La financiación de las Comunidades Autónomas y la constitucionalización del Estado Autonómico
| Autor | Francisco Balaguer Callejón |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Granada |
| Páginas | 607-618 |
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La indefinición constitucional del modelo territorial de Estado, que se ha manifestado en tantos ámbitos en nuestro sistema constitucional, se refleja también en lo que a la financiación de las Comunidades Autónomas se refiere. La Constitución contempla en su artículo 156.1 un principio de autonomía financiera que resulta necesario para el ejercicio de las competencias autonómicas1. Pero ese principio de autonomía financiera se estructura del mismo modo que el principio de autonomía del artículo 2 CE en la construcción del Estado Autonómico, esto es, no da lugar a una ordenación acabada en la propia Constitución del modelo de financiación (como tampoco el de autonomía del artículo 2 CE da lugar a una ordenación acabada en la propia Constitución del modelo territorial).
Por el contrario, la Constitución reconoce al Estado la potestad «originaria» de establecer tributos, en su artículo 133.12mientras que, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 1333, las CCAA pueden también establecer y exigir tributos «de acuerdo con la Constitución y las leyes».
La remisión a los preceptos constitucionales y legales nos conduce al bloque de constitucionalidad, encabezado por el artículo 157.1 CE, que establece genéricamente cuales serán los recursos de las Comunidades Autónomas4.
Esas previsiones genéricas son objeto de remisión al desarrollo legislativo futu-
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ro. Será la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) dictada en aplicación de lo previsto en el artículo 157.3 CE5la que establecerá los principios reguladores del sistema de financiación.
La LOFCA ha sido desarrollada a través de los sistemas de financiación acordados en el marco del Consejo de Política Fiscal y Financiera, esto es, mediante la negociación política entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Este es el primero de los problemas que plantea la financiación de las Comunidades Autónomas, ya que la aplicación del principio dispositivo y la necesidad de acuerdo político (que da lugar a una reforma singular de los Estatutos de Autonomía, no considerada como tal6) ha conducido a que coexistan durante algunos períodos diversos sistemas de financiación. En el período 1997-2001 había tres sistemas de financiación diferentes: el de Navarra y País Vasco, el de las Comunidades que aceptaron el modelo para el quinquenio 1997-2001 y el de las Comunidades que no lo aceptaron y siguieron sometidas al modelo establecido para el quinquenio 1992-1996.
En segundo lugar, se plantea el problema de que la competencia constitucionalmente reconocida a las Comunidades Autónomas de establecer sus propios tributos debe ejercitarse sobre un sistema tributario preexistente en el que el Estado mantiene ya una presión impositiva propia sobre el conjunto de los ciudadanos. Esta peculiaridad supone que el ejercicio de las competencias tributarias propias conduce necesariamente a aumentar la presión fiscal, algo que no sólo resulta problemático desde el punto de vista electoral para las autoridades autonómicas, sino que puede perjudicar el desarrollo económico de las Comunidades Autónomas que hicieran uso, de manera importante, de su potestad tributaria propia. Consideraciones que hay que hacer extensibles a los recargos sobre los tributos estatales.
La consecuencia de esta peculiar manera de articular la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas es que las fuentes de financiación fiscal de éstas deriven, en su mayor parte, de la participación en los ingresos del Estado y en la cesión de los tributos estatales. Hasta tal punto es así que incluso figuras tributarias intrínsecamente unidas a competencias sustantivas autónomicas (como las relativas a juegos y apuestas) son de competencia estatal, con lo que el Estado puede dificultar el ejercicio de esas competencias autonómicas (como ha ocurrido efectivamente en el caso de la competencia sobre juegos y apuestas7).
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En todo caso, la indefinición constitucional está en la base de los graves conflictos que se han producido en materia de financiación autonómica. Conflictos que han tenido un carácter general, aunque también puede hablarse de una cierta conflictividad singular que se produce en relación con la determinación de la aportación del País Vasco a las cuentas estatales. Igualmente, se han planteado problemas en relación con los mecanismos de compensación previstos en el artículo 158 CE, que junto al Fondo de Compensación Interterritorial del apartado 2, prevé en su apartado 1, que «En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español». Esta previsión, y su correspondiente reflejo estatutario, dio lugar a la polémica sobre la llamada «deuda histórica» en Andalucía.
Para algunas Comunidades Autónomas, que han disfrutado de fuertes transferencias de fondos europeos en los últimos años, la cuestión de la financiación autonómica será clave en el futuro para garantizar su crecimiento económico, en la medida en que esos fondos disminuirán en el futuro. Para otras (como Cataluña), que han contribuido con excedentes financieros al desarrollo de otros territorios, la cuestión de la financiación lleva ya algunos años en el primer plano del debate político y la exigencia de un sistema más equitativo apunta a una cierta aproximación al sistema de concierto del País Vasco y de Navarra.
La reforma constitucional próxima podría suponer una oportunidad para constitucionalizar un sistema de financiación autonómica más racional en el que se consolide una distribución del poder tributario del Estado y las Comunidades Autónomas sobre la base de la cesión definitiva de algunos tributos estatales (preferiblemente indirectos) y de la clarificación del poder tributario que les corresponde a las Comunidades Autónomas en otros.
El ejercicio de las competencias de las CCAA y el desarrollo de una política propia requiere de una financiación adecuada que permita contar con los medios materiales necesarios. Las CCAA obtienen parte de esa financiación de sus propios tributos. Junto a esos tributos propios, la finan-
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ciación autonómica se ha articulado a través de la contribución estatal, que se ha canalizado por dos vías. Por un lado, por medio de la cesión de tributos estatales. Por otro lado, por medio de la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado. Estas son las fuentes esenciales de la financiación de las CCAA que tienen un origen fiscal. A ellas hay que unir otras fuentes de financiación entre las que destaca la derivada de los diversos fondos procedentes de la Unión Europea que, para algunas CCAA, representa una suma muy importante en el conjunto global de sus ingresos.
Un buen sistema de financiación es imprescindible para el ejercicio de las competencias autonómicas. Sin embargo, más allá de esta vertiente que justificaría, por sí sola, la trascendencia constitucional de este tema, la financiación de las Comunidades Autónomas es también una pieza clave en la realización de principios constitucionales que se sitúan dentro y fuera del Titulo VIII de la Constitución. En el artículo 156.1 se da cuenta de la relevancia que tienen estos principios cuando se indica que las CCAA gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, de acuerdo con el principio de solidaridad. Este principio es, junto con el de autonomía y el de unidad, un elemento vertebrador del Estado Autonómico.
Ahora bien, la solidaridad no es sólo un principio recogido en el Título VIII y en el artículo 2 CE. Se trata de un principio que trasciende al Estado Autonómico porque condiciona cualquier forma de organización territorial. A este respecto, hay que recordar aquí que la Constitución territorial tiene un carácter abierto, pero no ocurre lo mismo con otros apartados de la Constitución que incorporan principios que expresan la necesidad de promover la cohesión territorial. En especial los mandatos de equilibrio territorial contenidos en los artículos 40.1 y 131.1 CE, pero también determinados derechos constitucionales respecto de los cuales el Estado debe garantizar una igualdad básica en su ejercicio, ex artículo 149.1.1º CE8.
En efecto, los artículos 40.1 y 131.1 CE contienen mandatos que orientan la actividad de los poderes públicos en el sentido de la disminución de los desequilibrios territoriales. El 40.1 obliga a los poderes públicos a pro-mover «una distribución de la renta regional y personal más equitativa». Por su parte, el 131.1 establece que el Estado podrá planificar la actividad económica general para «equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y...
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