La autonomía local en la doctrina y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

Autor:Santiago García Aranda
Páginas:37-55
 
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Resulta imprescindible, al estudiar la Autonomía de los entes locales en su configuración constitucional actual, detenerse en cómo ha ido dotando de contenido a dicho principio general la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y cómo se ha ido posicionando la doctrina científica (principalmente constitucionalista y administrativista), en relación a las perspectivas fundamentales desde las que nuestro máximo intérprete ha enfocado la Autonomía local.

Con el nuevo Régimen Local de la Constitución de 1978, y como consecuencia del desarrollo normativo que a su amparo el legislador ha llevado a cabo, han sido numerosas las sentencias del Tribunal Constitucional sobre la materia. Y, como es sabido, la tarea que efectúa el Tribunal Constitucional al dictar sentencias es explicar el sentido de las normas jurídicas, especialmente de la Constitución, con el objeto de cubrir lagunas y crear seguridad jurídica, siempre sometido a los principios que constituyen los límites a la actividad interpretadora de la Norma Fundamental64. Por otra parte, no hay que olvidar que, hoy en día, la doctrina coincide al caracterizar como fuente del derecho a la jurisprudencia constitucional65, por lo que más allá de las diversas posturas acerca del lugar que como tal ha de ocupar, corresponde, en adelante, atender a cómo nuestro intérprete supremo ha contribuido a la configuración de la Autonomía Local en el sistema político-institucional vigente.

En la jurisprudencia constitucional se pueden observar, además, dos periodos claramente diferenciados, la década de los 80´ en la que encontramos una jurisprudencia tendente a originar una conceptuación de la Autonomía Local (con sentencias como la 4/1981 y la definición de la autonomía local como administrativa, o la 32/1981 con la adopción de la doctrina de la garantía institucional, o la 84/1982 en la que se

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señaló el carácter bifronte del régimen jurídico de las autonomía locales, o la 27/1987, o la 213/1988, o la 214/1989, etc.) y, otro periodo a partir de los años 90´ donde el Tribunal Constitucional estableció los criterios de interpretación para configurar el principio de suficiencia financiera de los entes locales de nuestro artículo 142 de la Constitución (con sentencias como la 96/1990 donde se establece la suficiencia de recursos y no la autonomía financiera para las haciendas locales, o la 331/1992 y la suficiencia de medios para posibilitar la efectiva autonomía constitucionalmente garantizada, o la 171/1996 en idéntica línea, o la 109/1998 estableciendo la necesidad de eliminar condicionamientos indebidos y la plena disponibilidad de los ingresos de las haciendas locales para ejercer las competencias propias, o la 233/1999 que señala al Estado como legislador competente en exclusiva para hacer efectivo el principio de suficiencia financiera, sin perjuicio de la contribución en recursos de las Comunidades Autónomas, o la 104/2000 abundando en dicha postura, etc.).

Como se ha señalado, no pretende ser este un análisis exhaustivo de la evolución jurisprudencial sobre el objeto de nuestra investigación, sino más bien un estudio de la jurisprudencia fundamental en materia de régimen local con la finalidad de observar y analizar cómo ha contribuido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a la configuración de la Autonomía Local en nuestra España de la Constitución de 1978. Así pues, para un estudio de esta jurisprudencia iremos, lógicamente, más allá de los distintos fallos de las correspondientes sentencias con objeto de tomar todas las notas relevantes que nos ofrezca la doctrina constitucional, obteniendo así aún más elementos para añadir al conjunto de rasgos caracterizadores de la Autonomía Local, poniéndolo en contacto, por último, con lo señalado por la doctrina científica. Nos detendremos por su interés en la consideración de la Autonomía de los entes locales como una Autonomía administrativa frente a la Autonomía política de otros entes territoriales, veremos el denominado carácter bifronte del régimen jurídico de las autonomías locales y, en tercer lugar, la adopción de la técnica de la garantía institucional de la Autonomía local y su contestación por cierta parte de la doctrina. La jurisprudencia relativa al principio de suficiencia financiera de las entidades locales se estudiará, más adelante, en capítulo aparte.

Una autonomía administrativa según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

El carácter administrativo, tal y como lo afirmó nuestro Tribunal Constitucional en sus Sentencias 4/81, 25/81 y 32/1981, de la Autonomía local ha sido y sigue siendo, objeto de discusión por parte de la doctrina66. Hay una corriente doctrinal, afirman

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algunos autores que es una corriente amplia67, que sostiene, siguiendo la estela de la jurisprudencia del Constitucional, que el carácter administrativo de la autonomía local es el fundamental rasgo diferenciador de la misma, frente al carácter político de la autonomía de las Comunidades Autónomas. Señala la STC 32/1981, despejando toda duda acerca de su interpretación de la autonomía en Comunidades Autónomas y entes locales en la Constitución, que “La Constitución prefigura [...] entidades de distinto nivel, que son fundamentalmente el Estado y las Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias y municipios, dotados de autonomía administrativa de distinto ámbito”.

Efectivamente, la autonomía reconocida por la Constitución a las nacionalidades y regiones como “derecho” de éstas en el artículo 2 no se corresponde, en términos idénticos, con la que se señala “para la gestión de sus respectivos intereses” atribuyén-dose por igual a municipios, provincias y Comunidades Autónomas, en el artículo 137.

Y, del mismo modo, no se configuran en términos de exacta correspondencia la autonomía de que gozan los entes regionales autónomos con un ámbito notablemente delimitado en el capítulo tercero del Título VIII de la constitución68y, por otro lado, nuestros entes locales, sin ámbito constitucionalmente detallado y con sus facultades limitadas por la necesaria dependencia del legislador correspondiente. Las Comunidades Autónomas saben cuántas y cuáles son las competencias que pueden ejercer como propias desde la entrada en vigor de sus Estatutos, mientras que municipios y provincias necesitan que el legislador estatal y/o autonómico, según corresponda, vayan estableciendo sectorialmente cual es el alcance de la autonomía de estos entes locales, en función de cómo se vean afectados los intereses correspondientes69.

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La doctrina ante la jurisprudencia de la autonomía administrativa

Es indiscutible, la autonomía local no comporta la capacidad legislativa mientras la regional goza de ella dentro del marco definido por el bloque de la constitucionalidad. Pero de ahí a afirmar que una y otra autonomías se caracterizan por ser –en términos del Tribunal Constitucional– política, para nacionalidades y regiones, y administrativa, la local, supone abrir la puerta a posiciones doctrinales de carácter claramente discrepante que veremos a continuación (en adelante, y para simplificar, hablaremos de autonomía regional para referirnos a la primera, frente a la administrativa como pretendidamente caracterizadora de la autonomía local)70.

Así, encontramos al profesor GARCÍA MORILLO que afirmaba que con la aparición, en la Constitución de 1978, de unos órganos dotados de una fuerte autonomía política constitucionalmente garantizada, las Comunidades Autónomas, se ha producido, como consecuencia, una intensificación de la administrativización de los entes locales. En su obra sobre la configuración constitucional de la autonomía local, hace hincapié en lo complicado de la distinción entre lo político y lo administrativo y señala que esa diferenciación ha venido dada, y se ha apoyado, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional pero que esa conceptuación de la autonomía local como puramente administrativa hay que relativizarla ya que cuando la propia Constitución –indicará Joaquín GARCÍA MORILLO– otorga repetidamente autonomía a una institución, cuando define, con la incertidumbre que se quiera, su marco de actuación y, sobre todo, cuando sujeta el procedimiento de designación de sus órganos a lo político por excelencia, que es la elección por sufragio universal libre, directo y secreto, la negación del carácter político es harto complicada71. Y se sirve de las referencias al modelo de democracia local y al funcionamiento democrático de los órganos de gobierno de las corporaciones locales como características esenciales del modelo constitucional de autonomía local, que hace el propio alto intérprete en la STC 33/1993, de 1 de febrero, para recordarnos que no cabe una definición más nítida del carácter político de la autonomía local.

Llegando aún más allá que GARCÍA MORILLO, el profesor Javier GARCÍA ROCA defiende la caracterización como política de la autonomía de los entes locales y afirma, en términos absolutos, que el principio democrático representativo produce una transformación en la naturaleza de la autonomía de los entes locales al entender que un municipio democrático nunca puede ser privado de su carácter político en lo que a su autonomía se refiere72. Señala GARCÍA ROCA, seguidamente, que la

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autonomía local no sólo es gestión administrativa de servicios, es también: dirección...

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