en el Texto Constitucional, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) de 1980, dio un paso más al añadir a los principios constitucionales de autonomía y solidaridad un tercer principio, el de suficiencia. Así configuró un sistema de recursos estructurado en tres bloques: bloque de suficiencia que pretende asegurar la financiación de los servicios transferidos por el Estado a las Comunidades; bloque de solidaridad, con el que se pretende hacer efectivo el principio de solidaridad entre las Comunidades; y bloque de autonomía, que permite servir a la autonomía en el gasto de los gobiernos subcentrales.
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Asimismo, la LOFCA, en su artículo 4, contempló los siguientes recursos financieros de los que se deberían de nutrir las haciendas autonómicas:
"1. De conformidad con el apartado 1 del artículo 157 de la Constitución, y sin perjuicio de lo establecido en el resto del articulado, los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:
- Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado.
- Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
- Los tributos cedidos, total o parcialmente, por el Estado.
- Los recargos que pudieran establecerse sobre los impuestos del Estado.
- Las participaciones en los ingresos del Estado.
- El producto de las operaciones de crédito.
- El producto de las multas y sanciones en el ámbito de su competencia.
- Sus propios precios públicos.
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En su caso, las Comunidades Autónomas podrán obtener igualmente ingresos procedentes de:
- Las asignaciones que se establezcan en los Presupuestos Generales del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley.
- Las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial, cuyos recursos tienen el carácter de carga general del Estado a los efectos previstos en los artículos 2, 138 y 158 de la Constitución". Podemos ver como, al igual que sucedía al considerar la suficiencia entre los principios que deben regir el sistema de financiación autonómica, de nuevo la LOFCA va un paso mas de lo establecido en la Constitución, ya que el artículo 157 de ésta hablaba de "impuestos cedidos por el Estado", mientras que el artículo 4 de la LOFCA amplía esta posibilidad de cesión a todas las figuras tributarias.
A pesar de este esquema de financiación, la autonomía en materia de gasto de que han disfrutado las Comunidades Autónomas no ha venido acompañada de una corresponsabilidad en el campo de los ingresos, habiéndose nutrido las haciendas autonómicas en gran medida de fondos que provienen del propio Estado en vez de demandárselos directamente a sus ciudadanos. Esto se ha debido en gran parte a la forma en que se produce el proceso de descentralización. En una primera etapa la descentralización de competencias se realiza siguiendo el denominado "método del coste efectivo", es decir, se transfiere a las Comunidades competencias de gasto y paralelamente los recursos necesarios para financiar la prestación de estas al mismo nivel al que los estaba realizando el Estado. Así, en esta primera etapa, el problema se centraba en la disponibilidad de fuentes ciertas de recursos; no se trataba tanto de ver qué tipo de recursos se ponían a disposición de las haciendas autonómicas sino de que existiese una seguridad en la percepción continua de los mismos. Posteriormente, el problema se trasladará de la certeza de las fuentes de recursos a la propia naturaleza de éstos, entendiendo que no se logrará alcanzar un grado aceptable de autonomía financiera si no existe un volumen importante de recursos de naturaleza tributaria en los que exista una relación entre quienes los pagan y los servicios que las autonomías les van a prestar.
Tampoco ha contribuido precisamente a crear una cultura de autonomía tributaria y corresponsabilidad fiscal la gran inestabilidad del sistema de financiación, que Page 170 ha sido objeto de renegociación cada cinco años entre el Estado y las Comunidades en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. A este hecho hay que añadir otro factor, y es que cada renegociación del sistema ha venido acompañada de una garantía de suficiencia financiera a las distintas Comunidades Autónomas, de forma que ninguna ha perdido recursos en los distintos cambios efectuados. En el Cuadro 1 recogemos los distintos periodos que ha atravesado el sistema de financiación autonómica, junto con los normativa básica que ha regulado el funcionamiento del mismo.
Cuadro 1.- Autonomía financiera de las CC.AA.: regulación básica
| Periodo | Normativa Reguladora |
| 1978-86 (periodo transitorio) | * Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas. * Ley 30/1983, de 28 de diciembre, de Cesión de Tributos a las Comunidades Autónomas. |
| 1987-19991 | * Acuerdo de Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) 1/1986, de 7 de noviembre. * Ley 32/1987, de 22 de diciembre, de ampliación del alcance y las condiciones de cesión del ITP y AJD. |
| 1992-1996 | * Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992. * Procedimiento para la aplicación de la corresponsabilidad fiscal en el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, de 23 de septiembre de 1993. |
| 1997-2001 | * Acuerdo del CPFF de 23 de septiembre de 1996 (no firmado por Andalucía, Castilla la Mancha y Extremadura) * Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, de modificación parcial de la LOFCA. * Ley 14/1996, de 20 de diciembre, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas. |
| 2002-…. | * Acuerdo del CPFF de 27 de julio de 2001 (modificado por los Acuerdos de 16 y 22 de noviembre). * Ley 7/2001, de 27 de diciembre, de modificación de la LOFCA. * Ley 21/2001, de 27 de diciembre por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del |
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