La funció consultiva autonòmica I la seva institucionalització després de la stc 204/1992: algunes reflexions a propòsit de la llei del consell consultiu de galícia
| Autor | Roberto L. Blanco Valdés |
| Cargo | Catedràtic de dret constitucional de la Universitat de Santiago de Compostel·la |
| Páginas | 101-118 |
-
Una primera versió d'aquest text va ser redactada, quan la Llei del Consell Consultiu de Galícia encara estava en fase de tramitació parlamentària, per presentar-la en el simposi commemoratiu del X Aniversari del Consell Consultiu de les Canàries. El darrer apartat és, en bona mesura, fruit del debat sobre el text original que s'hi va celebrat. £1 qui aleshores era president del Consell d'Estat, el Sr. Fernando Ledesma, va contribuir d'una manera decisiva a la vivesa i el rigor d'aquest debat, i li vull manifestar aquí públicament la meva gratitud per les seves consideracions.
Page 101
El Boletín Oficial do Parlamento de Galícia publicava, en el número 92 de la IV Legislatura, corresponent al dia 27 de juny de 1994, un Projecte de llei del Consell Consultiu de Galícia (núm. 1951), l'aprovació del qual, per la Cambra gallega, en la sessió de 24 d'octubre de 1995, ha donat lloc a l'aparició d'un més dels diversos consells consultius autonòmics que s'han anat constituint des de la creació de la que ha estat la institució pionera en aquest camp: el Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, regulat per la Llei 1/1981, de 25 de febrer.
La consolidació del que hem anomenat Estat de les autonomies, d'acord amb la Constitució de 1978, primer, i dels diversos processos estatuents, després, ha acabat per generar, com és ben sabut, un canvi d'extraordinària importància en el desplegament de la funció consultiva tradicional de l'Estat, a conseqüència de l'aparició, juntament amb el nostre vell Consell d'Estat, d'altres organismes que han desenvolupat -sostraient-les així del Consell- part de les funcions que històricament ha exercit el Consell d'Estat. En aquest sentit, cal no oblidar que ja tresPage 102 estatuts d'Autonomia -el català, el canari i l'extremeny, aprovats els anys 1979, 1982 i 1983, respectivament- havien previst en llur tenor literal la institucionalització de consells consultius,1 sense que ningú no posés en dubte la constitucionalitat d'aquesces previsions; i que un d'ells, el de Catalunya, va ser molt aviat -el 1981, tal com acabem d'assenyalar- objecte de desplegament del mandat que contenia a aquest respecte. Això va permetre el funcionament, des de poc després de l'aprovació de la Constitució, d'un consell consultiu autonòmic, la tasca del qual ha estat jutjada, d'una manera generalitzada, com a akament positiva per al desenvolupament de la vida jurídica a Catalunya.2
Des de l'aprovació de la Llei catalana s'han succeït les altres normes de contingut i objecte pretesament similar, cosa que s'ha traduït en el fet que, després de l'aprovació de la Llei del Consell Consultiu de Galícia,3 comptin amb aquesta institució, a més de Catalunya, les comunitats autònomes de Canàries, Balears, Andalusia i València -que van aprovar llurs lleis respectives abans que Galícia- i Aragó, Castella-la Manxa i La Rioja -que les van aprovar després-.4 A això ha contri-Page 103buït, d'una manera decisiva, sense cap mena de dubte, la importantíssima Sentència 204/1992, de 26 de novembre, en la qual el Tribunal Constitucional va assentar una jurisprudència que ha permès a les comunitats autònomes assumir, sense cap tipus de reticència en el terreny de la constitucionaJitat, el compromís de crear llurs consells consultius, fins i tot en el supòsit que aquesta possibilitat no sigui prevista en la norma estatutària. No és estrany, dona, que totes les comunitats autònomes que han optat per la creació d'aquesta institució, independentment de la no-previsió d'aquella en els seus estatuts respectius, ho hagin fet posteriorment al pronunciament esmentat del nostre més alt Tribunal.
En efecte, el Tribunal Constitucional ha establert clarament, en la Sentència de 26 de novembre,5 una doctrina que pressuposa l'afirmació substancial de la capacitat de les comunitats autònomes -sobre la base de llur potestat d'autoorgani-tzació, constitucionalment garantida (art. 147.2 fi 148.1.1 CE)-per institucionalitzar òrgans de consulta propis: «Ningún precepto constitucional, y menos aún el que se refiere al Consejo de Estado, impide que en el ejercicio de esa autonomia organizativa las Comunidades Autónomaspuedan estabkcer, ensupropio àmbito, órganos consultives equivalentes al Consejo de Estado en cuanto a su organización y competencias, siempre que éstas se cinan a la esfera de atribuciones y actividades de los respectivos Gobiernosy Administraciones autonómicas».6 Aquests òrgans han de substituir, d'acord amb la doctrina del Tribunal Constitucional, les funcions atribuïdes, fins a la data de la seva creació, al mateix Consell d'Estat per la seva Llei orgànica reguladora.7 En aquest sentit, el Tribunal Constitucional, després d'afirmar que «si una Comunidad Autònoma en virtud de su potestad de autoorganización (148.1.1 CE) crea un órgano superior consultiva semejante, no cabé duda de que puede dotarlo, en relación con las actuaciones del Gobierno y la Administraciòn autonòmica, de las mis-mas facultades que la LOCE atribuye al Consejo de Estado, salvo que el Estatuto de Autonomia establezca otra cosa»8 posava en relleu el seu criteri contrari al de l'advocat de l'Estat, qui entenia, incorrectament segons el Tribunal, que l'atribució d'aquestes facultats als consells consultius de les comunitats autònomes no excloïa la intervenció del Consell d'Estat, en els mateixos casos i en relació amb les mateixes actuacions de la Comunitat Autònoma corresponent: «Esta tesis-afirma la Sentència- no puede ser admitida, pues, si asífuera, quedarían gravemente compro-metidos algunos de los principios en que se funda la organización territorial del Estado conforme al diseno constitucional».9 La conclusió general del Tribunal, concisa i con-Page 104tundent, consisteix a plantejar la legitimicat constitucional total de la descentralització de la funció consultiva de l'Estat: «En consecuencia, y por lo que aquí respecta -conclou el Tribunal- no solo hay que reconocer las competència! de las comunida-des autónomas para crear, en virtud de sus potestades de autoorganización, órganos consultivospropios de las mismas característicasy con idénticas o semejantes funciones a las del Consejo de Estado, sinó, por la misma razón, estimarposible constitucionalmen-te a sustitución del informe preceptiva de este ultimo por el de un órgano superior consultiva autonòmica, en relación al ejercicio de las competencias de la respectiva Comunidad, en tanto que especialidad derivada de su organización pròpia».10
Aquesta doctrina, que en gran mesura ha tancat alguns dels problemes fonamentals plantejats per l'articulació de la funció consultiva en un Estat complex com el nostre,11 deixava, d'acord amb el que ja hem assenyalat, expedita la via perquè els legisladors de les comunitats autònomes ordenessin un àmbit institucional que solament el de Catalunya12 í el de Canàries havien regulat prèviament. I és justament en aquest context en el qual s'ha de situar el text gallec que analitzarem tot seguit.
Page 105
Al contrari que els estatuts català, canari o extremeny, el de Galícia no va es-tabíir cap previsió en relació amb el Consell Consultiu. Ni en el text del «Projecte d'Estatut d'Autonomia de Galícia», que l'Assemblea de Parlamentaris va remetre al Congrés dels Diputats en compliment del que disposa l'art. 151.2.2 de la Constitució, ni al llarg de la tramitació d'aquest en les Corts Generals,13 no es va suscitar, en cap moment, aquesta qüestió, ni tan sols d'una manera incidental. De fet, no la va plantejar Coalición Democràtica, malgrat que en el motiu de desacord núm. 5 critiqués la redacció de l'art. 13.4 del «Projecte» -segons el qual «les lleis del Parlament gallec solament se sometran al control de llur constitucionalitat davant el Tribunal Constitucional»-, per tal com entenia que podia incórrer en un «oblit lamentable de l'art, 153£ de la Constitució pel qual es preveu el control del Govern sobre l'activitat dels òrgans de la Comunitat Autònoma, amb dictamen previ del Consell d'Estat quant a l'exercici de les funcions delegades a què fa referència l'art. 150.2».14 Tampoc no es va suscitar, amb motiu de la presentació, per part dels grups parlamentaris Socialista Basc i Socialistes de Catalunya, de sengles motius de desacord (núm. 177 i 293, respectivament) pels quals se sol·licitava la inclusió, finalment inacceptada, d'un paràgraf 5è en l'art. 13 ja esmentat -en virtut del qual «les lleis de Galícia estaran excloses del recurs contenciós administratiu i únicament subjectes al control de constitucionalitat exercit pel Tribunal Constitucional»-, que era virtualment idèntic al de l'art. 40.1 de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya, precepte inclòs en un capítol especial el IV del títol II, relatiu al control de la Generalitat, en què la previsió de l'estatuent català en relació amb el Consell Consultiu de la Generalitat va ser introduïda.15
Malgrat aquestes propostes, que podien fer pensar que se suscitaria !a qüestió del control per part d'un òrgan autonòmic de naturalesa consultiva, el cert és que en el «Projecte» elaborat per la Ponència conjunta de la Comissió Constitucional del Congrés i de la Delegació de l'Assemblea de Parlamentaris desapareix ja qualsevol referència a les idees dels socialistes bascs i catalans, i el paràgraf 3r de l'article 13 roman amb una redacció idèntica a la que és vigent actualment. En el moment del debat de l'Informe esmentat no es planteja cap mena de discussió en reiació amb qualsevol dels diversos motius de desacord a què hem al·ludit fins ara.16
No aprofundirem aquí la qüestió relativa a quines haurien de ser les conseqüències, des de la perspectiva de la regulació jurídica eventual dels consells consultius, de la manca de previsió estatutària en aquest sentit, atès que no constitueix l'objecte fonamental d'aquest treball. N'hi ha prou a dir que la doctrina espanyola, en aquest punt, s'ha mostrat dividida entre els qui, d'una banda, han sostingut elPage 106 caràcter imprescindible d'aquesta previsió estatutària perquè el legislador autonòmic pugui atribuir a aquells òrgans de consulta competències determinades -en concret, les relatives al control de la potestat legislativa de les cambres autonòmiques-17 i aquells altres que, contràriament, han defensat que, tot i que en la norma estatutària la previsió no està, de cap manera, desproveïda de conseqüències fonamentals, les competències no s'haurien d'estendre, tanmateix, fins al límit de l'eventual atribució de competències al Consell. Aquesta darrera posició, amb la qual estem d'acord, és, per exemple, la que defensa -per bé que matisadament-18 Gumersindo Trujillo, qui, després de posar en relleu que «la manca de previsió estatutària no exclou, evidentment, que les comunitats restants no puguin comptar amb aquests consells», reconeix que aquesta no s'ha de considerar, tanmateix, desproveïda de qualsevol conseqüència: «Cal dir que la llibertat de conformació de què disposa el legislador autonòmic en la hipòtesi de no-previsió estatutària, tot i que no és constreta pel condicionament específic de la Norma fonamental autonòmica, té en contra seva els desavantatges que deriven de la manca d'aquest fonament exprés, cosa que podria determinar certes limitacions en l'ordenació i la fixació de la posició institucional d'aquests consells, com també l'absència dels aspectes ga-rantistes inherents a la previsió estatutària d'una llei específica de llur creació».19
I en aquesta via, el mateix Trujillo explicarà que la posició institucional dels consells previstos en els estatuts respectius -que segons ell s'han de considerar «institucions d'autogovern no essencials, malgrat que de previsió estatutària expressa»- «és reforçada notablement per la singularitat de la seva llei de creació (i de reforma), per tal com ha d'intervenir a aquests efectes una específica Llei institucional, categoria normativa que no tots els ordenaments autonòmics incorporen expressament però que, en qualsevol cas, és deduïble del fonament estatutari directe de l'Organisme en qüestió».20
Aquestes consideracions no són, en cap cas, impertinents per al cas que trac-Page 107tem. En efecte, en l'ordenament jurídic auconòmic gallec s'ha establert un tipus especial de lleis les anomenades «lleis de desplegament bàsic de l'Estatut d'Autonomia». Són normes no previstes inicialment per l'Estatut d'Autonomia; van ser creades posteriorment pel Reglament del Parlament de Galícia (art. 126-127 i 132.1) i perfilades, en alguns trets jurídics definidors, per la Llei 1/1983, de 22 de febrer, reguladora de la Xunta i del seu president (art. 53.3) i per la Llei 1/1988, de 19 de gener, d'iniciativa legislativa popular davant el Parlament de Galícia (art. 3.2). Tot i que no analitzarem detalladament aquesta font del dret autonòmic,21 sí que ressaltarem que es tracta d'una espècie de lleis orgàniques de la Comunitat Autònoma, i llur principal característica, situada en el pla formal, consisteix en el fet que han de ser aprovades per majoria absoluta del Parlament en una votació final de totalitat. Certament, el legislador autonòmic gallec no va establir, en relació amb les lleis de desplegament bàsic -i a diferència del que, amb millor criteri, va fer en el seu moment el legislador català amb les lleis de desplegament bàsic homònimes de l'Estatut, previstes en l'art. 33 de la Llei 3/1982, de 25 de març, del Parlament, del president i del Consell Executiu de la Generalitat- cap reserva de llei material, de manera que ha estat el Parlament gallec qui, en cada cas, ha dit si el text de què es tractava havia de ser objecte b no de regulació mitjançant una llei de desplegament bàsic.
En aquest sentit, cal destacar que les sis lleis de desplegament bàsic que fins ara ha aprovat la Cambra gallega22 tenen en comú el fet d'afectar institucions o matèries de previsió estatutària. Aquesta consideració ens ha de portar a la conclusió que el Parlament de Galícia ha optat amb encert en decidir tramitar el Projecte de Llei del Consell Consultiu de Galícia com una llei ordinària i no de desplegament bàsic. En actuar d'aquesta manera -separant-se de la via catalana, en què la Llei del Consell Consultiu de la Generalitat havia de ser de desplegament bàsic per exigència expressa del que determina l'art. 33 ja esmentat de la Llei del Parlament, del president i del Consell Executiu-, la Cambra gallega ha obtingut la conseqüència que, en bona lògica jurídica, s'hauria de desprendre de la manca de previsió estatutària respecte de la institució del Consell Consultiu, òrgan que es configura com una de les que Gumersindo Trujillo ha denominat «institucions d'autogovern de fonament estatutari genèric».23 Creiem, en suma, que la conseqüència fonamental de la manca de previsió estatutària se situa justament en el pla de la naturalesa de la institució que el legislador autonòmic crea ex novo i que no ha d'afectar en absolut l'àmbit de les seves competències, l'extensió més o menys gran de les quals depèn de la lliure voluntat d'aquell legislador, excepte, òbviament, les limitacionsPage 108 que resulten de l'àmbit competencial propi de la Comunitat Autònoma. Aquesta conclusió no és, segons el nostre parer, irrellevant, pel que direm ben aviat, quan ens centrem en l'anàlisi de la Llei que constitueix l'objecte d'aquestes notes. Però abans cal que ens referim als perfils d'un altre text, atès que la norma esmentada no va ser la primera que va arribar en aquesta matèria al Parlament de Galícia.
Coalición Galega, un petit partit nacionalista de centredreta avui desaparegut, va presentar, en el curs de la II legislatura del Parlament de Galícia, una «Proposició de llei de creació del Consell Consultiu de Galícia».24 Aquest text té un interès extraordinari, en la mesura en què el seu contingut difereix d una manera substancial del de la Llei que ha aprovat finalment la cambra autonòmica. Malgrat que, òbviament, no descriurem exhaustivament aquesta proposició, sí que farem referència aJs aspectes essencials, justament aquells, d'altra banda, en què es posen en relleu les diferències més marcades entre aquest text i el Projecte presentat pel Govern de la Xunta.
El Consell Consultiu és concebut, en clara imitació del de la Generalitat -i en coherència amb els principis que estableix l'art. 2 de la proposició-25 com un òrgan destinat bàsicament al control d'estatutarietat de bona part dels projectes i les proposicions de llei presentats al Parlament de Galícia. En aquest sentit, s'estableix un doble sistema de consulta: preceptiva, d'una banda, í facultativa, de l'altra. D'acord amb el que determina l'art. 11 de la proposició, és preceptiva la consulta en tota una sèrie de casos que expressament especifica el text, ja sigui referits al control estricte de la constitucionalitat i/o l'estatutarietat de l'activitat legislativa (reforma de l'Estatut d'Autonomia; projectes o proposicions de llei institucionals o de desplegament bàsic de l'Estatut, o que requereixin majoria parlamentària qualificada per a llur aprovació; projectes o proposicions de llei que afectin el règim local, l'organització judicial, el règim economicofiscal i el règim patrimonial de Galícia; projectes de decrets legislatius), ja sigui referits a altres matèries (recursos d'inconstitucionalitat i conflictes o qüestions de competència que plantegi el Govern o el Parlament de Galícia; projectes de convenis i acords de cooperació amb altres comunitats autònomes i qualsevol altre afer en què, per disposició legal, el Consell hagi de ser escoltat preceptivament). Però juntament amb aquesta consulta preceptiva, com hem dit, la proposició també preveia la possibilitat de sol·licitar dictamen amb caràcter facultatiu: d'acord amb l'art. 12, la Xunra i el Parlament de Galícia en aquest darrer cas a iniciativa de la Mesa, d'un grup parlamentari o, almenys, de 15 diputats podrien, per mitjà dels seus presidents respectius, sol·lici-Page 109tar dictamen del Consell Consultiu en els casos en què el dictamen no fos preceptiu.
La similitud amb l'aleshores text català vigent era també palpable en els aspectes organitzatius més significatius de la Proposició. Així, després que es determinés que, per tal de garantir la independència i l'objectivitat de criteri del Consell, els membres exercirien llurs funcions amb plena autonomia orgànica i funcional (art. 2.3) -per a la qual cosa es va disposar un sistema d'incompatibilitats molt estricte {art. 5)26 i es va determinar la seva independència i inamovibilitat en l'exercici de càrrecs (art. 4.2)-, la proposició disposava que l'òrgan consultiu autonòmic suprem estaria integrat per nou membres, nomenats pel president de la Xunta, mitjançant un sistema de designació mixta, al nostre entendre del tot coherent amb l'àmbit competencial que la proposició determinava per a aquest òrgan. En efecte, d'acord amb l'art. 3.2, el nomenament -que en tot cas havia de correspondre a qui gaudís de la condició política de gallec- es faria a partir de dues propostes: el Parlament de Galícia elegiria sis membres per una majoria qualificada de tres cinquenes parts dels seus diputats, i la Xunta de Galícia designaria els tres membres restants.
Com és fàcil d'apreciar a partir de consideracions tan superficials, la proposició de llei de Coalición Galega, finalment retirada abans del debat en el Ple, se situava en una línia que després han seguit, amb més o menys precisió, algunes de les normes autonòmiques reguladores de la figura del Consell Consultiu. Tanmateix, tal com veurem tot seguit, els criteris que han inspirar el text que s'ha acabat convertint en Llei reguladora de! Consell Consultiu de Galícia han estat ben diferents.
Davant la naturalesa d'òrgans de control de l'estatutarietat de l'activitat de la Comunitat Autònoma que dóna sentit i finalitat als consells consultius de Catalunya i de Canàries (art. 8 i 1, respectivament, de llurs lleis reguladores), el Consell Consultiu de Galícia, en la línia de la majoria dels que s'han creat després de la STC 204/1992, de 26 de novembre -els de Balears, Andalusia o València, per exemple-, és concebut estrictament com un òrgan consultiu del Govern. Així ho deixa clar el mateix preàmbul de la Llei, segons el qual el Consell té per objecte «constituir-se com a òrgan superior consultiu del Govern de Galícia de caràcter tecnicojurídic, amb l'ànim de millorar l'actuació administrativa, atès que augmentarà la garantia de legalitat de les decisions que es puguin adoptar en el marc de l'Estat social i democràtic de dret que proclama la Constitució en l'art. 1.1» i, a més, agilitar «l'actuació administrativa, ja que comptarà amb un organisme consultiu propi que eviti la necessitat d'acudir davant el Consell d'Estat en els supòsits énPage 110 què les lleis requereixen un dictamen preceptiu i que garanteixi la legalitat i juridi-citat dels acords i els actes administratius que se sotmetin al seu dictamen».27
En coherència amb aquestes declaracions, l'article 1.1 de la Llei disposa la creació del Consell «com a òrgan superior consultiu de la Xunta de Galícia»;28 aquesta declaració es desenvoluparà perfectament en la resta de l'articulat. No passarà el mateix, però, amb dues altres declaracions de principis generals, el sentit de les quals no es reflectirà més tard, al nostre parer, en els continguts materials respectius dels preceptes en què haurien de trobar, suposadament, concreció. Ens referim a les dels art. 2.1, segons el qual «en l'exercici de les seves funcions, el Consell Consultiu de Galícia vetllarà per l'observança de la Constitució, de l'Estatut d'Autonomia i de la resta de l'ordenament jurídic», i 2,2, que determina que «el Consell Consultiu de Galícia, en l'exercici de les seves funcions, gaudirà de plena autonomia orgànica i funcional, en garantia de la seva objectivitat i independència». Tant l'una com l'altra tenen més de declaracions retòriques que d'autèntics principis verte-bradors de la norma, tal com veurem tot seguit amb detall en referir-nos, respectivament, a les competències del Consell i a la seva composició i forma de designació.
El disseny competencial del Consell Consultiu de Galícia és la prova més palpable del caràcter restrictiu amb què ha estat concebut, molt allunyat, doncs, dels seus predecessors canari o català. Aquestes institucions van assumir, al seu dia, la missió fonamental de vetllar, per més que fos d'una manera dotada d'eficàcia relativa, per l'estatutarietat de l'acció legislativa dels seus parlaments respectius. Tal com ha escrit el professor Trujillo en relació amb el Consell català, «es tractaria, en definitiva, de ser tant "Estat" com fos possible; i allà on per imperatiu constitucional no té cabuda un Tribunal Constitucional, s'imagina tanmateix quelcom -els consells consultius- que, d'alguna manera, vetlla per la preservació de l'Estatut».29
L'opció del legislador en el cas de les dues comunitats autònomes esmentades no es pot considerar, en cap cas, capritxosa o fruit d'un maximalisme autonomista desproveït de raons jurídiques i de polítiques de fons autèntiques. 1 això és així perquè aquesta opció resultava coherent amb la conveniència d'afrontar algunes de les llacunes del disseny constitucional que es va entendre que es podien cobrir, almenys parcialment, mitjançant la institucionalització d'uns consells consultiusPage 111 als quals es dotava de competències per contribuir a la salvaguarda de la Constitució i l'Estatut, és a dir, d'una part bàsica del bloc de la constitucionalitat.30
En efecte, com és sabut, la Llei orgànica del Tribunal Constitucional, en l'art. 32, va concretar d'una manera peculiar la previsió inclosa en l'art, \d1.\a de la Constitució, en virtut de la qual s'impedia que els governs de les comunitats autònomes o que fraccions de llurs cambres acudissin al Tribunal Constitucional i plantegessin l'eventual inconstituciohalitat d'una llei que els seus parlaments respectius havien aprovat. Aquest fet, tal com ha assenyalat agudament Isidre Molas, «reforçava, malgrat que fos a posteriori, els arguments en favor de la introducció, com a via compensatòria, d'un control interior d'estatutarietat, malgrat que aquest no tingués caràcter vinculant».31
En suma, creiem que aquesta va ser la finalitat que, primordialment, acabaria presidint el disseny del legislador autonòmic canari i català, ja que, malgrat les diferències observables en un cas i en l'altre, tant el Consell Consultiu de la Generalitat com el de Canàries s'han configurat com a òrgans de control de l'estatuta-rietat, l'àmbit competencial dels quals possibilita que siguin els mateixos òrgans de la Comunitat Autònoma els que poden instar l'evacuació d'un dictamen relatiu a l'adequació de llur producció legislativa a la Constitució i l'Estatut. El fet que les minories, en el si de l'òrgan parlamentari,32 puguin sol·licitar aquest dictamen no és, des de la nostra perspectiva, un aspecte que es pugui considerar en absolut irrellevant, perquè creiem que aquesta possibilitat contribueix d'una manera important a garantir els drets de les minories al Parlament.
I això per més que, com és obvi, els dictàmens que els consells respectius poden emetre no siguin en cap cas vinculants per a les cambres legislatives autonòmi-Page 112ques.33 L'absència d'aquest caràcter vinculant, que allunya clarament la funció dic-taminadora dels consells consultius de la de controí de constitucionalitat que porten a terme els tribunals constitucionals,34 no vol dir, en tot cas, que els dictàmens estiguin desproveïts de qualsevol efecte: més enllà de l'eficàcia que resulta del mateix fet que hagin de ser sol·licitats -ja sigui amb caràcter preceptiu (com a les Canàries en tota una sèrie de supòsits), ja sigui a partir de la iniciativa dels subjectes legitimats a aquest efecte (com a les Canàries en els supòsits no previstos amb caràcter preceptiu i a Catalunya)-, els dictàmens no redueixen llur significació a les de meres opinions tecnicojurídiques. Tal com ha assenyalat Trujillo en aquest sentit, «la no-vinculatorietat dels dictàmens no hauria d'induir a l'error d'entendre reduïda llur significació a la d'una opinió més d'entre les que es poguessin haver recollit de qualsevol estudi professional o d'algun expert».35
En resum -afirma concisament i clarament Molas en relació amb el Consell català-, el nou òrgan constituïa una clara opció pel control intern d'estatutarietat; sense caràcter jurisdiccional, i actuant prèviament a i'aprovació de les lleis; sense caràcter preceptiu, malgrat que el seu dictamen resultava obligat a petició dels subjectes legitimats per instar-lo; i sense caràcter vinculant, a fi que el Parlament com a òrgan representant del poble català mantingués íntegra la seva capacitat política de decidir
.36
Ben diferent va ser l'opció de la Xunta, autora del Projecte que va aprovar el Parlament de Galícia. Com hem assenyalat abans, l'art. 11 de la Llei estableix que el Consell serà consultat preceptivament en tot un seguit de supòsits, dels quals només tres afecten la producció normativa. En dos casos, la producció normativa del Govern: b) projectes de legislació delegada als quals fa referència l'art. 10. la de l'Estatut;37 i d) reglaments que es dictin en execució de les lleis, i llurs modificacions; i en un, exclusivament, de la qual podria emanar a més del Parlament: a) projectes de reforma de l'Estatut d'Autonomia de Galícia. A part d'aiguna altraPage 113 competència d'ordre intern (com ara la relativa al cessament dels seus membres) (art. 1 l/l, les altres es podrien agrupar sota el rètol genèric de l'examen previ de la legalitat de determinades actuacions de l'Administració autonòmica o de les administracions locals:38 convenis i acords de cooperació amb altres comunitats autònomes; conflictes d'atribucions que se suscitin entre les diverses conselleries i entre altres alts organismes i institucions de la Comunitat Autònoma; recursos administratius de revisió; revisió d'ofici o per petició de l'interessat dels actes administratius de la manera que estableix la Llei de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú; nul·litat, interpretació i resolució dels contractes administratius de la manera que estableix la Llei de contractes jurídic de l'Estat i del règim local; nul·litat, interpretació, modificació i extinció de concessions administratives, sigui quin sigui llur objecte, en els casos en què així ho exigeixin les normes aplicables; reclamacions que es formulin en concepte d'indemnització per danys i perjudicis contra la Comunitat Autònoma; creació i supressió de municipis, i també alteració de termes municipals; finalment, en general, en tots els supòsits en què així ho estableixi una legislació específica (lletres c, e,f,g, h, i,j, k\ m de l'art. 11).
Juntament amb aquesta llarga llista de matèries en què la sol·licitud de dictamen és preceptiva -sol·licitud que hauran d'efectuar el president de la Xunta, en afers de la competència d'aquesta, i els presidents de les entitats locals, en els supòsits en què la legislació així ho exigeixi (art. 12)-, la norma preveu la possibilitat de sol·licitar dictàmens al Consell, amb caràcter facultatiu, sobre els afers no inclosos en l'art. 11, en cas que ho requereixi llur especial transcendència, i atribueix aquesta facultat al president de la Xunta, al Consell d'aquesta, als consellers í als presidents dels organismes i ens públics (art. 13). Aquest disseny competencial,39 que -com hem assenyalat més amunt- deixa en mera retòrica ia declaració que el Consell ha de vetllar per l'observança de la Constitució i l'Estatut, donarà lloc a una forma de composició i designació d'aquesta institució que, tot i que és coherent amb la seva esfera competencial, buida també de continguts aquell altre principi segons el qual l'òrgan consultiu suprem gaudiria de plena autonomia orgànica i funcional, com a garantia de la seva objectivitat i independència.
Page 114
Davant els sistemes que estableixen les lleis reguladores dels consells canari i català (art. 4.1 i 3.1, respectivament), que preveuen un procediment de designació mixt -en virtut del qual una parc dels consellers és designada per la Cambra autonòmica a proposta d'una majoria parlamentària qualificada i una altra, menor quant al nombre, és designada lliurement pel Govern- i també davant el sistema que estableix la Llei reguladora del Consell Consultiu d'Andalusia (art. 4-8), que dissenya un sistema mixt, malgrat que en un altre sentit -ja que, juntament amb una sèrie de consellers nats, en preveu una altra, més gran quant al nombre, de consellers electius, aquests darrers nomenats tots lliurement pel Govern-, la Llei gallega -en la via aquí de les normes balear (art. 4) i valenciana (art. 6)- determina que el president de la Xunta ha de designar la totalitat dels consellers, tots electius. Així ho disposa l'art. 4, d'acord amb el qual el Consell Consultiu estarà integrat per cinc consellers nomenats per Decret del president, un cop escoltat el Consell de la Xunta, entre tota una sèrie de personalitats de capacitat professional provada: juristes de reconegut prestigi amb més de deu anys d'experiència professional, juristes que formin part de la Mesa del Parlament i alts càrrecs o funcionaris, llicenciats en dret, amb més de deu anys d'experiència en l'Administració.
La dependència governamental previsible que resulta del sistema de designació que acabem d'esmentar podria reforçar-se, a més, pel fet que els designats poden ser reelegits, tot i que només una vegada (art. 4.240 cosa que, segons sembla fàcil d'entendre, podria acabar traduint-se en una docilitat més gran, valgui l'expressió, dels consellers, en una explicable estratègia personal d'aconseguir llur reelecció. Fora d'això, les disposicions relatives a la composició solen ser les habituals en les altres normes reguladores: el període de mandat dels consellers és de sis anys (art. 42) i tindran els honors i les preeminències que s'assenyalin reglamentàriament i les remuneracions que fixin els pressupostos a aquest efecte (art. 4.3).41
La llei, després d'establir que el Consell tindrà un president, el qual en detenta-rà la representació amb caràcter general, elegit entre els mateixos consellers en votació secreta i per majoria absoluta (art. 5.1 i 10), regula també les causes per les quals els consellers poden perdre la condició de tals (art. 6)42 i les causes d'incompatibilitat (art. 9).43 Finalment, el text disposa que els consellers podran ser suspesos enPage 115 llurs Funcions en cas d'inculpació o processament per delicte dolós, atesa la gravetat dels fets, per acord de la majoria absoluta dels membres del Consell (art. 8).
La norma concep el Consell, tal com fan les altres lleis reguladores, com un òrgan consultiu de caràcter suprem -a l'efecte del qual es determina que els afers que aquest dictamini no podran ser remesos per a un informe ulterior a cap altre òrgan o organisme de la Comunitat Autònoma (art. 2.3)- i no vinculant. En efecte, d'acord amb l'article 3.2, excepte que per llei es disposi expressament el contrari, el dictamen no serà vinculant44 i tindrà un caràcter estrictament jurídic, sense entrar en valoracions d'oportunitat o conveniència, llevat que l'òrgan consultant li ho demani expressament.
En l'àmbit estricte de la normativa reguladora del funcionament del Consell, la Llei disposa que el Consell actuarà en Ple i en seccions (art. 15.1) i, després de determinar quins afers seran competència de l'un i de les altres (art. 15.2 i 3), dicta normes mínimes pel que fa al cas: en relació amb les seccions, s'estableix que llur nombre i la distribució d'afers entre elles serà determinat reglamentàriament i que cada secció comptarà, almenys, amb tres consellers i serà presidida per un d'ells, amb l'assistència d'un lletrat (art. 16.2 i 3). En relació amb el Ple, s'ordena que en les reunions es requerirà, per a la validesa de les deliberacions i dels acords, la presència del president o de qui el substitueixi legalment, i d'un nombre de membres que juntament amb el president constitueixin la majoria absoluta, i també la del secretari general o de qui en faci les funcions (art. 17.1). Pel que fa als acords del Consell, seran adoptats per majoria absoluta dels membres; en cas d'empat, decidirà el vot de qualitat del president (art. 17.2). S'hi preveu, finalment, que en cas de discrepància amb l'acord adoptat, el conseller o els consellers discrepants podran adoptar per escrit, i en el termini que es determini reglamentàriament, el seu vot particular raonat, que s'adjuntarà al dictamen (art. 17.3).45
El procediment per a l'emissió dels dictàmens no presenta tampoc cap particularitat digna de menció especial. El termini de què disposa el Consell a aquest efecte és d'un mes, a comptar des del moment de la recepció de la sol·licitud, de manera que, un cop transcorregut aquest termini, s'entendrà que no hi ha cap objecció a la qüestió suscitada (art. 18.1). Aquest termini es redueix a tan solsPage 116 quinze dies si en l'ordre de remissió de l'expedient es consigna, motivadament, la urgència del dictamen i sempre que el president de la Xunta no en fixi un de menor, que mai no pot ser inferior als deu dies (art. 18.2).
Quant a ia tramitació, el text estableix que l'òrgan consultant ha de facilitar al Consell la documentació que necessiti per al dictamen; a més, s'hi preveu que el Consell, a través del president, podrà sol·licitar a l'òrgan o a la institució consultant que es completi la documentació, supòsit en què s'interrompran els terminis previstos per a l'emissió del dictamen, fins que es cobreixi la sol·licitud (art. 19). Finalment, la Llei estableix que podran ser escoltats davant el Consell els interessats d'una manera directa en els afers que motiven la consulta, o bé per acord del Consell a petició de part interessada o bé d'ofici; i també, ja sigui directament, ja sigui per conducte de l'òrgan consultant, el Consell podrà sol·licitar un informe, oral o escrit, dels organismes o persones que tinguin una competència tècnica notòria en les qüestions sol·licitades en les matèries relacionades amb l'objecte de la consulta (art. 20).
La norma es completa amb un títol final, relatiu al personal, on es determina que el Consell serà assistit per un cos de lletrats, els quals tindran com a missió l'estudi, la preparació i la redacció dels projectes de dictamen sobre els afers sotmesos a consulta. D'aquest cos, el Consell n'elegirà un secretari general (art. 21-23).
Malgrat que al llarg de les línies anteriors ja s'han assenyalat, d'una manera més o menys tangencial i amb motiu del tractament dels continguts principals de la Llei reguladora del Consell Consultiu de Galícia, algunes de les qüestions de caràcter polític que forçosament s'han de plantejar després del procés d'institucionalització dels consells consultius posterior a la STC 204/1992, de 26 de novembre -els de Balears, Andalusia, València, Galícia, La Rioja, Aragó í Castella-la Manxa-, no volem tancar aquestes pàgines sense abordar expressament, i encara que sigui d'una manera necessàriament concisa, aquesta qüestió. I això perquè, tot i que és cert que gairebé tots els òrgans creats en les comunitats autònomes esmentades s'anomenen consells consultius, no ho és menys el fet que tant des del punt de vista de llurs competències com des de la perspectiva de llur organització, ben poca cosa tenen a veure -llevat d'alguna excepció, com la de Castelía-la Manxa- amb els dos que van inaugurar el procés esmentat: els de Catalunya i Canàries.
Mentre que aquests darrers es van configurar bàsicament com a òrgans de control de l'estatutarietat de la producció normativa de llurs parlaments respectius, la majoria dels que es van crear després de la Sentència del Constitucional han estat privats parcialment -Andalusia o València- o totalment -Balears o Galícia- d'una finalitat tan important. Però no és aquest, al meu parer, tot i que és molt important, l'aspecte més discutible de la seva regulació. En efecte, el que ens ha de portar seriosament a la reflexió és l'opció dels diversos legisladors autonòmics per convertir aquests òrgans consultius en mers apèndixs jurídics dels governs respec-Page 117tius, atès que la forma de composició dels consells contradiu clarament ei principi d'independència dels consellers que, malgrat això, proclamen totes les lleis que els regulen. Certament, davant el criteri que van seguir prèviament els legisladors català i canari, i amb l'excepció, ja esmentada, del Consell Consultiu d'Andalusia -que corregeix la dependència del Consell en relació amb l'executiu, per la via de combinar consellers nats i electius-, els de Balears, València o Galícia -composts, tots ells, solament per consellers electius de lliure nomenament pel Govern- són òrgans que poden quedar infeudats en llur tasca dictaminadora als interessos de qui els ha nomenat; i això tant per la forma de designació dels membres que els han de compondre com per la possibilitat que aquests membres siguin reelegibles,46 cosa que, òbviament, és susceptible d'actuar com un element reforça-dor d'aquella dependència.
Això és així fins al punt que, al nostre parer, no seria exagerat afirmar que, realment, en el terreny polític, i al marge dels principis jurídics que proclamen les lleis reguladores, els consells consultius creats, per exemple, a Galícia, Balears, València i, en menys grau, Andalusia, presenten uns perfils que els fan assemblar molt més a típics òrgans d1 staffand line47 que a òrgans de naturalesa consultiva en sentit estricte. Això no seria tan greu si els legisladors autonòmics no haguessin pretès dotar aquests òrgans de la legitimitat que es pressuposa en un òrgan de naturalesa consultiva-legitimitat que resulta, en gran mesura, de llur independència política, i no sols de llur preparació tècnica- i de la qual, per la seva naturalesa d'òrgans políticament dependents, manquen els que se solen qualificar com d'staffand Une.
Fora d'això, el tema no es pot considerar de cap manera irrellevant, ja que, a partir dels pronunciaments inclosos en la STC 204/1992 ja esmentada, l'atribució de competències consultives a òrgans autonòmics comporta la sostracció paral·lela d'aquestes competències del Consell d'Estat.48 La composició mixta d'aquest òrgan -consellers nats, electius i permanents- garanteix un nivell d'independència política que, com acabem d'indicar, els consells consultius autonòmics a què ens referim són lluny de poder garantir. Així, al final, significaria que la descentralització de la funció consultiva de l'Estat que aquests òrgans han efectuat es podria traduir en una pèrdua de garanties per als particulars, tenint en compte les impor-tantíssimes competències dictaminadores que, en l'àmbit del trànsit jurídic, s'han assignat a aquests consells consultius de les comunitats autònomes. En tot cas, ésPage 118 possible que ens haguem de conformar amb aquesta més que discutible solució, al nostre parer, almenys fins que el Tribunal Constitucional, en una altra Sentència posterior a la qual ens hem referit tantes vegades en aquestes pàgines, pugui aclarir si els consells consultius que han estat creats després del 1992 respecten la condició de ser «òrgans equivalents al Consell d'Estat quant a organització i competències». Ningú no podrà qualificar-nos d'imprudents si afirmem, ja per acabar, que aquesta equivalència és, com a mínim, difícil de provar.
-----------------------
[1] Arc. 41 de l'EACac: "Una llei de Catalunya crearà i regularà el funcionament d'un organisme de caràcter consultiu que dictaminarà en els casos en què la pròpia llei determini, sobre l'adequació al present Estatut dels projectes o proposicions de llei sotmesos a debat i aprovació del Parlament de Catalunya. La interposició davant el Tribunal Constitucional del recurs d'inconstitucionalitat pel Consell Executiu o pel Govern de la Generalitat o pel Parlament de Catalunya exigirà com a requisit previ un dictamen d'aquest organisme». Art. 43 de l'EACan.: «Per llei del Parlament canari es podrà crear un organisme de caràcrer consulriu que dictamini sobre l'adequació aJ present Estatut dels projectes o proposicions de llei que se sotmetin al Parlament, com també sobre les matèries restants que determini la seva llei de creació". Art. 54 de t'EAExt,: «Una llei de l'Assemblea, a proposta de la Junta d'Extremadura, crearà i regularà el funcionament d'un organisme de caràcter consultiu no vinculant que dictaminarà en els casos que la pròpia llei determini, sobre l'adequació al present Estatut i a l'ordenament jurídic vigent, de les normes, disposicions i lleis que els òrgans de la Comunitat Autònoma hagin d'aprovar».
[2] Com a exemple del que diem, que serveixin les consideracions d'Isidre Molas, efectuades en complir-se els deu anys de la creació del Consell Consultiu de ia Generalitat: «Malgrat que no calgui subradlar l'interès dels seus dictàmens, àmpliament reconegut, és de justícia recordar que la vida jurídica cacalana en aquesta dècada deu una part dels seus enfocaments a la doctrina que va elaborar el Consell Consultiu, que ha contribuït al desenvolupament del dret públic català». Cfr. «El Consejo Consulrivo de la Generalidad de Catalufía», n Anuario (UI Derecho Constitucionaly Parlamentario, núm. 4, 1992, pàg. 62.
[3] El text gallec va ser aprovat en la sessió de 24 d'octubre de 1995 i va ser publicat com a Llei 9/1995, de 10 de novembre, del Consell Consultiu de Galícia, en el DOG de 29 de novembre. A més, posteriorment i quan aquest treball ja estava en premsa, s'ha publicat el Decret 287/1996, de 12 de juliol, pel qual s'aprova el Reglament d'organització i funcionament del Consell Consultiu de Galícia (DOG de 18 de juliol).
[4] Les normes aprovades abans que la gallega han estat les següents: Catalunya (Llei 1/1981, de 25 de febrer, modificada per la Llei 13/1985, de 25 de juny); Canàries {Llei 4/1984, de 6 de juliol, modificada per la Llei 13/1986, de 30 de desembre); Balears (Llei 5/1993, de 15 de juny, modificada per la Llei 2/1995); Andalusia (Llei 8/1993,de 19d'ocrubre) i Comunitat Valenciana (Llei 10/1994, de 19 de desembre). Posteriormenr: La Rioja, Llei 3/1995, de 8 de març, de règim jurídic del Govern i l'Administració pública de la Comunitat Autònoma de La Rioja, que dedica el capítol 11 del títol VII a la regulació del Consell Consultiu de La Rioja; Castella-la Manxa, Llei 8/1995, de 21 de desembre, del Govern i del Consell Consultiu de Castella-la Manxa; i, finalment, Aragó, Llei 1/1995, de 16 de febrer, del president i del Govern d'Aragó, que dedica el títol VI a la creació d'una Comissió jurídica Assessora. A més, han estat presentades dues iniciatives posteriorment rebutjades: un text en el Parlament basc a iniciativa de] Grup Parlamenrari de Socialisres Bascos (Boletin Oficial del Parlamento Vasco, de 30 de juny de 1984) i un «Projecte de Llei de creació del Consell Consultiu de Navarra» {Bolftin Oficial del Parkmento de Navarra, de 6 d'ocrubre de 1994).
[5] Curiosament: la Sentència és del mateix dia, 26 de novembre, en què s'aprova la Llei 30/1992, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú. Els art. 102 i 103 d'aquesta Llei, en matèria de revisió d'ofici per la via administrativa deís actes nuls o anul·lables de les administracions públiques, establien la necessitat d'un dictamen previ del Consell d'Estat «o òrgan consultiu de la Comunitat Autònoma, si n'hi hagués».
[6] STC 204/1992, de 26 de novembre (BOE núm. 307, de 23 de desembre de 1992), fonament jurídic 4.
[7] Cfr. art. 20.1 i 23 de la Llei orgànica 3/1980, de 22 d'abril, del Consell d'Estat.
[8] STC 204/1992, de 26 de novembre, cit., fonament jurídic 5.
[9] Ibidem. El Tribunal argumentava amb dues raons el rebuig de l'esmentada tesi. En primer lloc, ila misma potestad de autoorganización de las comunidades autónomas, ya que si éstas crean un órgano comuitivo propio dotado de las mismas funciones que el Consejo de Estado es, clammeme, porque han decidida prestar las garantías procedimentales referidas a través de su pròpia organización, sustituyen-do la que basta ahora ha venido ofreciendo aquel órgano consultiva estatal tambièn en et àmbito de competència de las Comunidades Autónomas·t. En segon lloc, el Tribunal afegia a aquest primer motiu que «seria muy probablemente innecesario y, siu ditda, gravoso y dilatòria que en un mismo procedimiento debiera recabarse sucesivamentt dictamen de un órgano superior consultivo autonòmica de características parecidas al Consejo de Estado y del propio Consejo de Estada". Ambdues consideracions porten el Tribunal a afirmar amb claredat que s'havia de concloure «que la intervención del órgano consultiva autonòmica excluye la del Consejo de Estado, salvo que k Constitució/!, los Estatutos de Autonomia o la Ley Autonòmica, establezcan lo contrario para supuestos determinades». Cfr. STC 204/1992, de 26 de novembre, cit., fonament jurídic 5.
[10] Ibidem, fonament jurídic 5.
[11] La bibliografia sobre això ja és significativa. Entre les aportacions centrades en els efectes de l'ordenació autonòmica sobre les funcions constitucionals del Consell d'Estat cal destacar, a! nostre parer, l'esplèndid treball de Gumetsindo Trujillo, «La función consultiva en las Comunidades Autónomas: sus ótganos específicos y sus relaciones con el Consejo de Estado», a Documentación Administrativa, núm. 226, 1991. Poden consultar-se, també, els de Leopoldo Tolivar Alàs, «El Consejo de Estado y liis Comunidades Autónomas», a REDA, núm. 28, 1981; Miguel Bravo Ferrer Delgado, «Consejo de Estado y Estado de las Autonomías», a REDA, núm. 60, 1988; Mariano López Benítez, «Nuevas consideraciones sobre la posición del Consejo de Estado en relación con las Comunidades Autónomas», a REDA, núm. 64, 1989; i el més recent de tots els citats, Carlos Ruiz Miguel, Consejo de Estadoy Consejos Consultivos Auwnòmicos, Dykinson, Madrid, 1995- Centrats específicament en els nous òrgans consultius de les comunitats autònomes, a mès dels treballs esmentats de Trujillo i de Ruiz Miguel, cal consultar els de Tomàs Font i Llovet, «Los Consejos Consultivos de las Comunidades Autónomas», a Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, Las Cortes Generales, vol. II, Instituto de Estudiós Fiscales, Madrid, 1987, i Francisco López Menudo, «Los Consejos Consultivos de las Comunidades Autónomas: composición y organización», a Revista Andaluza deAdministración Pública, núm. 6, 1991.
[12] Com és ben sabut, a Catalunya, a prop del Consell Consultiu de la Generalitat, es va reorganitzar l'anomenada Comissió Jurídica Assessora -restaurada, després del restabliment de la Generalitat, per un Decret de 17 d'octubre de 1978-, òrgan al qual s'han atribuït moltes de les funcions de tipus consultiu del Govern i l'Administració que exercia el Consell d'Estat. Regulada per la Llei 3/1985, de 15 de març, i modificada per la Llei 21/1990, de 28 de desembre, ha estat objecte, finalment, del Dectet legislatiu 1/1991, de 25 de març, que refon Ics dues lleis esmenrades. Cfr., sobre llurs perfils organitzatius i funcionals, C:trlos Ruiï Miguel, op, cit., pàg. 197 i seg.
[13] El «Projecte» i la seva tramitació completa en les Corts es poden consultar a Estatuto de Autonomia de Galícia. Trabajos parlamentarios, edició de Juan Santamaría Pastor, Corcs Generals, Madrid, 1984.
[14] Estatuto de Autonomia de Càlida, Trabajos Parlamentarios, op. cit., pàg. 27.
[15] Els motius de desacord esmentats a ibidem, pàg. 65 i 86-87.
[16] Cfi. ibidem, pàg. 112 (Projecce) i 178-183 (debat).
[17] Pedró Escribano Collado, «Lis competencias consultivas del Consejo», a Revista Andalusa de Adminiitración Pública, núm. 6, 1991, ha mantingut clarament aquesta posició. Aquesta sembla ser també la tesi de Tomàs Font quan sosté que «la funció de dictaminar sobre T'estatucarietat" de les lleis autonòmiques, fins i tot si s'acompleix abans de la seva aprovació, conté necessàriament l'expressió d'un judici de legitimitat que incideix directament sobre el procediment legislatiu, i, per tant, afecta l'exercici de la potestat legislativa per l'òrgan que la té atribuïda constitucionalment i estatura-riarnent. Per tal que això sigui possible, des d'un pum de vista organitzatiu, el Consell Consultiu s'ha de situar forçosament a un nivell equipamble al de l'Assemblea legislativa». cfr. «Los Consejos Consultivos de las Comunidades Autónomas», op, cit. pàg. 1202 (subratllat nostre).
[18] Matisadament en la mesura en què Trujillo -fins i tot afirmant que la discussió sobre si la manca de previsió estatutària dels Consells pot incidir o no en llurs competències, en relació amb els processos legislatius, ha de ser tractada atenent «altres canvis substancials en l'ordenació de les institucions d'autogovern», com, per exemple, l'atribució de la facultat de dissolució presidencial anticipada mitjançant una llei autonòmica i sense l'habilitació estatutària corresponent- reconeix, a partir d'alguna Sentència del Tribunal Constitucional (com la 89/1984, de 28 de setembre), que potser «habría que conduir expresande hs rtservas que habría de suscitar, por ejempto, el establecimiento por ley autonòmica carente de fundamento estatutària ad hoc de la limitació» significada por la preceptividad del dictamen previo del órgano consultiva en las procesos kgislativos concernientes a determinadas materias». Cfr. «La íunción consultiva en las Comunidades Autónomas: sus órganos específicos y sus relaciones con el Consejo de Estado», op. cit., pàg. 160 i nota 3-
[19] Ibidem, pàg. 157-158.
[20] Ibidem, pàg. 161-162 i, també, pet que fa a aquesta qüestió, pàg. 158-1 SO.
[21] Çfr., sobre això, Roberto L. Blanco Valdés, «La producción legislativa del Parlamento de Galicia: balance de una dècada de actividad (1981-1991)», a Revista de las Cortes Generales, núm. 23, 1991, pàg. 170-174.
[22] Es tracta de les lleis 1/1983, de 22 de febrer, reguladora de la Xunta i del seu president; 3/1983, de 15 de juny, de normalització lingüística; 6/1984, de 5 de juny, del Valedor do Pobir, 6/1985, de 24 de juny, del Consell de Comptes; 8/1985, de 13 d'agost, d'eleccions al Parlament de Galícia; i 1/1988, de 19 de gener, d'iniciativa legislativa popular davant el Parlament de Galícia. Cfi., sobre això, el «Prologo» a Legislación bàsica de Galicia, edició de José A. Portera Molina i Roberto L. Blanco Valdés, Tecnos, 2a edició, Madrid, 1994, pàg. 9-12.
[23] Gumersindo Trujillo, «La función consultiva en las Comunidades Autónomas: sus órganos específicos y sus relaciones con el Consejo de Estado», op. cit., pàg. 159.
[24] Cfr. Boiettn Oficial do Parlamento de Galkiit, II Legislatura (1986), núm. 10, de 12 de març de 1986, d'on provenen, d'ara endavant, rotes les cites de l'articular. El signant de la Proposició de llei era el portaveu de Coalición Galega, Pablo Gónzalez. Mariíïas, aleshores professor de Dret Administratiu, i veritable autor material del text de referència. La Proposició de llei va ser retirada abans de la seva discussió en el Ple de la Cambra.
[25] «Art. 2.1: El Consell Consultiu de Galícia és el màxim òrgan consultiu de la Comunitat Autònoma. 2.2: Li correspon vetllar, en l'exercici de les seves funcions, per l'observança de la Constitució, de l'Escatuc d'Autonomia de Galícia i de la resta de l'ordenament jurídic [...]».
[26] 'tArt. 5: La condició de membre del Consell Consultiu és incompatible amb qualsevol mandat representatiu municipal, provincial, autonòmic o estatal, i també amb el desenvolupament de qualsevol càrrec públic o funció administrativa, fins i tot consultiva, en aquests mateixos àmbits, llevat de la funció docent o investigadora".
[27] El text de la Llei al DOG de 18 de juliol de 1986.
[28] Així ho disposa, també, l'art. 1 de la Llei reguladora andalusa. El Grup Parlamentari dels Socialistes de GaJícia, l'únic dels tres constituïts a la Cambra gallega que va presentar esmenes al Projecte, va proposar que en comptes de «Govern de la Comunitat Autònoma», tal com apareixia inicialment en el Projecte del Govern, s'anomenés "Xunta de Galícia», sense que sigui fàcil trobar la justificació per a tal canvi: la Xunta de Galícia és, d'acord amb el que disposa l'art. 16 de l'EA, l'òrgan col·legiat de Govern de Galícia. Cfr. les esmenes al BoUtin Oficial do Parlamento de Galiria, TV Legislatura, núm. 119, de 23 de setembre de 1994, d'on provenen, d'ara endavant, totes les cites.
[29] Cfr. Gumersindo Trujillo, «Los Consejos Consultivos en la Organización institucional de las Comunidades Autónomas», a Antoni Monreal (edit.), El Estada de las autonomias, Madrid, Tecnos, 1991, pàg. 16.
[30] Tomàs Font ha matisat, amb encert, la importància de l'art. 10 del Reglament provisional d'organització i funcionament del Consell Consultiu de la Generalitat, que inclou la Constitució, juntament amb l'Estatut -al qual es referia d'una manera exclusiva l'art. 8 de la seva Llei reguladora- com a paràmetre de referència per al judici de legitimitat que el Consell haurà de portar a terme. Tal com ens recorda l'administrativista català, «aquest és un matís important, si es té present que, malgrat que tota infracció de l'Estatut implica automàticament vici d'inconstitucionalitat (teories de la preeminència de l'Estatut i del bloc de la constitucionalitat), no sempre existeix la relació recíproca en el cas contrari, atès que la llei autonòmica pot ser materialment inconstitucional, posem per cas pet infracció d'un dret fonamental, sense que això suposi necessàriament una violació específica de l'Esta-tup>. Cfr. «Los Consejos Consultives de las Comunidades Autónomas», op. cit., pàg. 1214 (subratllat a l'original).
[31] Isidre Molas, «El Consejo Consultivo de la Generalidad de Cataluna», op. cit., pàg. 65 i seg. Sobre aquesta problemàtica, cfr., també, Carlos Ruiz Miguel, Consejo de Estadoy Consejos Consuitivos Autonómicos, op. cit., pàg. 202-204.
[32] En el sistema català, el dictamen sobre l'adequació a l'Estatut de tots els projectes i les proposicions de llei sotmesos a debat i aprovació pel Parlament, que no té en cap cas caràcter preceptiu, pot ser instat per dos grups parlamentaris, una desena part dels diputats o et Consell Executiu (art. 8 de la Llei reguladora). En el sistema canari, al marge dels supòsits en què el dictamen és preceptiu (art. 10 de la Llei reguladora) -supòsits en què el Govern, dos grups parlamentaris o la desena part dels diputats poden denunciar l'omissió del dictamen preceptiu-, poden sollitar-lo també, amb caràcter facultatiu, el president del Govern i el president del Parlament, amb acord previ de la Mesa de la Cambra, ja sigui per iniciativa pròpia o a sol·licitud d'un grup parlamentari (art. 12 de ta Llei reguladora). Aquest art. 12 va ser modificat i va adquirir la redacció que acabem d'apuntar per la Llei 13/1986, de 30 de desembre, la qual va reforçar els drets de les minories en permetre que un grup parlamentari pogués instar la sol·licitud de dictamen facultatiu pel president del Parlament.
[33] Així ho estableixen els articles 2.2 de la Ltei catalana i 3.2 de la Llei canària.
[34] Malgrat que alguns autors han volgut veure una similitud entre les funcions d'ambdues institucions, la veritat és que les diferències no procedeixen solament del fet evident del contrast que existeix entre la força vinculant de les sentències dels tribunals davant l'absència d'aquesta força en els dictàmens dels consells, sinó també del fer -que Pedró Cruz Villalón ha explicat amb la seva lucidesa habitual- que el control de constitucionalitat té lloc posteriorment al naixement de la norma sotmesa a control i no amb caràcter previ a aquest. Cfr. La fbrmaciàn del sistema europea de control de constitucionalidad (1918-1939), CESCO, Madrid, 1987, pàg. 28.
[35] Cfr. «La función consultiva en las Comunidades Autónomas: sus órganos especfficos y sus relaciones con el Consejo de Estado», op. cit,, pàg. 168. Isidre Molas, anant més enllà, arriba a afirmar que es tracta d'«un mecanisme de garantia, per mitjà d'un control intern d'estatutariecat, del qual no es poc predicar sense més ni més que és «estrictament fàctic, sense cap efecre jurídic». En tot cas s'hauria de definir que ré efectes jurídics no vincularies», a «El Consejo Consulti™ de la Generalidad de Catalufia», op. cit., pàg. 75. En conrra, sostenint la posició que Molas critica en el text entre cometes, Tomàs Font, «Los Consejos Consultivos de las Comunidades Aurónomas», op. cit., pàg. 1213.
[36] Isidre Molas, «El Consejo Consultivo de la Generalidad de Catalufia», op, cit,, pàg. 65.
[37] Sembla evident, atès el caràcter del text, que el legislador està pensant en l'adequació a la Llei de delegació de la legislació delegada i no en el control d'estatutarietat de la Llei de delegació. N'obté una conclusió similar, per al cas de Canàries, Gumersindo Trujillo, «La función consultiva en las Comunidades Autónomas: sus órganos específicos y sus relaciones con el Consejo de Estado», op. cit., pàg. 171.
[38] Hem agafat el rètol de Gumersindo Trujillo, «La función consultiva en las Comunidades Autónomas: sus órganos específicos y sus relaciones con cl Consejo de Escado», op. cit., pàg. 175-
[39] El Grup Parlamentari dels Socialistes va presentar diverses esmenes destinades a corregir el disseny competencial i a convertir el Consell Consultiu en un òrgan de control de l'estatutarietat de l'acció legislativa de la cambra autonòmica. En aquest sentit s'adrecen les esmenes núm. 20 (que proposava la precepüvitat del dictamen sobre l'«adequació a PEsratut d'Autonomia de Galícia de tots els projectes i proposicions de llei en tràmit parlamentari, per iniciativa de dos grups parlamentaris, o de les dues cinquenes parcs dels diputats [...]»), núm. 21 (també diccamen preceptiu «prèviament a la interposició davant el Tribunal Constitucional del recurs d'inconstitucionalítat presentat pel Govern o pel Parlament de k Comunitat Autònoma») i núm. 22 (també dictamen preceptiu sobre «projectes de reforma de l'Estatut d'Autonomia de Galícia i projectes normatius de legislació bàsica i de llur desenvolupament»). A més, l'esmena núm. 24 sol·licitava l'ampliació dels subjectes legitimats per sol·licitar dictamen facultatiu, en proposar que s'establís que «el president del Parlament de Galícia, d'acord amb la Mesa, por sol·licitar dictamen del Consell Consultiu en els casos en què no sigui preceptiu», Incomprensiblement, a judici nostre, no obstant això, aquestes esmenes no s'acompanyaven d'una sol·licitud paral·lela en el sentit, de plantejar la necessitat de canviar el sistema de designació del Consell, tal com veurem més endavant.
[40] Com ja hem apuntat abans, el Grup Parlamentari dels Socialistes no va plantejar cap esmena substancial a allò que fa referència a la composició i forma de designació de! Consell. De totes les que se centren en aquest àmbit (núm. 6 a 19), només una (la núm. 13), que va ser acceptada, tenia una certa transcendència: se sol·licitava que els consellers poguessin ser reelegits una sola vegada.
[41] Cfr. el Reglament d'organització i funcionament del Consell, aprovat pel Decret 287/1996, de 12 de juliol, esmentat més amunt.
[42] «a) per renúncia; b) per extinció del seu mandat en expirar el termini; c) per incapacitat permanent declarada per resolució judicial ferma; d) per incompatibilitat sobrevinguda; e) per inhabilitació judicial per a l'exercici de càrrec públic declarada en sentència ferma; ^ per condemna per delicte dotós en sentència ferma; g) per incompliment greu de les funcions de Conseller; i fi) per defunció».
[43] «1. La condició de Conseller serà incompatible amb: a) la de diputat del Parlament de Galícia; b) la de membre del Congrés dels Diputats o del Senat; c) la de magistrat del Tribunal Constitucional; d) la de Defensor del Puebla, Valedor do Pobo, Vicevaledor do Pobo o qualsevol càrrec homònim d'una Comunitat Autònoma; e) la de membre del Consell de Comptes; fi la de qualsevol càrrec polític o administratiu de l'Estat, comunitats autònomes o entitats locals; g) funcions directives en partits polítics, sindicats de treballadots o associaciones d'empresaris; fi) els càrrecs de tota índole en empreses concessionàries, contracristesi arrendataris o administradors d'obres o serveis públics, sigui quin sigui llur àmbit territorial; t) la de membre de qualsevol òrgan assessor de la Xunta, j) l'exercici de les carreres judicial o fiscal o de l'advocacia; k) qualsevol activitat professional o mercantil. 2. Serà compatible amb l'exercici de l'activitat docent o investigadora, després de l'expressa declaració de compatibilitat pel president del Consell [...]».
[44] Cfr., sobre la problemàtica que pot plantejar l'eventual acceptació de dictàmens de tipus vinculant, Carlos Ruiz Miguel, Consejo de Estadoy Consejos ConsultivesAutonàmicos, op. eh., pàg. 223 iseg.
[45] L'art. 5-2 de la Llei estableix que el president del Consell serà assistit per un secretari general, amb veu, però sense vot, que ha de pertànyer al cos de lletrats del mateix Consell, el qual ha d'exercir les funcions que li atribueixi el seu reglament orgànic. Cfr. el Reglament, op, cit., art. 34 i seg.
[46] Els membres de! Consell Consulciu balear són nomenats per quatre anys i poden ser novament designats per a períodes successius iguals (art. 5-1); els electius del Consell andalús, per quatte anys, i reelegibles per a períodes sucessíus (art. 7); finalment, els del Consell valencià, per cinc anys, i poden ser confirmats fins a un màxim de tres períodes.
[47] Cfr., sobre la significació dels anomenats òrgans éi staff and line i llur imbricació dins la funció consultiva, Javier García Fernàndez, «Las funciones consultivas en el Estado democratico», a Documentación Administrativa, nuïn. 226, 1991, pàg. 21 i seg.
[48] «[...] no solo hay que reconocer las competentias de Us Comunidades Auténomaspara crear, en virtudde suspotestades de autoorganización, órganos consultivespropios de las mismas característicasy con idénttcas o semejantes funciones a las del Consejo de Estado, sinó, por la misma razàn, estimar posibie constitiicíonaltnente la sustittición del informe preceptiva de este ultimo por el de un òrgano superior consultiva autonòmica, en relaciòn al ejercicio de las competencias de fó respectiva Comunidad, en tanto que especialidad derivada de su organización pròpia». Cfr. STC 204/1992, de 26 de novembre, fonament jurídic 5.
