La relación entre el Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia y el Sistema de Seguridad Social: entre concurrencia y complementariedad

Autor:Cristóbal Molina Navarrete
Cargo:Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Jaén.
Páginas:371-397
RESUMEN

1. Proemio. 2. Los espacios de conexión entre el SAAD y el sistema de seguridad social: panorama de un proceso in fieri. 3. La relación de articulación excluyente: la seguridad social como sistema complementario "externo". 4. Relación de "concurrencia protectora": prestaciones de seguridad social deducibles de las del SAAD. 5. Relación de coordinación en los baremos: el acceso a la situación de... (ver resumen completo)

 
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1. Proemio

La evolución de los ordenamientos jurídicos, al menos de los países más desarrollados, nos ponen de relieve que sólo en un tiempo relativamente recientes, en especial a partir de la década de los años 90, se ha configurado una protección social diferenciada frente a situaciones de dependencia personal, bien mediante la creación de una prestación específica -técnica dife-

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renciada- dentro de los Sistemas de Protección Social más clásicos, sea el de Seguridad Social -Alemania, Austria, Francia...-, sea el de la Asistencia Social -Italia-, o bien a través de la creación de un Nuevo Sistema, o Subsistema, de Protección Social, que en gran medida remoza la clásica configuración de los Servicios Sociales -países nórdicos-. Sin embargo, esta imagen de innovación no puede llevarnos a pensar, al menos con seriedad científica y realismo social, ni que la "dependencia personal" se trate de una "situación de necesidad" o de una "contingencia social" nueva de nuestra época, ni tampoco que careciese de algún tipo de protección jurídica con anterioridad a la configuración de una técnica -o un sistema- de carácter específico y diferenciado de protección socia, como ha sucedido para España con la Ley 39/2006, de 14 de diciembre. A este respecto, la constatación de estas situaciones a lo largo de las distintas etapas de la configuración de los diferentes Sistemas y técnicas de Protección Social, incluido el nuestro, habría llevado a su atención jurídico-social, también en nuestro ordenamiento de la Seguridad Social, si bien queda igualmente claro que a través de formas inespecíficas y dispersas y, por tanto, altamente ineficaces.

Esta constatación -que toma cautelas sobre la novedad del problema y de sus respuestas- en modo alguno está reñida con el evidenciar, igualmente, que a día de hoy sí que debemos señalar aspectos importantes de actualidad, más allá, como es obvio, de la aparición de una Ley específica, como es al señalada. Así, a los fiables datos sobre el continuado incremento de estas situaciones, hay que incidir en la complejidad de los modos de afrontar su protección si se quiere que sea efectiva, eficaz y eficiente.

Desde esta perspectiva, la cuestión básica a plantear ahora es la siguiente: una vez que ha quedado legalmente configurada una nueva y específica "situación de necesidad", riesgo o contingencia social, protegida mediante el reconocimiento de un nuevo derecho social de ciudadanía a garantizar a través de un diferenciado Sistema de Protección Social, el SAAD ¿cabe en-tender que queda desplazado por completo el papel de la Seguridad Social, que de existir ha de entenderse sólo residual y, en todo caso, a extinguir, una vez se perfeccione y adquiera coherencia, de hacerlo, el SAAD?

A lo largo de estas páginas trataremos de articular la respuesta a este interrogante que, como ya adelanto, será negativa, por las razones que iré exponiendo, sucinta pero espero que ilustrativamente. A mi juicio, y esta es la tesis que se defiende en este estudio, es necesario evidenciar cómo una parte significativa del éxito final del SAAD, y que no se puede medir de otro modo que a través de la protección eficaz y de calidad de la persona en situación de dependencia, va a depender de la coherencia del mapa de relaciones de coordinación y complementariedad, a veces de concurrencia conflictiva, que está obligado a construir, mantener y desarrollar con otros Subsistemas jurídicos

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-como el laboral, el fiscal, el mercantil, el civil...-, y muy especialmente con el de la Seguridad Social. La razón de esta exigencia reside básicamente en que, al margen de la respuesta formalmente dada por la Ley 39/2006 al reparto de competencial entre las AAPP, la transversalidad es una cualidad inherente a la dependencia personal como situación de necesidad a proteger y, en consecuencia, la solución adecuada pasa por el diseño y puesta en práctica de un sistema articulado de atención integral a todos los aspectos que conforman la relación de protección, tanto los elementos objetivos -la acción protectora-, como los subjetivos -estatutos de los sujetos de la relación, muy en especial de los sujetos protegidos (personas dependientes) y de los sujetos cuidadores, sobre todo de los informales-.

2. Los espacios de conexión entre el "saad" y el sistema de seguridad social: panorama de un proceso in fieri

Conforme a lo sucintamente expuesto en el apartado introductor, la misión o tarea asumida en este estudio es determinar hasta qué punto está presente, en la configuración eficaz y efectiva del SAAD, las técnicas y las reglas de la Seguridad Social. A este respecto, la pretensión legislativa de no incluir esta cobertura dentro de la acción protectora de la Seguridad Social, no ha eliminado de plano el papel de ésta.

En este sentido, podemos destacar, al menos, dos ámbitos en los que se produce una significativa conexión "positiva", esto es, que exige fijar específicos regímenes de coordinación, de un tipo u otro, entre unas regulaciones y otras. Por un lado, la que podríamos denominar una relación de concurrencia conflictiva, en la medida en que la Seguridad Social no queda al margen por completo, por cuanto mantiene prestaciones típicas de atención a la dependencia, aunque con el mismo carácter disperso y residual que antes de la Ley 39/2006. Por otro, una relación de apoyo o cobertura, aunque sea parcial, al propio SAAD, a través de la atención prestada al sujeto cuidador -la relación jurídica es bilateral o incluso triangular-, algo relegada en la Ley 39/2006... Esta relación se diferencia según sea "cuidador profesional" o sea "cuidador/a informal". En este último caso que convendrá diferenciar, a su vez, los/as cuidadores/as informales inactivos (ajenos al mercado laboral) y los activos (dentro del mercado de trabajo).

Para comprender adecuadamente estas esferas de interrelación, que exige fijar adecuados mecanismos de articulación, coherente y eficaz, sin duda más allá de lo que ha previsto expresamente la Ley 39/2006 y que, por tanto, requerirá de reformas, creo que es útil partir de la configuración institu-

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cional de la protección frente a esta forma de dependencia, no ya sólo económica sino también y sobre todo personal. A tal fin, sabido es que la situación de dependencia refiere a una realidad social, pero también de tipo conceptual extremadamente compleja. Por eso, es necesario integrar, de forma abierta sí, pero coherente, tanto los aspectos objetivos de la misma -modo de acceso al sistema (relación administrativa de reconocimiento y valoración) y la acción protectora del mismo (catálogo e intensidad de prestaciones)- como los aspectos subjetivos -sujetos protectores u obligados, sujetos protegidos o beneficiarios/causantes; cuidadores)-. Desde este enfoque, no puede ignorarse que la protección frente a las situaciones de dependencia genera una novedosa relación de cobertura social "a 3 bandas" o articulada sobre esas tres posiciones subjetivas, a su vez integradas por una gama heterogénea de sujetos, con estatutos jurídicos, competencias y facultades (deberes y obligaciones) bien diferentes. Si la posición de sujeto protegido y protector se traza con razonable certeza en la Ley, la de "sujeto cuidador", en especial si es cuidador/a informal -"cuidadores no profesionales"2-, se mantiene más ambigua, pues participa de ambas y de ninguna.

En este sentido, si bien la Ley 39/2006 incluye, como no podía ser de otra manera, todos esos aspectos de la relación protectora de la actividad de cuidar a las personas en situación de dependencia, es también evidente que ha puesto el acento en los objetivos -fijación de las necesidades de las personas en situación de dependencia y delimitación de todas las circunstancias que condicionan la protección (cómo, cuándo, dónde, cuánto... se protege)-, y dentro de los subjetivos se ha centrado en los sujetos protectores y obligados a la cobertura -los poderes públicos- y en los sujetos protegidos principal-mente, las personas a cuidar. En cambio, mucho más diluida ha quedado, como se decía, la posición de los sujetos cuidadores, aunque, como es natural, tampoco está ausente, como ilustra el contenido de artículos como el 2.5 o el 18. En todo caso, esta ambigüedad, a menudo contradicciones, queda intensamente reflejada en la incoherente inclusión en la misma Ley de dos modelos bien diferentes de protección de las personas en tales situaciones:

· el modelo de atención profesionalizada, que se quiere preferente -artículo 14.2 LEPA- e incluso excluyente, salvo excepciones -artículo 18 LEPA-

· y el modelo de atención informal, que se quiere desplazar de modo completo al configurarse como excepcional pero que, sin embargo, no

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sólo se mantiene sino que la práctica aplicativa de la Ley parece potenciar, al constatarse cómo las CC.AA. que más rápido parecen ir en el desarrollo de la Ley -como...

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