Las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón (Antecedentes, desarrollo y perspectivas de reforma del Título II del Estatuto de Autonomía)
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Artículo publicado en la Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 1, diciembre 131
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La Constitución española (CE), alejándose de la fórmula habitualmente utilizada en los Estados de estructura federal o regional, no efectuó un diseño cerrado y acabado de la organización territorial del Estado, sino que dejó a la libre iniciativa de las distintas nacionalidades y regiones su configuración como Comunidades Autónomas.
El principio dispositivo en la creación de Comunidades Autónomas suponía un evidente riesgo para una racional estructuración del nuevo sistema auto- nómico, pero la realidad política en el momento de elaborarse la Constitución impedía optar con decisión por un modelo autonómico generalizado, homogé- neo y definitivamente diseñado por el texto constitucional. La necesidad de encontrar el necesario «consenso» político en una de las cuestiones clave para el nuevo orden constitucional obligó a los constituyentes a arbitrar una fórmula flexible y abierta que, pese a arrostrar indudables ries- gos para el desarrollo futuro, ofrecía suficientes alternativas para ser aceptada desde planteamientos políticos muy diferentes. Ello supuso que, en el momen- to de aprobarse la Constitución, se careciese de un modelo autonómico defini- do y hubiera de ser en el proceso subsiguiente cuando había de encontrar éste su definición precisa. El resultado actual de dicho proceso es la configuración de un mapa auto- nómico pluriforme y heterogéneo en el que conviven Comunidades con muy distintos niveles de intensidad en sus capacidades autonómicas. De este modo, si fueron superados por voluntad política los titubeos inicia- les sobre la homogeneidad institucional de todas las Comunidades Autónomas y aceptada la posibilidad -que ofrecía razonables dudas jurídicas- de que las Comunidades constituidas por la vía del artículo 143 pudieran disponer de las mismas instituciones que las del artículo 151, incluida la Asamblea legisla- tiva como órgano de expresión de una auténtica autonomía política, el sistema de distribución de competencias diseñado por los artículos 148 y 149 del texto constitucional ha provocado grandes diferencias en cuanto al nivel competen- cial de las distintas Comunidades. Así, en primer lugar, Cataluña, País Vasco y Galicia, que habían plebiscita- do Estatutos de Autonomía durante la II República, accedieron al máximo te- cho a través del procedimiento abreviado regulado en la Disposición Transito- ria segunda de la Constitución. A este grupo se unió Andalucía, que, tras salvar los rigores procedimentales de la vía establecida en el artículo 151 CE (entre ellos un referéndum de iniciativa y otro de aprobación), consiguió la equipara- ción con las Comunidades antes citadas. En este grupo debe también incluirse Navarra, que, por haber gozado históricamente de un régimen foral privilegia- do, accedió al máximo nivel de autogobierno a través de una Ley de «amejora- 132
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miento del fuero», disfrutando, además, junto con el País Vasco, de un régimen fiscal de «concierto» que les permitió una autonomía financiera mucho mayor.
Las restantes Comunidades, entre las que se encuentra Aragón, se constituyeron por la «vía lenta» del artículo 143 CE y accedieron al limitado número de competencias previstas en el artículo 148.1 del texto constitucional. No obstante, dentro de estas Comunidades de la vía del 143 se produjeron notables diferencias.
En primer lugar, la Comunidad Valenciana y Canarias vieron equiparado prácticamente su techo competencial con las de autonomía plena a través de leyes orgánicas de transferencia de las competencias no recogidas en sus Estatutos, utilizándose para ello, no sin fundadas críticas jurídicas, el procedimiento regulado en el artículo 150.2 CE. Durante el proceso de elaboración del Esta- tuto de Autonomía de Aragón (EAA) se reclamó -sin éxito- desde determi- nadas instancias políticas la aplicación en Aragón de la fórmula valenciana y canaria, dada la similitud de las circunstancias políticas que habían presidido su desarrollo autonómico. En relación con las restantes Comunidades del 143, cuyos niveles estatuta- rios de competencias son forzosamente muy similares, puede, sin embargo, distinguirse a su vez entre las Comunidades uniprovinciales (Madrid, Baleares, Asturias, Murcia, Cantabria y La Rioja), que, además de las competencias pro- pias de las Comunidades de segundo grado, asumieron en bloque las prove- nientes de las Diputaciones Provinciales respectivas, cuyos presupuestos, fun- ciones y personal se integraron en la Comunidad Autónoma, de las restantes Comunidades pluriprovinciales (Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extre- madura y Aragón), en las que la pervivencia de la provincia como ente local impidió que accedieran, al menos de forma generalizada, a la titularidad de di- chas competencias. Pero es que, además, dentro de cada uno de esos grupos, y como conse- cuencia del principio dispositivo antes citado, no todas las Comunidades tie- nen las mismas competencias, existiendo diferencias entre las pertenecientes teóricamente a un mismo nivel competencial. Un simple examen comparativo entre los distintos Estatutos de primer grado y los aprobados según el artículo 143 es suficientemente demostrativo de esta diversidad. La falta de homogeneidad en el cuadro de competencias atribuidas a las distintas Comunidades Autónomas ha provocado muchos problemas en la bús- queda de mecanismos racionales de organización y funcionamiento del Estado de las Autonomías. Por una parte, la planta de la Administración estatal, tanto en sus órganos centrales como periféricos, no ha podido ser modificada con criterios uniformes y racionales, habiendo mantenido determinados Ministe- rios su anterior organización casi intacta, cuando el número de ciudadanos a administrar es en muchos casos inferior a la mitad. Por otro lado, la capacidad de acción política de las distintas Comunidades durante estos años ha adolecido de grandes diferencias, lo que ha producido no pocos agravios comparativos y dificultado la configuración de un modelo de
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relaciones eficaz y unánimemente aceptado entre el Estado y el conjunto de Comunidades Autónomas. De hecho, la tendencia actual de algunas de éstas, pese a los esfuerzos en dirección contraria del Gobierno central, se inclina al establecimiento de mecanismos específicos e individuales de relación, desechando un modelo cooperativo generalizado.
Finalmente, las ya de por sí enormes dificultades de interpretación y articulación lógica del sistema constitucional de distribución de competencias, eje diamantino de la nueva organización territorial del Estado, se agravan exponencialmente cuando en cada uno de los Estatutos -aun tratándose de Comunidades de la misma vía- podemos encontrar títulos competenciales diferentes.
Ello ha supuesto que, desde distintas instancias políticas, haya tenido que plantearse, bajo variadas fórmulas, la necesidad de activar los preceptos consti- tucionales que permitan a las Comunidades Autónomas constituidas por la vía del artículo 143 iniciar un proceso de homogeneización de los niveles compe- tenciales con las de mayor grado de autonomía. En los últimos años, varios proyectos de reforma estatutaria han sido remitidos por distintos Parlamentos autonómicos a las Cortes Generales, en las que, al no existir suficiente acuerdo político, su tramitación ha quedado paralizada. La razón fundamental que los partidos políticos nacionales han ofrecido es la necesidad de que cualquier in- tento de homogeneización competencial de las Comunidades Autónomas de segundo grado sea afrontado con carácter general y sobre la base de un acuer- do político previo entre las fuerzas parlamentarias. A este planteamiento res- ponden los pactos autonómicos firmados por el Gobierno central, el Partido Socialista y el Partido Popular en la pasada primavera. Su importancia, com- plejidad y las distintas reacciones que dichos acuerdos han provocado en las Comunidades Autónomas afectadas -especialmente en Aragón- exigirá que les dediquemos una especial atención en otro epígrafe de este trabajo...
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