La autonomía financiera de las comunidades autónomas y el principio de autonomía política. Justificación de la hacienda autonómica

AutorAna María Lópaz Pérez
Cargo del AutorDoctora en Derecho por la Universidad de Valencia Profesora de Derecho Tributario Florida Universitaria (Centro adscrito a la Universitat de Valencia)
Páginas55-90

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2.1. El principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas

El principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156.1 CE) es el que justifica la existencia de una Hacienda propia autonómica. Por ello el citado principio se constituye como un instrumento indispensable que hace posible la consecución efectiva de la autonomía política; así lo ha manifestado el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 30 de diciembre de 2000, refiriéndose al principio respecto su vertiente de ingresos:

«La autonomía financiera, como instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política, implica tanto la capacidad de las Comunidades Autónomas para establecer y exigir sus propios tributos como su aptitud para acceder a un sistema adecuado -en términos de suficiencia- de ingresos, de acuerdo con los arts. 133.2 y 157.1 de la Constitución. La autonomía financiera de los entes territoriales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones Page 56 que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 de la Constitución (F.J 3º).46

En el mismo sentido se pronuncia el Tribunal en su Sentencia 192/2000, de 13 de julio (F. J. 7)47, resaltando la autonomía financiera en la vertiente de gastos:

«...En cuanto a la autonomía financiera (art. 156.1 C.E.), hemos dicho que «las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuáles hayan sido las fuentes de los ingresos que nutren sus Presupuestos» (STC 13/1992, de 6 de febrero, Fundamento Jurídico (en adelente FJ) 7). En consonancia con ello, en las STC 63/1986, de 21 de mayo, 201/1988, de 27 de octubre, 14/1989, de 26 de enero, 96/1990, de 24 de mayo, 13/1992, de 6 de febrero, 135/1992, de 5 de octubre, 237/1992, de 15 de diciembre ó 128/1999, de 1 de julio, establecimos la siguiente doctrina: «Este Tribunal ha explicado que... [la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas] implica "la plena disponibilidad" Page 57 la autonomía financiera de las comunidades autónomas y el principio de autonomía política... de sus ingresos "sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para poder ejercer las competencias propias y, en especial, las que se configuran como exclusivas" (S 63/1986, 201/1988, y 96/1990)» (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8). De ello se desprenden, entre otras posibles, dos consecuencias. La primera, que la autonomía financiera exige que los recursos o ingresos de las Comunidades Autónomas puedan ser destinados a los «objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos» a que alude la STC (Sentencia Tribunal Constitucional) 13/1992, de 6 de febrero, sin condicionamientos indebidos. A este respecto, la STC 68/1996, de 4 de abril, decía, en su FJ 10, que «resulta evidente que la garantía de la autonomía financiera en su vertiente de gasto -auténtica clave de bóveda de dicha autonomía en una Hacienda de transferencia-, salvando las fuentes de la financiación condicionada que regula la L.O.F.C.A., exige en línea de principio la libertad de los órganos de gobierno autonómicos para la distribución del gasto público dentro del marco de sus competencias (STC 13/1992 de 6 de febrero, FJ 7)».

«..Y la segunda consecuencia sería que la autonomía financiera se conecta con el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, tal y como señala expresamente el art. 156.1 C.E. (STC 202/1992, de 23 de noviembre, FJ 3, y la recién citada STC 13/1992)».

Desde una perspectiva más concreta, la autonomía financiera, para el Alto Tribunal implica la competencia de las Comunidades Autónomas para «elaborar, aprobar y ejecutar sus propios presupuestos, lo que entraña su competencia para decidir la estructura de su presupuesto de gastos de inversión y la ejecución de los correspondientes proyectos» (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 9). En definitiva «la autonomía financiera supone la propia determinación y ordenación de los ingresos y gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones» (STC 179/1987, de 13 de noviembre, FJ 2).

A modo de recapitulación cabría afirmar, pese a que en ocasiones como la representada por la propia STC 13/1992, las autonomías política y financiera aparezcan utilizadas conjuntamente, que aquélla es, obviamente, más general y se manifiesta en «la pluralidad y en la capacidad de autogobierno» (STC 100/1984, de 8 de noviembre, FJ 1) y no tiene que ver sólo con los ingresos y los gastos (sería equivalente al autogobierno y a la libre toma de decisiones sobre su esfera de intereses delimitada por las competencias asumidas) y, asimismo, que la autonomía financiera del art. 156.1 de la Constitución tiene un componente más económico y, en Page 58 cualquier caso, más específico, al estar más relacionada con el montante y con los mecanismos de la financiación o del presupuesto y con la vertiente del gasto.

En la misma línea se manifiesta el Informe Económico y Financiero elaborado en relación a los PGE del año 2005 al establecer que el principio de autonomía financiera de la que gozan las Administraciones territoriales en la gestión de sus propios intereses supone autonomía en la formulación y aprobación de su propio presupuesto, no formando parte de los Presupuestos Generales del Estado.

Ahora bien, no podemos olvidar que el Estado sigue asumiendo el importante papel que siempre ha desempeñado, el de ser agente financiador, no solo de los entes que integran los Presupuestos Generales del Estado, sino también de otras unidades públicas y privadas de la economía, entre ellas las Administraciones territoriales. Esto supone que el Presupuesto del Estado sigue presentando volúmenes considerables de transferencias y ello a pesar de los cambios producidos por el nuevo modelo de financiación.

De este modo, y en conexión con lo anterior, ha de resaltarse el poder del Estado para delegar sus propias facultades normativas a las Comunidades Autónomas en relación a los tributos cedidos por el Estado; en nuestra Constitución hay dos vías de delegación de competencias48; una es la establecida en el art. 150.2 en la que una Ley Orgánica constituye el instrumento jurídico en virtud del cual opera la delegación de competencias de gestión de los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas, dicha Ley Orgánica es el Estatuto de Autonomía. Sin embargo el Tribunal Constitucional se manifiesta en contra en su sentencia 56/1990 en la cual expresa que los Estatutos de Autonomía no son el vehículo idóneo para delegar transferencias de titularidad estatal (FJ.5). Con respecto a las futuras cesiones «ex novo» de tributos estatales algún sector de la doctrina se muestra partidario de su regulación también por Ley Orgánica.

La otra vía citada se encuentra en el art. 156.2 de nuestra Constitución y proporciona la suficiente cobertura para la delegación de tributos cedidos a las Comunidades Autónomas pues estas actúan como delegados Page 59 o colaboradores del Estado. La gestión de tributos cedidos tiene cabida en este artículo como se desprende del texto constitucional, y ello a pesar de que algunos autores consideran que los tributos cedidos no son un recurso tributario del Estado, pese a ser de titularidad estatal, sino que se muestran partidarios de considerarlo un recurso tributario de las Comunidades Autónomas49. A ello, hay que añadir que la atribución concreta de las respectivas competencias que las Comunidades Autónomas van a ejercer sobre los recursos integrantes de su Hacienda se va a producir por vía extraestatutaria, es decir no por medio del Estatuto, y ello se produce en virtud de la técnica de delegación que fija el artículo150.1 de la Constitución.

2.2. Limitaciones constitucionales al principio de autonomía financiera

Como expresamos en el apartado anterior, el principio de autonomía financiera constituye un instrumento para la consecución de la autonomía política de la CCAA. El citado principio se caracteriza por poseer un doble contenido; asertivo, que viene a significar que las CCAA deben gozar de autonomía para el desarrollo y ejecución de sus competencias y limitativo: la Autonomía financiera se desarrollará y ejecutará «con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles».

El contenido limitativo o restrictivo es la base sobre la que se sustentan los límites impuestos por nuestra Constitución a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, limitaciones que a su vez son establecidas como principios constitucionales y que desempeñan un papel esencial para el establecimiento del necesario y pretendido equilibrio entre el Estado y las CCAA. Los citados límites son los principios de coordinación con la Hacienda estatal, lealtad institucional, instrumentalidad, solidaridad, unidad, igualdad y territorialidad. Page 60

El primero de los principios al que vamos a referirnos es el principio de coordinación con la Hacienda estatal. Recogido en el artículo 156 de la Constitución de manera explícita y en los artículos 149, 1. 13ª, 15ª y 16ª; 103 y 154, ha de entenderse como un medio para la adopción de una política económica y fiscal de alcance general que garantice el adecuado equilibrio económico, y sirva a su vez para estimular el crecimiento de la renta y la riqueza así como su justa distribución. La coordinación con la Hacienda estatal es en la actualidad una...

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