La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de agricultura. Power-sharing between the State and Spanish autonomous regions on the subject of Agriculture

AutorManuel Rodríguez Portugués
CargoProfesor Ayudante Doctor de Derecho Administrativo. Universidad de Córdoba
Páginas127-179

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I La materia "agricultura y ganadería" como objeto de competencia autonómica
A) La "agricultura" en los primeros Estatutos de Autonomía

Según el artículo 148.1.7º CE, las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de "agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía". Todos los Estatutos de Autonomía, sin excepción, han atribuido esta competencia a sus respectivas Comunidades Autónomas. Desde este punto de vista, existen sin embargo dos momentos cronológicamente diferenciados.

Los primeros Estatutos de Autonomía recogían esta competencia con carácter "exclusivo" en términos prácticamente idénticos a los de la Constitución. Por ejemplo, establecía el artículo 18.1 del antiguo Estatuto de Autonomía de Andalucía (Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre):

"Corresponde a la Comunidad Autónoma Andaluza, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38,131 y 149.1,11 y 13 de la Constitución, la competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

(...)

4ª Agricultura y ganadería, competencias relativas a la reforma y desarrollo del sector agrario y a la mejora y ordenación de las explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales.

(...)".

En su simplicidad y generalidad, este tipo de cláusulas estatutarias generó una gran conflictividad entre el Estado y las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional sobre lo que había de entenderse comprendido en dicha competencia en cada caso. Además, en el caso concreto de Andalucía se añadía -como puede verse- una mención especial a "la reforma y desarrollo del sector agrario", aspecto de la competencia estudiada en su momento por la STC 37/1987, de 26 de marzo, aunque no tanto desde la perspectiva del sistema de distribución de competencias como desde la de su compatibilidad con el derecho de propiedad y la libertad de empresa a resultas de la aprobación de la Ley andaluza 8/1984, de 3 de julio, de Reforma Agraria.1

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a) La fuerza expansiva del concepto "agricultura"

Poco a poco, a lo largo de los años, el Tribunal Constitucional fue decantando las distintas materias englobadas en la más general de "agricultura y ganadería". Y la gran cantidad de submaterias atribuidas por esta jurisprudencia a la competencia autonómica ha llevado a hablar -no sin razón- de la "fuerza expansiva" de la agricultura como competencia autonómica.2

En concreto, el Tribunal Constitucional ha entendido incluidas dentro de la materia "agricultura y ganadería" materias o submaterias tales como la sanidad vegetal (STC 80/1985, de 4 de julio); la capacitación agraria y formación continuada de agricultores (STC 96/1986, de 10 de julio); la mejora y ordenación de las explotaciones agrarias (STC 95/1986, de 16 de julio); la organización de la producción y de los mercados agrarios (SSTC 186/1988, de 17 de octubre, sobre autorizaciones para la plantación de viñedos; 201/1988, de 27 de octubre, sobre ayudas destinadas a la reestructuración de determinados sectores agrarios; 188/1989, de 16 de noviembre, sobre fomento del cultivo de maíz), ámbito que incluye hoy la aplicación del llamado "primer pilar" de la Política Agrícola Común (PAC), como han sido los casos de ayudas para fomentar el consumo de productos lácteos (STC 117/1992, de 16 de septiembre) o para el fomento de la retirada de tierras o el abandono de la producción (SSTC 70/1997, de 10 de abril; 95/2001, de 5 de abril); las estructuras agrarias (SSTC 213/1994, de 14 de julio; 128/1999, de 1 de julio); las semillas y plantas de vivero (SSTC 115/1991, de 23 de mayo; y 91/1992, de 11 de junio); o las sustancias y productos que intervienen en la alimentación de los animales, sin incidencia en la salud humana (STC 67/1996, de 18 de abril).

b) Exclusiones destacadas: arrendamientos rústicos y denominaciones de origen

Sólo en muy contadas ocasiones el TC ha excluido del concepto de agricultura a estos efectos materias o sectores que, pese a todo, guardan algún vínculo o conexión con dicha actividad económica, dando preferencia por contra a competencias de distinta índole. Es el caso señalado de los arrendamientos rústicos. La STC 182/1992, de 16 de noviembre, descartó que pudiera entenderse incluido en la competencia relativa a agricultura el régimen de los citados contratos. En el supuesto concreto, el Estado había recurrido una Ley gallega por la que se establecía la prórroga de determinados arrendamientos "históricos". Para el TC, el título competencial implicado era el referente a "la conservación, modificación y desarrollo de las instituciones del Derecho civil gallego" (artículo 27.4 del Estatuto de Autonomía de Galicia), y no el de agricultura, que resultaba inadecuado "de conformidad con la localización sistemática del referido art. 30.1.3 EAG [agricultura], y en atención, sobre todo, a la diferenciación, constitucional y estatutaria, entre dicha competencia y aquellas otras que se proyectan sobre los institutos civiles, cualquiera que sea la función y el contenido socio-económico de cada uno de ellos" (FJ 2º).

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Las denominaciones de origen constituyen otra materia parcialmente vinculada a la agricultura pero excluida por el TC del objeto de dicho título competencial. La razón de ello es que son objeto desde siempre de un título específico en los Estatutos de Autonomía. Lo cierto es que la proximidad de las denominaciones de origen a la materia "agricultura" hace dudar sobre si se trata de una competencia atribuida ex novo por los Estatutos con base en la "cláusula residual de primer grado" (art. 149.3 CE), o si se trata -más bien- de una "sub-materia" incluida implícitamente en la "agricultura" y que los Estatutos no han hecho sino explicitar. Sea como fuere, desde el principio, la STC 11/1986, de 28 de enero, las trató como objeto de una competencia propia, distinta de la relativa a "agricultura".3 Pronunciamientos posteriores sobre denominaciones de origen (SSTC 186/1988, de 17 de octubre; 209/1989, de 15 de diciembre; y 112/1995, de 6 de julio) que han abundado expresa o implícitamente en la misma dirección, junto a la admisión de una denominación de origen gallega sobre piedras ornamentales,4 han terminado por consolidar la aludida exclusión. Por todo ello, no señalaremos nada más sobre este particular título competencial, no sin indicar que en cualquier caso la competencia sobre denominaciones de origen ha sido estudiada ya con detalle.5

c) La singularidad del título relativo a "cámaras agrarias"

El caso de las cámaras agrarias reviste ciertas peculiaridades. Diversos Estatutos de Autonomía mencionaban a estas casi extintas corporaciones de Derecho público como objeto de una competencia autonómica específica junto a otro tipo de entidades corporativas (v. gr. las igualmente casi extintas cámaras de comercio, industria y navegación). Era lo que sucedía, por ejemplo, en el antiguo artículo 13.16 del EEA.6

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En este punto, sin embargo, la jurisprudencia constitucional no ha sido uniforme. Inicialmente, el TC trató la inclusión de las cámaras en dichos Estatutos de Autonomía no como objeto de una competencia específica -tal como hemos visto que sucedió con las denominaciones de origen-, sino más bien como una materia incluida o derivada de la de "agricultura" y reconducible, en consecuencia, a la competencia agraria general de las Comunidades Autónomas.

Tanto es así que la STC 132/1989, de 18 de julio, no dudó en confirmar la competencia sobre cámaras agrarias de Cataluña, cuyo Estatuto de Autonomía no mencionaba este tipo de entes. El argumento utilizado por el Tribunal...

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