Sistema para la autonomía y atención a la dependencia, ¿novedad o continuidad?
| Autor | Purificación Morgado Panadero |
| Cargo | Universidad de Salamanca. Profesora asociada. Área de derecho del trabajo y de la seguridad social |
| Páginas | 83-99 |
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El Congreso ha aprobado la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a personas en situación de dependencia. Siguiendo lo producido en las legislaciones de países vecinos, como Alemania1, Luxemburgo, o Francia2, el Estado español articula un nuevo sistema de protección con el objetivo de atender las necesidades de ese colectivo que va en aumento. Se trata de una manifestación directamente relacionada con el envejecimiento de la población, y, que afecta a la autonomía de las personas para realizar sus actividades cotidianas3.
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Sin embargo, y pese a que normalmente este fenómeno se desarrolla principal-mente en edades avanzadas4, no siempre tiene que estar vinculada al denominado envejecimiento del envejecimiento (80 años o más)5. Es posible encontrar fenómenos de dependencia también en otros sujetos de la sociedad, cuya causa no es una edad avanzada, pero sí con unos efectos similares a los que ésta provoca6. En este sentido, podría incluirse a los discapacitados, a los enfermos muy graves, e incluso a los menores, y también a personas que, aun siendo mayores, no alcanzan edades muy avanzadas. Es decir, como la dependencia es fruto de la pérdida de capacidad, no sólo es la edad la que puede dar lugar a esa incapacitación, sino que también puede tener su causa, entre otras, en la enfermedad. Así, la propia norma, en su exposición de motivos, afirma que "a esta realidad, derivada del envejecimiento, debe añadirse la dependencia por razones de enfermedad y otras causas de discapacidad o limitación, que se ha incrementado en los últimos años por los cambios producidos en las tasas de supervivencia de determinadas enfermedades crónicas y alteraciones congénitas y, también, por las consecuencias derivadas de los índices de siniestralidad vial y laboral".
Convendría en primer lugar, determinar qué se entiende por dependencia7. De acuerdo con la definición realizada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa en la Recomendación (98) 9, la persona dependiente es aquélla que "por razones ligadas a la falta o la pérdida de la capacidad física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de una asistencia y/o ayudas importantes para la realización de los actos corrientes de la vida diaria"8. En igual sentido, el art. 2.2 de la Ley 39/2006, establece que se entiende por dependencia "el estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria". Para dar cobertura a estas necesidades, se crea un sistema de atención a la dependencia, que supone un entramado más en los mecanismos de protección social articulados en nuestro país, y al que vamos a dedicar un estudio somero.
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Actualmente tanto la Seguridad Social como la Asistencia Social, mecanismos de protección social por excelencia, se encargan de la cobertura de las situaciones de dependencia, lo que provoca una dispersión respecto a los sujetos públicos obligados a suministrarla9. Además, en un caso y en otro, la tutela dispensada es distinta, así como el origen que fundamenta dichas actuaciones públicas, lo que hace que ese carácter múltiple respecto a los sujetos públicos encargados de atender dichas situaciones, también pueda ser aplicable desde el punto de vista de los contenidos de la misma10. Así, en el caso de la Seguridad Social, la tutela se fundamenta principalmente en el previo reconocimiento de una pensión de invalidez, y por lo tanto, es la dependencia que deriva de esa situación la que es objeto de tutela por el sistema, a través, principalmente, de prestaciones económicas. Por el contrario, en el ámbito de la Asistencia Social esas necesidades se cubren principalmente mediante prestaciones en especie, que, en la mayoría de los casos, vienen a tutelar la falta de autonomía que sufren los mayores. Establecidas las líneas generales, conviene precisar en qué se concreta esta tutela en ambos mecanismos de protección social.
Como es sabido, la Seguridad Social es un régimen público que, de acuerdo con el art. 149.1.1.7 CE, tanto su legislación básica como su régimen económico son competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de las funciones de gestión desarrolladas por las CCAA. Así las cosas, las prestaciones del Sistema, incluidas éstas de dependencia, se configuran como derechos subjetivos de los ciudadanos, que una vez adquiridos no podrán serles "arrebatados" a sus titulares, si no es por alguna de las causas que se establezcan en las normativas reguladoras específicas; lo que supone que los particulares podrán exigir su cumplimiento, bien ante la Administración, e incluso se podría producir la judialización del conflicto. Además estamos ante prestaciones de ámbito nacional, debido a esa competencia estatal sobre legislación básica, ya que con independencia del territorio en el que se resida, las condiciones de acceso, al menos, deben ser las mismas. En ese ámbito de protección, la dependencia se dispensa en lo que podemos denominar tres niveles: prestaciones contributivas, no contributivas, y a través de la asistencia social y servicios sociales internos, reconocidos en el art. 38 LGSS11.
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Por lo que respecta a la modalidad contributiva, la que podríamos denominar prestación por dependencia viene establecido en el art. 139.4 LGSS, referida a los supuestos de "gran invalidez" que, como se recogía en la antigua dicción del art. 137 LGSS es "la situación del trabajador afecto de incapacidad permanente y que, por pérdidas anatómicas o funcionales, necesite la asistencia de otra persona para los actos más esenciales de la vida, tales como vestirse, desplazarse, comer o análogos". En este sentido, y para primar las atenciones prestadas por esa segunda persona, el art. 139.4 LGSS establece que "si el trabajador fuera declarado gran inválido tendrá derecho a la pensión a la que se refiere el apartado anterior (la prevista para la incapacidad permanente absoluta), incrementándose su cuantía en un 50%, destinado a que el inválido pueda remunerar a las personas que le atienden", cuestión ésta discutible, ya que no existe un control a posteriori que justifique el destino de ese incremento para el fin previsto, esto es, la remuneración por las atenciones prestadas. Además, el propio precepto permite que esa cuantía pueda ser sustituida "por su alojamiento y cuidado en régimen de internado en una institución asistencial pública del Sistema de Seguridad Social, financiada con cargo a sus presupuestos". De esta forma, la dependencia es cubierta, pero como un riesgo derivado de esa invalidez padecida por el trabajador12, de tal forma que el incremento de la pensión en ese 50% es calculado en función de las bases de cotización que sirvieron para fijar la cuantía de la pensión inicial. Por lo tanto, sólo si existe una calificación previa de invalidez se podrá tener acceso a esta "prestación de dependencia", a la vez que sólo ésta podrá ser reconocida en el ciclo vital en el que la incapacidad profesional tienen relevancia, esto es, durante el periodo de vida activa, y siempre antes de cumplir la edad de jubilación13.
Estamos ante una visión sesgada de la dependencia, ya que exclusivamente esta tutela se reconoce a los inválidos, término que el propio legislador utiliza en el precepto de referencia, desconociéndose otras realidades que también pueden generar esa circunstancia. Además, obsérvese que realmente lo que se pretende cubrir es la falta de autonomía, ya que en estos casos la razón que justifica la actuación del sistema es el hacer efectivo el coste de la atención y asistencia del inválido en su vida diaria, bien por personas de su propio entorno, o por servicios privados. La configuración del Sistema la convierte en una prestación de corte profesional, en la que la atención a la situación de dependencia deriva de una invalidez calificada en función de criterios de actividad laboral, sin que se tengan en cuenta otros hechos causantes. Además, y teniendo en cuenta que el cálculo del complemento por la asistencia de otra persona, y que consiste en un incremento del 50% de la pensión de incapacidad permanente absoluta, se hace en función de las bases de cotización que sirvieron para calcular dicha prestación, esa cuantía puede variar en función
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del esfuerzo contributivo que haya hecho el beneficiario, lo que la sitúa aún más como una prestación carente de autonomía, y plenamente derivada de la invalidez. De hecho la propia configuración de la gran invalidez, como un grado más de la incapacidad permanente absoluta, estadio previo de esta circunstancia, y que supone el reconocimiento del 100% de invalidez, a la vez que provoca la imposibilidad de realizar cualquier actividad profesional, ahonda más en esta idea.
En un estadio similar se sitúa el reconocimiento que en el ámbito de la Seguridad Social no contributiva se realiza de estas circunstancias. En este caso dos son las prestaciones que atienden esta necesidad. De un lado, la pensión de invalidez no contributiva, que requiere, entre otros requisitos, que el potencial beneficiario acre-dite un 75% como mínimo de invalidez para poder ser titular de esa ayuda pública por su condición de discapacitado. Igual requisito, entre otros, es exigido al hijo a cargo, mayor de edad, y discapacitado, para poder ser causante de estas ayudas. Es decir que en...
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