Autonomía local, régimen local básico y reformas estatutarias
| Autor | Luciano Parejo Alfonso |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 9-57 |
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Frustrada en la anterior legislatura la iniciativa legislativa dirigida a la sustitución de la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, por una Ley de nuevo cuño relativa al gobierno y la administración locales, el Gobierno parece haberla abandonado siquiera provisionalmente, aunque, en algún momento de esta legislatura y una vez avanzado el proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía desencadenado por el de Cataluña, alguna de sus actuaciones pudo interpretarse en el sentido de retomarla precisamente para la aprobación de un texto referido ahora al «Gobierno Local».
A la vista de los nuevos Estatutos de Autonomía en vigor -especialmente el catalán y el andaluz, pero también el valenciano- y, por tanto, del actual y resultante bloque de la constitucionalidad, la posibilidad de la novación de la legislación básica de régimen local de 1985 suscita la cuestión de su viabilidad y alcance legitimo y actualiza, así, el interés por la pieza basal de la organización territorial del Estado.
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Desde el punto de vista sistemático, la Constitución (en adelante CE) proclama la autonomía local significativamente con ocasión del establecimiento de los principios generales (capítulo I) de la organización territorial del Estado (título VIII), a los que siguen (agotando el contenido del título) las disposiciones relativas a la «Administración Local» (capítulo II) y las «Comunidades Autónomas» (capítulo III). Se trata, pues, de una determinación constitucional de carácter organizativo inserta en un título asimismo organizativo, que forma parte de la igualmente parte organizativa del texto constitucional que comprende, cuando menos, desde el título II hasta el IX, ambos inclusive. Y de una determinación, por tanto, «constituyente» en el sentido más estricto del término, cabalmente en el que expresa el artículo 1.1 de la norma fundamental cuando dice que España se constituye (id est: se organiza, por decisión soberana del pueblo español) en un Estado social y democrático de Derecho.
La redacción del artículo 137 CE es concluyente al respecto, pues comienza justamente afirmando que el Estado así constituido «se organiza territorialmente».
Pero así como en los títulos II a VII y IX el constituyente -presuponiendo esa decisión de articulación territorial- organiza directamente, en lo fundamental, las instituciones generales del Estado, opera de forma inversa en el título VIII cuando de las instituciones territoriales de poder público se trata. Limitándose a una más o menos escueta regulación, entrega la concreción de la organización territorial (entendida como aquélla en que se expresan las referidas instituciones territoriales), en lo fundamental, al proceso de desarrollo constitucional, si bien en términos diversos para cada una de las dos instancias en que se descompone aquella organización: las Comunidades Autónomas y la Administración Local.
En el primer caso ese desarrollo se reserva a un específico tipo de norma (Ley orgánica elaborada y aprobada por un procedimiento peculiar) destinado a articular la disposición sobre si misma reconocida a la correspondiente colectividad (en ejercicio del derecho a la autonomía de que hablan los arts. 2 y 143.1 CE). En el segundo no hay tal, quedando encomendado el desarrollo constitucional genéricamente a la Ley sin mayor determinación (salvo alguna referencia para aspecto muy concreto a la Ley orgánica; véanse los arts. 140, 141 y 142 CE).
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Aunque ello sea así, el entero desarrollo constitucional de la completa organización territorial debe producirse conforme a un principio general único formulado en el artículo 137 CE: todas las entidades de la organización territorial del Estado «...gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». De ello se sigue:
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La autonomía de las entidades integrantes de la Administración local es un principio estructural de la organización territorial del Estado.
Esta es la razón por la que la doctrina constitucional tiene establecido (desde pronunciamientos bien tempranos: SsTC 32/1981, fto. Jur. 5; y 27/1987, de 27 de febrero) que: «...a través de la garantía constitucional de la autonomía local se configura un modelo de Estado». Lo que no puede significar otra cosa que la pertenencia de la autonomía local, desde y por sí misma y en cuanto alusiva a una de las instancias necesarias de la organización territorial del Estado social y democrático de Derecho constituido, a los elementos definitorios de tal Estado.
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La autonomía se predica de las entidades (organización del poder público) para la gestión de sus intereses, lo que vale decir de los de las colectividades que institucionalizan. Tiene así, en cuanto principio, una doble dimensión cuyos elementos, aunque diferenciables, están inescindiblemente unidos, pues la organización es del poder público y la existencia de éste sólo puede justificarse en la gestión de intereses públicos a través de potestades ejercidas en ámbitos competenciales concretos. Dicho de otro modo: están necesariamente imbricados (no pudiendo existir el uno sin el otro) en la medida en que traducen aspectos de un mismo y único proceso de organización.
La doble dimensión del principio de autonomía local no es una peculiaridad de ésta, puesto que es propia también de la autonomía de las Comunidades Autónomas (donde se vuelve a manifestar la pertenencia a la estructura de la entera organización territorial del principio general de autonomía).
Pero este carácter común contribuye a clarificarla, puesto que la más densa regulación directa constitucional de su aplicación a las Comunidades Autónomas proporciona datos decisivos sobre sus elementos. Nótese, en efecto, que conforme al artículo 147 CE la norma estatutaria en que se concreta, en sede de desarrollo constitucional, el llamado «proceso autonómico» tiene dos componentes esenciales, ambos de carácter organizativo: i) la articulación de la instancia autonómica (denominación, delimitación territorial y determinación de sus instituciones propias); y ii) la dotación de dicha instancia con competencias.
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Lo mismo sucede en el caso de la autonomía local, como se deduce, de un lado, de los artículos 140 y 141 CE (en los que se predetermina constitucionalmente la articulación de las entidades integrantes de la Administración local), y, de otro lado, el artículo 142 CE (en el que se sienta el principio de suficiencia financiera justamente al servicio de la dotación competencial o «...desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las corporaciones respectivas...»).
Esta doble faceta del principio de autonomía local determina y, al propio tiempo, explica su también doble función en la dirección del desarrollo constitucional. Si de una parte se ofrece, cuando de la articulación de las entidades locales se trata, como garantía (de su existencia y características esenciales, especialmente de la cualidad de gestión bajo la propia...
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