El desarrollo del sistema para la autonomía y atención a la dependencia en un contexto internacional: los compromisos derivados de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y de la pertenencia a la Unión Europea

Autor:José Vida Fernández
Cargo:Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid.
Páginas:153-196
RESUMEN

I. Introducción. II El sistema para la autonomía y la atención a la dependencia ante los compromisos internacionales: la incidencia de la convención internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad. 1. Análisis del marco normativo internacional relevante en la aprobación de la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía y Atención a las personas en situación de dependencia. 1.1. La atención a la dependencia en el ámbito de ... (ver resumen completo)

 
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I Introducción

La atención a las personas en situación de dependencia y la promoción de su autonomía personal constituye en la actualidad uno de los principales retos de la política social de los países desarrollados. Así se afirma en la exposición de motivos de Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia (LEPA), lo que pone de manifiesto la existencia de un contexto internacional -demográfico, económico, político-social y, en lo que nos interesa jurídico- que ha llevado al reconocimiento de los derechos de las personas en situación de dependencia.

El presente trabajo se sitúa en dicha perspectiva supranacional, si bien no analiza los orígenes de la LEPA a nivel internacional y comunitario ni tampoco pretende enjuiciar su originalidad en comparación con las soluciones adoptadas en otros países. Estas cuestiones ya han sido suficientemente tratadas en diversos estudios e informes, por lo que ahora se pretende valorar en qué medida el contexto internacional y comunitario-europeo puede condicionar el desarrollo de la LEPA y su aplicación efectiva.

El interés que presenta el presente estudio reside en que la evolución del marco jurídico a nivel supranacional condiciona el desarrollo y la aplicación de la LEPA modulando la configuración del sistema público de protección de la dependencia y, por tanto, el contenido mismo del derecho a la promo-

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ción de la autonomía personal y a la atención de las situaciones de dependencia. Por lo tanto, los cambios dentro del marco internacional y comunitaria posteriores a la aprobación de la LEPA conllevan la necesidad de modificar o reajustar su contenido.

Por esta razón la finalidad del presente estudio consiste en analizar el marco jurídico existente en el momento de la elaboración y aprobación de la LEPA y, a partir del mismo comprobar las novedades relevantes y su eventual incidencia en el desarrollo y aplicación de la LEPA.

Para cumplir con dicho objetivo se hace necesario distinguir dentro de esta perspectiva supranacional -por razón de su distinto fundamento, naturaleza y alcance- entre el marco jurídico propio de las relaciones internacionales de cooperación y el referido a la proceso de integración comunitario-europeo.

Por esta razón, en primer lugar, se atenderá al tratamiento de la dependencia en el seno de dos de las organizaciones internacionales relevantes en este aspecto como son, a nivel global, la organización de Naciones unidas y, a nivel regional, el Consejo de Europa. Además de llevar a cabo un análisis de la influencia que desde estas dos instancias se ha ejercido en la elaboración de la LEPA (apartado 1.1. y apartado 1.2), se procede posteriormente a la valoración de dicha influencia (apartado 1.3). Por último, se analiza de forma específica la incidencia de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la oNu en el desarrollo de la LEPA (apartado 2).

En la segunda parte del trabajo se analiza el encaje de la LEPA en el proceso de integración comunitario-europeo dentro de la unión Europea. Además de hacer un seguimiento del proceso europeo en el que se desarrolla nuestra política sobre dependencia hasta la aprobación de la LEPA (apartado 1), se realiza un análisis de la incidencia que el desarrollo del proceso de integración comunitario está teniendo en el desarrollo de la LEPA (apartado 2). En concreto, de la aplicación de la normas del mercado interior de servicios y, en particular, de la Directiva de Servicios (apartado 2.1.); de las normas de contratación pública y las normas sobre competencias (apartado 2.2.) y, por último, las obligaciones derivada del Pacto de Estabilidad (apartado 2.3).

Con este trabajo se pretende llamar la atención sobre la relevancia de las acciones de las instancias supranacionales para el desarrollo de los sistemas nacionales de protección social. Si bien cada Estado mantiene la competencia exclusiva sobre la configuración de sus respectivos sistemas, no cabe duda que éstos se encuentran expuestos a los compromisos internacionales y, en particular, a los comunitario-europeos que obligan a modular y adaptar su configuración.

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II El sistema para la atención a la autonomía y la dependencia ante los compromisos internacionales: la incidencia de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
1. Análisis del marco normativo internacional relevante en la elaboración de la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía y Atención a las personas en situación de dependencia
1.1. La atención a la dependencia en el ámbito de la Organización de Naciones Unidas

La cuestión de la autonomía personal y la atención a la dependencia no es novedosa. Si bien las soluciones adoptadas en cada país pueden resultar innovadoras, todas ellas afrontan una misma realidad que se viene manifestando desde siempre a nivel global. Se trata de la situación de las personas que por razón de sus condiciones psicofísicas, en relación con las circunstancias de la realidad en la que viven, requieren apoyo para el desarrollo de actividades básicas de la vida diaria.

Este hecho connatural a la vida en sociedad ha adquirido un significado propio en las últimas décadas para los países desarrollados al confluir dos circunstancias que han llevado a afrontarlo de forma sistemática e integral a través de políticas específicas. Se trata, por una parte, de unas determinadas condiciones socio-demográficas, que consisten en el incremento de la población en situación de dependencia (esencialmente por el envejecimiento y la mayor supervivencia ante la enfermedad o los accidentes) y la incorporación de la mujer al mundo laboral con la consiguiente desaparición del tradicional apoyo informal de base familiar; así como económicas, que han llevado a tratar de (re)incorporar a este colectivo a la población activa gracias a los avances en las tecnologías y servicios que permiten superar la situación de dependencia, que, a su vez, han generando un sector económico de creciente importancia. Por otra parte, la evolución política y social ha dado lugar a nuevas perspectivas en el tratamiento de esta situación, con el abandono de su tratamiento a partir del reconocimiento de derechos sociales prestacionales de configuración legal condicionados por la limitación de recursos y el reconocimiento final de la autonomía y la vida independiente como una cuestión de derecho humanos.

La creciente relevancia de la cuestión a nivel interno, en particular en los países desarrollados, llevó a plantearla a nivel internacional en el seno de los

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distintos organismos internacionales desde los que se han venido adoptando medidas de distinto significado y alcance2.

La propia LEPA deja traslucir en su exposición de motivos este contexto al afirmar que "el reconocimiento de los derechos de las personas en situación de dependencia ha sido puesto de relieve por numerosos documentos y decisiones de organizaciones internacionales, como la organización Mun-dial de la Salud, el Consejo de Europa y la unión Europea". Resulta oportuno así entrar a considerar el alcance que el contexto internacional ha tenido en la configuración de la LEPA.

En el ámbito de la organización de Naciones unidas, las primeras actuaciones relativas a la dependencia se produjeron de forma fragmentada mediante el desarrollo de acciones a favor de los discapacitados y frente al envejecimiento de la población. La lentitud en la evolución de estas iniciativas se explica por las condiciones y limitaciones propias de la oNu en cuanto organización internacional de cooperación que desde 1945 viene desarrollando su actividad con alcance global...

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