Autonomía y control presupuestario en los órganos constitucionales y de relevancia constitucional

Autor:María José García Blanco
Páginas:93-198
 
ÍNDICE
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Introducción

Una vez justificado en el Capítulo anterior que la competencia fiscalizadora del Tribunal de Cuentas abarca a los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, en este Capítulo se analiza con mayor detenimiento la autonomía y el control presupuestario de dichos órganos. Para ello, se realiza previamente un análisis meramente descriptivo de cada uno de ellos, sin ánimo de profundizar en las distintas posturas doctrinales que puedan existir relacionadas con su normativa y caracteres. Este análisis nos permitirá realizar en el Capítulo cuarto propuestas de indicadores en las fiscalizaciones operativas que se pretenden realizar sobre tales órganos.

Casa de S M. el Rey
A Normativa y caracteres

Nuestra Constitución, tras la declaración que realiza en su artículo 1.3 de que “La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria”, regula a la Corona en su Título II, de los artículos 56 al 65.

Bassols Coma85considera que se produce una preeminencia de la Corona respecto de los demás órganos constitucionales dado su carácter de símbolo “de unidad y permanencia” del Estado y de “alta representación del Estado español” en las relaciones internacionales.

La Casa de Su Majestad (S.M.) el Rey, regulada por el Real Decreto 434/198886, de 6 de mayo, es definida en su artículo 1.1 como “un Organismo que, bajo la dependencia directa de Su Majestad, tiene como misión servirle de apoyo en cuantas acti-

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vidades se deriven del ejercicio de sus funciones como Jefe de Estado”. Se encuentra constituida por la Jefatura, la Secretaría General, el Cuarto Militar y la Guardia Real.

Si bien la Corona es el órgano constitucional, se ha de poner de relieve el papel que desempeña la Casa de S.M. el Rey, que se confi gura como una institución administrativa al servicio de la Corona y que lleva a cabo los cometidos de carácter administrativo y económico regulados en el mencionado Real Decreto. En efecto, su artículo 1.2 dispone que “Dentro de esta misión general y además de desempeñar los cometidos de carácter administrativo y económico que correspondan, deberá atender especialmente a las relaciones del Rey con los Organismos Oficiales, Entidades y particulares, a la seguridad de Su Persona y Real Familia, así como a la rendición de los honores reglamentarios y a la prestación del servicio de escoltas cuando proceda. Igualmente atenderá a la organización y funcionamiento del régimen interior de la residencia de la Familia Real”.

La Casa de S.M. el Rey no se considera integrada en la Administración del Estado. Sin embargo, el preámbulo del citado Real Decreto advierte que “aún sin estar integrada en la Administración del Estado, se aplican a su organización y funcionamiento determinados principios y criterios de la misma”.

En este sentido, Vacas García-Alós87califica a la Casa de S.M. el Rey como “una organización administrativa estatal, independiente de las Administraciones Públicas, aunque coincidente con estás tanto en lo relativo al significado objetivamente administrativo de su ámbito de actuación, como en lo referente al régimen jurídico de los cauces formales que ha de llevar a cabo para hacer frente a sus distintos y variados cometidos, de apoyo y asesoramiento a la Corona y de organización y gestión interna de cuantos medios y servicios precisa la Jefatura del Estado para el normal y ordinario cumplimiento de las altas funciones que constitucionalmente tiene encomendadas”.

Las funciones del monarca y las necesidades de su Familia y Casa, al ser de relevancia pública e institucional, deben sufragarse con cargo a los fondos públicos del Estado. De ahí que el artículo 65 de la Constitución dote a la Corona de autonomía presupuestaria. Sin embargo, se trata de una autonomía limitada al uso de los fondos que le sean asignados. En efecto, las Cortes Generales aprueban cada año la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en cuya Sección primera se establece para cada ejercicio –a propuesta del Gobierno– una cantidad global para el organismo “Casa de S.M. el Rey”.

Con dicha dotación se trata de asegurar que el Jefe del Estado pueda desarrollar su labor con independencia.

Esta dotación inicialmente era conocida con el nombre de “lista civil”. Bassols Coma88indica que “en un principio, dicha lista no comprendía propiamente la dotación

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personal asignada al Rey, sino el conjunto de créditos asignados para sufragar los servicios civiles de la Administración del Estado (personal de la Casa Real, el servicio diplomático y la Judicatura). Sin embargo, en 1830 aparece el concepto de lista civil en la forma que actualmente se conoce; el Rey cedía todas sus rentas hereditarias, a excepción de los derechos del Principado, y el Tesoro Público se hacía cargo de los gastos de la Administración civil (servicio diplomático y Judicatura), asignando al monarca una cantidad para la dotación de la Casa Real y una cantidad para pensiones que, progresivamente, han ido reduciéndose o transfiriéndose al Tesoro Público”.

La mencionada dotación ha sido recogida en nuestros diferentes textos constitucionales de la siguiente manera:

La Constitución de Bayona de 1808 reguló en su título IV, artículos 21 a 2489,

los aspectos de la dotación personal de la Corona, de los infantes y de la Reina viuda.

La Constitución de Cádiz de 1812, cuyo artículo 213 establecía que “las Cortes señalarán al Rey la dotación anual de su casa, que sea correspondiente a la alta dignidad de su persona”, mientras que establece el artículo 220, “la dotación de la casa del Rey y los alimentos de su familia de que hablan los artículos precedentes, se señalarán por las Cortes al principio de cada reinado y no se podrá alterar durante él”.

- En la Constitución de 1837, el artículo 49 disponía que “la dotación del Rey y de su familia se fijará por las Cortes al principio de cada reinado”. Esta fórmula también se recogió en la Constitución de 23 de mayo de 1845, en su artículo 48, y en la de 6 de junio de 1869, si bien su artículo 76 excluía de la dotación a la Familia del Rey estableciendo que “La dotación del rey se fijará al principio de cada reinado”. Así también ocurre en el artículo 57 de la Constitución de 30 de junio de 1876.

- El artículo 67 de la Constitución de 9 de diciembre de 1931 establecía esta dotación para el Presidente de la República, al disponer que “La Ley determinará su dotación y sus honores, que no podrán ser alterados durante el período de su magistratura”.

- En la actualidad, la dotación de la Corona se regula en el ya mencionado artículo 65.1 de la Constitución de 1978, que establece un sistema que difiere de las anteriores Constituciones en los siguientes aspectos:

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  1. En los textos anteriores, la dotación se fijaba al principio de cada reinado, mientras que en la Constitución actual se prevé que esta dotación se fije anualmente en los Presupuestos Generales del Estado, de manera que su cuantía se actualiza anualmente y está sometida a control parlamentario, al aprobar el Parlamento periódicamente la correspondiente partida.

  2. Esta dotación tiene carácter global, no existiendo especificación concreta y cuantificada de las respectivas partidas. Con anterioridad, la Ley 1/1978, de 10 de enero, de Presupuestos Generales del Estado para 1978, y la Ley 1/1979, de 19 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 1979, distinguían entre la Casa de S.M. el Rey y el Servicio de la Casa de S.M. el Rey. Sin embargo, en la Ley 42/1979, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1980, desaparece esta distinción, quedando únicamente la Casa de S.M. el Rey.

Como señala Pascual García90, “ello supone una exclusión del principio de especialidad cualitativa prevista en el artículo 27.2 de la LGP, ya que la cantidad que se le asigna es global, sin vinculación a fines o programas concretos”.

Análogos preceptos se contienen en Constituciones europeas, como las de Bélgica, Dinamarca, Noruega y Holanda, entre otras. Atendiendo a las distintas previsiones que las Constituciones europeas establecen sobre la materia y siguiendo la agrupación que de las mismas realiza Vacas-García Alós91, podemos diferenciar:

  1. En primer lugar, aquellas Constituciones como la española (artículo 65), la de Noruega92(artículo 75.e) y la holandesa93(artículo 40), que disponen que el Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa, la cual distribuye libremente.

  2. En segundo lugar, se situarían aquellos países como Suecia en los que no existe regulación constitucional escrita sobre la asignación a la Corona, pero sí la costumbre constitucional de que dicha asignación anual tenga como respaldo la correspondiente decisión...

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