El sistema de finançament autonòmic de Catalunya: Estatut i Constitució

Autor:José Juan Ferreiro Lapatza
Càrrec:Catedràtic de dret financer i tributari de la Universitat de Barcelona
Pàgines:1-21
RESUMEN

L’article analitza el marc constitucional del finançament autonòmic i refereix a aquest marc els dos sistemes aplicats fins ara a Espanya: el sistema general basat en participacions en ingressos de l’Estat i en la cessió total o parcial de certs tributs i el sistema de «concert» o «quota» aplicat al País Basc i Navarra, que es concreta en l’aplicació per part de la comunitat autònoma de la generalitat dels impostos que recapta i el pagament a l’Estat d’una quantitat o «quota» per les tasques de l’Estat no assumides por les comunitats forals. Després de l’anàlisi dels sistemes vigents, s’estudien les propostes fetes primer pel Govern i després pel Parlament de Catalunya en relació amb el nou Estatut que ara es tramita a les Corts Generals. L’estudi se centra especialment en la impossibilitat constitucional de protecció o «blindatge» de l’Estatut davant les competències que la Constitució atribueix a l’Estat i en la possibilitat constitucional d’un finançament asimètric o bilateral. S’analitzen també altres punts (aportacions de solidaritat, el caràcter dels impostos cedits, etc.) de les propostes fetes pel Govern i pel Parlament. Paraules clau: Estatut d’autonomia de Catalunya; constitucionalitat; finançament autonòmic; relacions LOFCA – Estatut d’autonomia de Catalunya; asimetria–bilateralitat.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Page 2

I El marc constitucional
I 1. Introducció

La Constitució espanyola afirma en l’article 1 que «Espanya es constitueix en un Estat social i democràtic de dret [...]». En l’article 2 proclama que «la Constitució es fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola, pàtria comuna i indivisible de tots els espanyols, i reconeix i garanteix el dret a l’autonomia de les nacionalitats i de les regions que la integren i la solidaritat entre totes elles». Per la seva banda, l’article 137 assenyala que «l’Estat s’organitza territorialment en municipis, en províncies i en les comunitats autònomes que es constitueixin. Totes aquestes entitats gaudeixen d’autonomia per a la gestió dels seus interessos respectius». L’autonomia financera de les comunitats autònomes es reconeix, d’una manera general, en l’article 156.1 CE, segons el qual «les comunitats autònomes gaudiran d’autonomia financera per a complir i exercir les seves competències d’acord amb els principis de coordinació amb la hisenda estatal i de solidaritat entre tots els espanyols». Autonomia i solidaritat conformen, doncs, els dos pilars en els quals s’assenta l’exercici del poder financer en l’Estat espanyol.

Es parlarà, al llarg d’aquest treball, sobretot d’autonomia, per la qual cosa no considero inconvenient dedicar ara algunes línies a una idea o concepte, el de solidaritat, tan clar pel que fa al seu significat com difús pel que fa al seu abast i el seu contingut exactes.

Aquesta idea, la de solidaritat, es basa, almenys per a mi, més que en el pur altruisme, en la tossuda sospita que tots hem contribuït –si més no, en el cas espanyol, indiscutiblement en els darrers cinc segles– d’una manera o d’una altra (com a consumidors, com a empresaris, com a agricultors, com a treballadors, com a inversors, etc.) a la riquesa de tothom; i que la paraula pàtria té la mateixa arrel que la paraula patrimoni;1 un patrimoni comú creat per tots sobre el qual tots tenim uns certs drets. Aquesta tossuda sospita batega, sens dubte, en tots els que sabem, per exemple, que l’aranzel duaner va crear un mercat captiu que als segles XIX i XX va afavorir especialment els territoris més productius d’Espanya. La idea de solidaritat, en aquest sentit, adquireix un cert matís de restitució o crèdit històric, ara que tant es parla de crèdits o dèbits històrics, basats més en versions interessades que no pas en una realitat històrica difícil d’aprehendre com a realitat objectiva que serveixi de base per a un tractament racional del tema que ara ens ocupa. Aquest tractament racional del tema exigeix, en primer lloc i segons el meu parer, una anàlisi jurídicament precisa del paper que la Constitució reserva a Estat i comunitats autònomes en l’exercici del poder financer, a la qual es dediquen els epígrafs següents. Abans, però, convé advertir que no poso en qüestió ni la conveniència o la inconveniència d’un canvi constitucional, ni la titularitat actual del poder financer, que, com la de tots els poders, correspon al poble espanyol, a tot el poble espanyol. Vegem, doncs, el que, al meu entendre, diu la Constitució actualment en vigor.

I 2. L’Estat

Segons l’article 149.1.14 de la Constitució, l’Estat té competència exclusiva sobre la «hisenda general». Cal, per tant, precisar l’àmbit competencial que es marca amb aquesta expressió.

General, diu el diccionari, indica allò que és «comú i essencial a tots els individus que constitueixen un tot»; en conseqüència, la hisenda general comprèn, naturalment, tota la hisenda de l’Estat, ja que afecta tots elsPage 3 ciutadans. L’Estat pot, per tant, determinar lliurement el seu sistema d’ingressos i despeses amb l’única limitació que comporta el respecte a les normes constitucionals. La hisenda general, repeteixo, comprèn la hisenda de l’Estat. Però també és cert, com ja ha indicat el Tribunal Constitucional (STC 14/1986), que la hisenda general no es pot identificar únicament amb la hisenda de l’Estat i no s’hi pot cenyir de manera exclusiva, ja que la hisenda de l’Estat no es troba aïllada de la hisenda dels altres ens públics que també reconeix el nostre ordenament: forma part d’un conjunt que com a tal afecta també tota la col·lectivitat.

Això no obstant, la hisenda general no es pot identificar tampoc amb tota la hisenda pública, és a dir, amb la totalitat de la hisenda pública de tots els ens públics que reconeix l’ordenament. Ja que, si l’article 149.1.14 CE atribueix a l’Estat la competència exclusiva per regular la hisenda general, és obvi que hi ha una altra hisenda no general sobre la qual l’Estat no té competència exclusiva. General no és tampoc, sembla clar, tota la hisenda.

En aquesta línia de raonament sembla lògic concloure que la hisenda general està constituïda, repeteixo, per la hisenda de l’Estat i, a més a més, per allò fonamental i bàsic de les altres hisendes públiques; també de la hisenda pública autonòmica i local, el nucli essencial i primari de la qual, el que garanteix la seva existència i el seu funcionament com a peça del conjunt que han de formar totes les hisendes públiques del país, afecta també, d’una manera directa i immediata, l’interès general.

Aquesta competència genèrica per regular el nucli de la hisenda de tots els ens públics i la seva coordinació dins del conjunt s’especifica, es concreta i es perfila dins de la mateixa Constitució respecte a determinades matèries la regulació de les quals a vegades exigeix, tal com es veurà tot seguit, el rang de llei orgànica o lleis aprovades per majories qualificades.

Això de banda, la Constitució subratlla, d’una manera especial i expressa en l’article 133.1, que «la potestat originària per a establir tributs correspon exclusivament a l’Estat mitjançant una llei». Amb això recalca la importància del poder tributari com a manifestació del poder financer i indica que, tal com ja s’ha dit, el poder financer de l’Estat només es troba condicionat i limitat per la mateixa Constitució, mentre que les comunitats autònomes ho estan també en aquest terreny per la Constitució i les lleis. «Les comunitats autònomes i les corporacions locals», assenyala en aquest sentit l’article 133.2 CE, «podran establir i exigir tributs, d’acord amb la Constitució i amb les lleis». Lleis diferents i de rang distint poden condicionar, per tant, l’exercici del poder financer de les comunitats autònomes; les corporacions locals poden estar condicionades per lleis de l’Estat i de la comunitat autònoma a la qual pertanyin.

En tot cas, el poder financer de l’Estat està limitat, tal com ja s’ha indicat, per la Constitució i, per tant, pel poder financer que la Constitució reconeix a les comunitats autònomes com a element essencial de la seva autonomia. Tot seguit s’analitza, doncs, el poder financer reconegut per la Constitució a les comunitats autònomes.

I 3. Les comunitats autònomes
a) Introducció

L’autonomia financera de les comunitats autònomes, explícitament reconeguda d’una manera general en l’article 156.1 CE, condiciona, com ja s’ha comentat, l’àmbit d’actuació vàlid del poder financer de l’Estat.

Page 4

Per intentar una delimitació tan precisa com es pugui dels camps d’actuació respectius de l’Estat i de les comunitats autònomes cal, al meu entendre, determinar, en primer lloc, les facultats que la Constitució reconeix en aquesta matèria a les comunitats autònomes i, en segon lloc, les facultats que la Constitució atorga a l’Estat sobre la hisenda de les comunitats autònomes. Només després, definit d’aquesta manera el marc constitucional, estarem en condicions d’explicar el poder financer que el nostre ordenament vigent, sobre la base de la Constitució, reconeix a les comunitats autònomes, de règim general. Es durà a terme després una breu i separada referència al règim de quota, atès el protagonisme inqüestionable que aquesta qüestió té en tota discussió estatutària.

b) El poder financer de les comunitats autònomes

El poder financer de les comunitats autònomes apareix dibuixat, en els trets fonamentals, pels articles 138, 156, 157 i 158 CE. Entre aquests articles, i amb relació als ingressos, l’article 157.1 assenyala: «Els recursos de les comunitats autònomes seran constituïts per:

a) Impostos cedits totalment o parcialment per l’Estat, recàrrecs sobre impostos estatals i altres participacions en els ingressos de l’Estat.

b) Els seus propis impostos, taxes i contribucions especials.

c) Transferències d’un Fons de compensació interterritorial i altres assignacions a càrrec dels pressupostos de l’Estat.

d) Rendiments procedents del seu patrimoni i ingressos de dret privat.

e) El producte de les operacions de crèdit.»

El text d’aquest precepte sembla indicar el caràcter tancat de la llista que s’hi conté. De manera que les comunitats autònomes no tan sols poden sinó que han de constituir la seva hisenda pública prenent com a base tots i cadascun dels recursos que s’hi enumeren, sense que l’Estat pugui privar-los d’aquests recursos. De manera que les comunitats autònomes no poden reclamar per a si mateixes, ni l’Estat els pot atribuir, un altre tipus d’ingressos.

Fora d’això, la Constitució, encara que guarda un inexplicable silenci en aquest punt, reconeix sens dubte (així ho fa d’una manera indirecta en la lletra d de l’article 153), com una de les manifestacions essencials de l’autonomia financera, el dret de les comunitats autònomes a elaborar els seus propis pressupostos.

Però la Constitució no atribueix únicament drets a les comunitats autònomes amb relació a la seva pròpia hisenda; imposa també, respecte a aquesta hisenda, certs límits. D’aquesta manera, la Constitució espanyola prohibeix les fronteres fiscals dins de l’Estat, ja que impedeix a les comunitats autònomes l’adopció de «mesures tributàries que constitueixin un obstacle per a la lliure circulació de mercaderies o de serveis» (article 157.2), i prohibeix a les comunitats autònomes la configuració d’una hisenda autonòmica basada en el privilegi (article 138). És difícil, naturalment, precisar què cal entendre per privilegi econòmic. Però és fàcil determinar certs supòsits en els quals cal entendre que aquest privilegi existeix. D’aquesta manera, aquest privilegi existeix, sens dubte, si, basant-se en la configuració de la seva hisenda pròpia, els qui habiten en el territori d’una comunitat autònoma contribueixen en una proporció més petita que els qui habiten en altres zones del territori nacional espanyol a suportar les càrregues generals de l’Estat, és a dir, les despeses que l’Estat ha de fer en serveis comuns als habitants de totes les comunitats autònomes. Un privilegi d’aquest tipus estaria, a més a més, expressament prohibit per l’article 31.1 CE, segons el qual «tothom contribuirà al sosteniment de les despeses públiques d’acord amb la seva capacitat econòmica mitjançant un sistema tributari just inspirat en els principis d’igualtat i progressivitat que, en cap cas, tindrà abast confiscatori».

Page 5

Això no obstant, és cert que el principi d’igualtat dels ciutadans davant de l’impost no imposa l’absoluta uniformitat impositiva en tot el territori de l’Estat. Per contra, s’entén generalment que la igualtat de tracte és compatible amb l’existència, dins de certs límits, d’una imposició autonòmica diferenciada en la qual es reflecteixi l’autonomia financera de cada comunitat amb relació als seus ingressos. Però és igualment cert que si els habitants d’una comunitat autònoma no paguen o paguen en una proporció més petita els serveis de l’Estat que afecten a tothom, aquests habitants gaudeixen, davant de la resta, d’un privilegi, renyit no solament amb l’article 138.2 CE sinó també amb l’article 9, que assenyala com una de les finalitats dels poders públics l’assoliment d’una igualtat real i efectiva entre els individus i els grups en què s’integren, amb l’article 14, que proclama la igualtat de tots davant de la llei, i amb els articles 2 i 158, que garanteixen la solidaritat entre les diferents comunitats.

Un privilegi d’aquest tipus està en pugna, doncs, amb els principis d’igualtat, solidaritat i nodiscriminació i significa no solament que els habitants de la zona privilegiada poden dedicar una proporció més gran dels seus pagaments per impostos a satisfer les seves pròpies necessitats públiques, no compartides amb les altres comunitats, sinó que, a més a més, reben serveis de l’Estat pagats en part, pel que els concerneix, pels habitants d’altres zones. També significa, per tant, una forma d’explotació d’unes comunitats per part d’unes altres. La dita explotació, en cas que hi sigui, constituiria, sens dubte, un privilegi intolerable. Aquesta explotació o privilegi pot tenir dues vies clares per dur-se a terme o concretar-se. Sempre des de la idea –d’altra banda indiscutible– que la igualtat, en termes tributaris, no es pot deslligar de la riquesa o la capacitat econòmica. Sempre des de la idea que la tributació segons la capacitat econòmica és la versió tributària de la igualtat.

En aquest sentit es pot dir, per descomptat, que l’explotació o el privilegi, tal com ara s’està indicant, es produeix tant quan una comunitat paga en excés i afavoreix les que paguen menys del que els hauria de correspondre, com quan una comunitat rep en excés quantitats que els ciutadans de tot el país paguen com a impostos. Això últim és el que passaria –i per aquest motiu la Constitució ho prohibeix d’una manera expressa i clara– si una comunitat pogués establir tributs en el territori d’una altra. Si això es permetés, i en la mesura que es faci, es produiria una indefensable explotació entre comunitats, una injustificable absorció de recursos econòmics d’unes comunitats a favor de les altres, és a dir, una descapitalització per via fiscal d’unes comunitats per unes altres. És el que s’esdevindria, per exemple, si una comunitat autònoma pogués establir un impost sobre les finques rústiques i urbanes situades en el territori de les altres. En principi és difícil que això es produeixi, almenys d’una manera tan clara. Tanmateix, es pot produir d’una manera més subtil.

Imaginem que s’atribueix a les comunitats l’impost sobre societats (IS). La Comunitat Autònoma de Madrid, per exemple, recaptaria l’impost produït pels bancs més potents del país. Però és obvi que els guanys d’aquests bancs no s’obtenen, majoritàriament, a Madrid. De manera que aquesta comunitat autònoma recaptaria un impost sobre rendes generades fora del seu territori, en el territori d’altres comunitats, que en sortirien, és clar, perjudicades. Imaginem que l’impost sobre el valor afegit (IVA) se cedeix a les comunitats autònomes. Catalunya recaptaria l’impost corresponent, per exemple, a les vendes d’automòbils que fessin les empreses radicades al seu territori. Però és obvi que aquests automòbils no es venen només a Catalunya. Els adquirents de la resta del territori nacional estarien pagant un impost a Catalunya, ja que les empreses farien repercutir sobre ells l’impost. Imaginem que l’impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF) se cedeix a les comunitats autònomes. Imaginem també que els propietaris d’una part de les finques andaluses viuen a Madrid. Les seves rendes serien gravades a Madrid, amb perjudici evident d’Andalusia, on es generarien aquestes rendes.

Amb la clara intenció d’evitar l’explotació per via fiscal d’una comunitat autònoma per una altra, el número 2 de l’article 157 CE afirma que «les comunitats autònomes no podran adoptar en cap cas mesures tributàries sobre béns situats fora del seu territori o que constitueixin un obstacle per a la lliure circulació de mercaderies o de serveis». S’entén, en fi, que perquè aquesta disposició compleixi aquests objectius sembla quePage 6 la paraula béns s’ha d’interpretar en el seu sentit més ampli: béns mobles o immobles, o activitats i, en general, tot allò que sigui susceptible de ser considerat com a riquesa gravada o, el que és el mateix, com a objecte d’un tribut. De manera que, de conformitat amb l’article 157.2 CE, cal entendre que una comunitat autònoma no pot explotar-ne fiscalment una altra i que, per tant, no pot gravar amb els seus impostos els béns situats en el territori d’aquesta comunitat, ni les rendes derivades d’aquests béns, ni els fets realitzats o les activitats desenvolupades en el seu territori.

És difícil assenyalar altres formes de privilegi que es puguin identificar considerant d’una manera aïllada cada comunitat. Per aquest motiu, la Constitució renuncia a fer-ho. Qualsevol altra forma de privilegi s’ha de determinar a partir de la comparació entre ingressos de les diferents comunitats. En aquest sentit, sembla obvi que com més objectius, clars i senzills siguin els termes de la comparació, més fàcil serà la denúncia i la prohibició de privilegis i l’exigència d’un comportament lleial per part de tots els qui exerceixen el poder financer a l’Estat espanyol. I no es pot afirmar, de cap manera, que la dificultat de la matèria fa impossible un alt grau de transparència i claredat.

Per demostrar-ho, n’hi ha prou amb fixar-se en el model alemany seguit després de la Segona Guerra Mundial per la República Federal, un model que ha estat molt comentat a casa nostra. Tal com se sap, aquest model fou imposat pels aliats, lluny de qualsevol historicisme romàntic, i fou traçat sota les exigències més rígides del –a força de ser alemany– racionalisme cartesià més rígid. En aquest model són tres els barems fonamentals que serveixen per determinar, primer, les quantitats que corresponen a cada land i, després, les quantitats que cada estat ha d’aportar o rebre del Fons de compensació interterritorial. Aquests tres barems són: la població, el territori i la recaptació obtinguda a cadascun dels länder. No l’esforç fiscal, sinó la recaptació, una cosa molt més objectiva, precisa, tangible i concreta.

Les línies essencials d’aquest model, abstret (allunyat) de la realitat concreta a la qual s’aplica, es poden descriure de la manera que s’exposa tot seguit:2 els estats que superen el 110 % de la mitjana de recaptació per habitant han de transferir l’excés als estats que no arriben al 95 % d’aquesta mitjana fins que aquests darrers estats assoleixin aquest nivell. Per tant, la solidaritat es fa efectiva –als ulls de tothom– sense arribar a una igualtat injusta per als qui recapten més. Aquest model es basa en una idea de solidaritat efectiva basada al seu torn en la idea que els estats més rics extreuen, i deriven en part, també la seva riquesa de tot el territori alemany i que han de contribuir també en la mesura de la seva capacitat –i la de tots els seus habitants– a l’anivellació i l’equilibri de la riquesa en tot el territori alemany i amb relació a tots els seus habitants.

Fetes, doncs, aquestes consideracions i exposats els límits que la Constitució marca a les comunitats autònomes pel que fa a la seva hisenda, s’assenyalen ara les facultats que la mateixa Constitució reserva a l’Estat en aquesta matèria.

c) Les facultats constitucionals de l’Estat amb relació a la hisenda de les comunitats autònomes

L’Estat, amb relació a la hisenda de les comunitats autònomes, pot:

a) Regular, per mitjà d’una llei orgànica, totes les competències financeres de les comunitats autònomes en matèria d’ingressos (article 157.3 CE).

Page 7

b) Fixar, per mitjà d’una llei orgànica, normes reguladores dels conflictes que es puguin derivar de l’activitat financera de les comunitats autònomes i normes sobre la possible col·laboració, en aquest camp, de l’Estat i les comunitats (article 157.3 CE).

c) Establir, per mitjà de lleis ordinàries, «els principis necessaris per a harmonitzar les disposicions normatives de les comunitats autònomes, fins i tot en el cas de matèries atribuïdes a la seva competència, sempre que ho demani l’interès general» (article 150.3).

d) Controlar, per mitjà del Tribunal de Comptes, els pressupostos de les comunitats autònomes (article 153. d).

e) Planificar, mitjançant llei, «l’activitat econòmica general per a atendre les necessitats col·lectives, equilibrar i harmonitzar el desenvolupament regional i sectorial, i estimular el creixement de la renda i de la riquesa i la distribució més justa d’aquesta darrera» (article 131.1).

Les facultats de l’Estat descrites fins aquí, per tant, s’han d’utilitzar, en primer lloc, per garantir «la realització efectiva del principi de solidaritat consagrat en l’article 2 de la Constitució, vetllar per l’establiment d’un equilibri econòmic adequat i just entre les diverses parts del territori espanyol i atendre assenyaladament les circumstàncies del fet insular» (article 138.1).

I 4. Conclusió: un espai constitucional obert i els models teòricament possibles

Es pot afegir, per concloure així la referència al marc constitucional general, una cosa que constitueix ja un lloc comú: lluny d’establir un model tancat de finançament autonòmic, els poders reconeguts i els límits fixats per la Constitució espanyola a l’Estat i a les comunitats autònomes dibuixen un quadre o espai obert en el qual caben possibilitats de concreció múltiples i molt diverses. Aquestes possibilitats de concreció es poden dibuixar, en un pla teòric, de la manera que, molt breument, s’assenyala tot seguit.

En una comunitat política organitzada a partir d’un Estat fortament centralitzat, la Constitució pot atribuir totes les possibilitats d’actuació que configuren el poder financer a aquest Estat, que es converteix, d’aquesta manera, en el pla constitucional, en el seu únic titular, independentment que l’Estat pugui atribuir-lo després, en la mesura que ho consideri convenient i oportú, a altres ens públics.

L’esquema es complica si la comunitat s’organitza a partir d’un Estat central i de territoris autònoms dotats l’un i els altres dels seus propis òrgans de govern i representació i d’un poder financer reconegut per la Constitució. Perquè això pugui ser així, és a dir, realment així, tant l’Estat com els territoris autònoms han de posseir els recursos econòmics (que deriven fonamentalment dels impostos) necessaris i han de poder distribuir aquests recursos segons els seus criteris particulars. Les formes concretes d’organització amb què això es pot aconseguir són innumerables.

L’autonomia total i absoluta de territoris autònoms i Estat central en matèria d’ingressos i despeses públiques és incompatible amb l’existència mateixa de tota organització unitària i comuna; és incompatible amb l’existència mateixa de l’Estat. L’atribució total i absoluta de tots els poders financers a l’Estat és incompatible amb l’existència mateixa dels territoris autònoms. Doncs bé, si es deixen aquests dos extrems de banda, es pot dir que la distribució de la sobirania financera, dins d’un país, entre Estat central i territoris autònoms es pot moure, amb múltiples variants, entre dos sistemes contraposats.

Page 8

El primer d’aquests sistemes s’anomena sistema de separació, en què els diferents impostos es reparteixen entre l’Estat central i els territoris autònoms. Per exemple, l’Estat central estableix i recapta l’impost sobre la renda i l’impost sobre el valor afegit; els territoris autònoms estableixen i recapten els impostos de societats i especials. Per tant, els territoris autònoms i l’Estat tenen, cada un per separat, els seus propis impostos. Per fi, els territoris autònoms i l’Estat són totalment i absolutament independents en les seves gestions pressupostàries.

El segon sistema s’anomena sistema d’unió, en què l’Estat central, en els òrgans del qual, convé no oblidar-ho, participen els representants dels diversos territoris, té la competència exclusiva per establir impostos iguals a tot el territori nacional, i l’Administració d’aquest Estat, la competència exclusiva per recaptar-los. La suma de diners que, d’aquesta manera, es recapta passa a constituir un fons comú que després es reparteix entre Estat central i territoris autònoms. Els pressupostos dels territoris autònoms, en fi, han de seguir les directrius més o menys rigoroses de l’Estat central.

Entre aquests dos models es poden situar una variada gamma de sistemes que es podrien anomenar mixtos, ja que s’hi poden identificar trets tant del sistema de separació com del sistema d’unió. La gamma de possibles combinacions augmenta considerablement si es té en compte que el poder financer no és forçosament un i indivisible i que els seus múltiples elements (facultat de legislar, d’apoderar-se de les sumes recaptades, de gestionar els tributs, d’aplicar les lleis, de confeccionar, aprovar i executar un pressupost, etc.) es poden atribuir a diferents titulars.

L’establiment d’un impost per llei es pot atribuir a l’Estat, la seva gestió, a un territori autònom, o a tots dos a parts iguals. La unió en els ingressos es pot combinar amb una independència total a l’hora de decidir l’estructura de les despeses; les combinacions que es poden fer són, com és fàcil d’imaginar, innumerables. En teoria, almenys, els sistemes mixtos, és obvi, han de mirar d’evitar els inconvenients dels sistemes purs d’unió i separació i han de mirar, és clar, d’aprofitar, combinant-los, els seus avantatges respectius. Aquests avantatges i inconvenients ja han estat suficientment tractats per la doctrina. Tot seguit, s’hi pot fer una breu referència.

El sistema de separació afavoreix la desigualtat en el tractament fiscal dels contribuents. Facilita l’explotació fiscal d’uns territoris autònoms per part d’uns altres, ja que els atribueix impostos que, en definitiva, graven patrimonis situats i rendes obtingudes i gastades en altres territoris autònoms. Així mateix, determina una certa rigidesa en l’atribució de recursos, els quals s’atribueixen a l’Estat i als territoris autònoms independentment de les seves necessitats en cada moment. Aquest sistema multiplica la burocràcia, encareix l’Administració i augmenta la confusió legislativa i administrativa. Dificulta, en fi, l’ús de l’instrument fiscal en la política econòmica atès que multiplica els centres de decisió.

Per contra, el sistema de separació ofereix com a avantatges la possibilitat d’un control més ampli i millor dels contribuents, ja que els apropa l’Administració fiscal. Facilita la millor adaptació de la despesa a les necessitats reals i en facilita, també, el control. Així mateix, introdueix en els administrats i en els poders autonòmics una dosi més alta de responsabilitat fiscal en la mesura que les seves exigències de despesa es reflecteixen immediatament en l’augment dels seus propis tributs. En darrer terme, garanteix als territoris autònoms uns certs recursos insensibles a les possibles vel·leïtats del poder central.

La Constitució espanyola vol, per descomptat, un model mixt, tot i que no concreta, dins de les múltiples possibilitats que ofereix, les dosis d’unió o separació que cal introduir-hi. Aquest treball, doncs, s’ha d’encaminar ara a determinar si la proposta elaborada pel Parlament i el Govern de Catalunya que es tramita actualment al Congrés dels Diputats entra dins de les possibilitats de concreció del sistema de finançament autonòmic obertes per la Constitució. Abans, però, sembla convenient fer una breu i separada referència alPage 9 sistema de concert o quota, atès el paper destacat que aquest sistema ha tingut en totes les discussions sobre la proposta catalana.

I 5. El règim de concert o quota

El marc constitucional que s’ha descrit fins ara necessita una referència matisada en allò que s’aplica al País Basc (i Navarra), on, com tothom sap, se segueix, pel que fa al seu finançament, el règim de concert o quota, que, en essència, es pot descriure tal com es fa tot seguit. La Comunitat Autònoma del País Basc (el règim de Navarra és similar) recapta, com a tributs concertats, la generalitat dels impostos que integren el sistema impositiu estatal i transfereix una part de les sumes recaptades –la quota– a l’Estat com a «contribució a totes les càrregues de l’Estat que no assumeix la comunitat autònoma» (cf. amb l’article 41 EPV).

Per tant, resulta que, com ja he dit altres vegades,3 la participació de la Comunitat Autònoma del País Basc en els tributs concertats substitueix els «impostos cedits totalment o parcialment per l’Estat, recàrrecs sobre impostos estatals i altres participacions en els ingressos de l’Estat», de la lletra a de l’article 157.1 CE. I, així, en efecte, es desprèn dels articles 41 i 42 de l’Estatut del País Basc, en el qual, després de referir-se al règim de concert i a la quota en l’article 41, s’enumera, en l’article 42, també com a possibles ingressos del País Basc, la llista d’ingressos inclosos en les lletres b, c, d i f de l’article 157.1 CE.

El sistema de concert s’ha d’entendre, per tant, com una de les formes de cessió i participació en ingressos originàriament estatals, particular i característica de certs territoris històrics. Encara que immediatament cal relativitzar el caràcter de dret històric del sistema de quota, ja que aquest sistema era un sistema d’aplicació general en la segona meitat del segle XIX, en la qual se situa també el primer concert (Reial decret de 28 de febrer de 1978). En efecte, després de la reforma tributària de 1845, la contribució sobre immobles, cultiu i ramaderia –peça bàsica del nou sistema– es recaptava a tot Espanya4 per mitjà del sistema de quota. És a dir, es fixava una quota o quantitat global que es distribuïa entre les províncies. Cada província distribuïa la seva quota entre els pobles i la quota corresponent a cada poble es distribuïa entre els propietaris segons els seus béns immobles i bestiars amillarados (l’amillarament era un registre, molt primitiu, de propietaris i béns). El sistema de quota que s’aplica per fer efectiva la contribució sobre immobles, cultiu i ramaderia al País Basc, ja per Decret de 13 de novembre de 1877,5 en aquella època no constituïa, per tant, un sistema peculiar, ni de bon tros un sistema basat en la història del País Basc. S’aplica, com es diu en aquest decret, perquè és el sistema «que menos dificultades ofrece en su planteamiento, toda vez que, en realidad, no lleva consigo para los habitantes ninguna exacción a la que no estén acostumbrados». Fora d’això, i com sap tothom que vulgui saber-ho, el terme concert es comença a emprar amb relació a les Províncies Basques i en la gestació parlamentària de la Llei de 21 de juliol de 1876 amb un sentit diametralment oposat al que se li dóna en l’actualitat referint-se6 a la necessitat que les Províncies Basques entrin «en el concierto de la vida política de toda la Nación»; és a dir, en el sistema tributari aplicat, en general, a tot Espanya.

Page 10

Però fets aquests apunts, és convenient deixar la realitat històrica –i molt més la irrealitat mítica o romàntica– per tornar a la nostra realitat actual, en la qual la base del concert o quota sembla que es trobi en la disposició addicional primera de la CE, en el primer paràgraf de la qual es diu: «La Constitució empara i respecta els drets històrics dels territoris forals». En el segon paràgraf s’afegeix: «L’actualització general d’aquest règim foral es durà a terme, en el seu cas, dins del marc de la Constitució i dels estatuts d’autonomia». Per tant, com ja va assenyalar la STC 76/1988, de 26 d’abril, «la actualización de los derechos históricos supone la supresión, o no reconocimiento de aquellos que contradigan los principios constitucionales», ja que la validesa i la vigència dels drets històrics no deriva de la seva legitimitat històrica, sinó del seu reconeixement i la seva empara en la disposició addicional primera de la CE.7 De tot plegat es dedueix que el règim de concert o quota no pot determinar un privilegi econòmic prohibit per l’article 138.2 CE. De manera que la constitucionalitat del règim de concert o quota és molt més fàcil de defensar com més fàcil i objectiva pugui resultar la comparació de la «contribució a totes les càrregues de l’Estat que no assumeixi la Comunitat Autònoma» del País Basc amb la contribució a aquestes càrregues de la resta de comunitats autònomes. Naturalment, entre aquestes càrregues hi ha les quantitats que l’Estat ha de destinar directament o per mitjà d’un Fons de compensació a «corregir desequilibris econòmics interterritorials i fer efectiu el principi de solidaritat», d’acord amb el que recull, entre d’altres, l’article 158.2 CE.

Certament no es pot dir que les normes que han regulat la quota a partir de l’entrada en vigor de l’Estatut basc hagin estat un model de transparència i claredat. Per contra, sí que es pot dir, entenc, que han estat un model d’obscuritat i complexitat que han possibilitat tot tipus de sospites i crítiques, com ara la crítica que conté la cita següent:8 «¿Es cierto que la singularidad histórica foral determina un sistema privilegiado de financiación? La respuesta en la práctica es taxativa e inequívocamente afirmativa. A análoga presión fiscal, las comunidades forales disponen de mayores recursos que el resto de comunidades autónomas, pudiendo por ello prestar mejores servicios y establecer rebajas impositivas a sus ciudadanos. Así, por ejemplo, para datos de 1997, el volumen de recursos a través del sistema LOFCA arrojaba unas cifras para Cataluña de 270.000 pesetas por habitante, mientras que el País Vasco disponía de 396.000 para un nivel similar de competencias. Casi un cincuenta por ciento más. Y esos guarismos no se han reducido con el tiempo, es más, se han incrementado». Immediatament, però, cal afegir que l’autor citat assenyala –segons el meu parer, amb tota raó– que el defecte de constitucionalitat vindria donat no tant pel sistema de quota com per defectes en el càlcul, en el qual, segons aquest autor, «el importe de las cargas no asumidas, que es la base que se utiliza para cuantificar el cupo o la aportación, aparecen infravalorados, de tal forma que las aportaciones a la solidaridad regional del País Vasco y de Navarra no pasan de ser testimoniales, por mucho que se aluda a ello en las leyes en las que la metodología del cálculo se refleja».

És important recalcar, doncs, que allò que pot contradir la Constitució no és el sistema de concert o quota, sinó les bases per al seu càlcul i el resultat a què condueixen, ja que, evidentment, si el càlcul arriba a fixar l’aportació o quota en, per posar un exemple extrem, el 80 % de les sumes recaptades, a ningú li passaria pel cap titllar el sistema d’insolidari, privilegiat o contrari a la Constitució (excepte per la discriminació en contra del País Basc que en aquest cas es produiria).

Per tant, el sistema de concert o quota es pot incloure entre els sistemes permesos per la CE (o, en aquest cas, emparats per la CE), sempre que, a més a més, s’admeti (la qual cosa, implícitament o en el seu esperit o intenció, no sembla que admetin ni l’Estatut basc ni la Llei del concert) que aquest sistema no comporta, forçosament, ni un retall ni un blindatge del sistema davant de les competències que la Constitució atribueix aPage 11 l’Estat; i, d’una manera especial, davant de les competències que la Constitució atorga a l’Estat amb relació als ingressos de les comunitats autònomes (article 157.3 CE). Cal tenir en compte, en aquest sentit, que cap llei, ja sigui orgànica, ordinària, paccionada, bilateral, asimètrica o consensuada (la qual cosa és molt desitjable per a totes les lleis), no pot variar –ni tan sols, insisteixo, després d’un pacte amb el Govern sancionat per les Corts– el quadre de competències dibuixat per la Constitució.

En aquesta línia, convé afegir que, per bé que el concert s’ha de pactar entre l’Estat i el País Basc, si aquest pacte no s’assoleix, queden intactes les competències atribuïdes a l’Estat en l’article 157.3 CE. Aquest supòsit actualment no es planteja, ja que la disposició final primera de la Llei 13/2002 preveu la pròrroga de la quota per als exercicis següents al 2006 en cas que allò que s’hi disposa no es vegi confirmat o modificat per un nou pacte. Però convé tenir en compte, repeteixo, que, a manca de pacte, l’Estat conserva intactes totes les seves facultats. Aquestes facultats també les ha d’exercir si es demostra que el concert contravé d’una manera clarament perceptible els manaments de solidaritat i prohibició de privilegis continguts en la Constitució.

II El nou Estatut de Catalunya i la seva proposta de finançament autonòmic
II 1. Introducció

El 30 de setembre de 2005, el Parlament de Catalunya va aprovar el text d’un nou Estatut per a la seva presentació, i la seva tramitació com a proposició de llei orgànica, a les Corts Generals. En el títol VI d’aquesta proposició de llei es tracta el finançament de la Generalitat i l’aportació catalana a la hisenda de l’Estat. Aquest títol està dividit en tres capítols. El primer d’aquests capítols (articles 202 a 214) es refereix a la hisenda de la Generalitat; el segon capítol (articles 215 a 220) es refereix al pressupost, i el tercer capítol (articles 221 a 225), a les hisendes locals. També es refereixen directament a aquesta matèria les disposicions addicionals sisena, setena i vuitena i les cinc disposicions finals.

El text de la normativa –certament prolixa– que s’acaba d’indicar difereix en punts significatius de la proposta del Govern presentada, ja dins del tràmit parlamentari català, a la Ponència redactora de la Proposta de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya,9 per la qual cosa, en analitzar aquests punts, convé tenir en compte tant la proposta inicial del Govern com el text finalment aprovat pel Parlament.

II 2. Els principis rectors, els recursos i les competències de la hisenda de la Generalitat: la proposta del Govern
a) Introducció

Els tres primers articles del títol corresponent a la hisenda de la Generalitat estaven redactats en la proposta del Govern de la manera següent:

Page 12

Article 1. Principis rectors

El finançament de la Generalitat es regeix pels principis d’autonomia financera, coordinació, solidaritat i transparència en les relacions fiscals i financeres entre les administracions públiques, així com pels de suficiència de recursos, responsabilitat fiscal, equitat i lleialtat institucional entre les esmentades administracions.

Article 2. Recursos de la Generalitat

Els recursos de la hisenda de la Generalitat es constitueixen per:

– Els rendiments dels seus impostos, taxes, contribucions especials i altres tributs propis.

– El rendiment dels tributs cedits total o parcialment per l’Estat.

– Les transferències de l’Estat.

– Les transferències de la Unió Europea i d’altres administracions públiques.

– L’emissió de deute públic i el recurs al crèdit.

– Els ingressos per la percepció dels seus preus públics.

– El rendiment del seu patrimoni i d’altres ingressos de dret privat.

– Les multes i les sancions imposades en l’exercici de les seves competències.

Article 3. Autonomia i competències financeres

  1. La Generalitat té capacitat per determinar el volum i la composició dels seus ingressos en l’àmbit de les seves competències financeres, així com per fixar l’afectació dels seus recursos a les finalitats de despesa que decideixi lliurement.

  2. La Generalitat té la capacitat normativa i la responsabilitat fiscal sobre tots i cadascun dels impostos estatals suportats a Catalunya, així com la participació en els seus rendiments, sens perjudici de les competències que corresponen a les Corts Generals i a les institucions europees. Aquests impostos tenen la consideració de tributs cedits total o parcialment.

  3. L’exercici de la capacitat normativa a què fa referència l’apartat anterior comporta, en tot cas, la potestat d’intervenir en la fixació dels elements essencials dels tributs i especialment en la determinació del seu tipus efectiu.

  4. La Generalitat té la competència exclusiva per establir els seus tributs propis, mitjançant llei del Parlament.

  5. L’exercici de la capacitat normativa en l’àmbit tributari per part de la Generalitat es basa en els principis d’equitat i d’eficiència. En la seva actuació tributària, la Generalitat promou la cohesió i el benestar social, el progrés econòmic i la sostenibilitat mediambiental.

El primer d’aquests articles recull, tal com es veu, els principis rectors de la hisenda de la Generalitat; la coherència d’aquests principis amb la Constitució no admet cap dubte. Tampoc no presenta dubtes en aquest sentit la relació de recursos de la Generalitat continguda en el segon dels articles transcrits, ja que, amb lleugeres variacions sense contingut significatiu, es limita a repetir l’article 44 de l’actual Estatut de Catalunya. Planteja més problemes, sens dubte, la redacció del tercer dels articles transcrits, al qual, en conseqüència, s’hi dedicarà més atenció. Em centraré, primer, en el repartiment competencial i, després, en els impostos cedits.

Page 13

b) El repartiment competencial

Els tres primers números de l’article de la proposta del Govern que ara s’analitza són els que poden presentar més dificultats mentre s’hi vulgui veure el que alguns (d’acord amb la seva ideologia o programa polític) voldrien que digués, però no diuen. Es tracta, doncs, al meu entendre, més d’un problema de redacció que de contingut. En efecte, aquest article (número 3) diu, en primer lloc, que es respecten les competències de les Corts Generals, és dir, de l’Estat. Fonamentalment, aquí es podrien afegir les competències de l’Estat sobre la hisenda general (article 149.1.14 CE), les competències de l’Estat per regular els ingressos de les comunitats autònomes (article 157.3 CE) i les competències de l’Estat per harmonitzar les disposicions normatives de les comunitats (article 150.3 CE), ja que no es pot entendre d’una altra manera l’expressió «sens perjudici de les competències que corresponen a les Corts Generals i a les institucions europees». Aquest darrer incís demostra, amb claredat meridiana, que la Generalitat ni pretén assumir ni assumeix les competències normatives que corresponen, per exemple, a les institucions europees en matèria d’IVA, ni pretén assumir ni assumeix les competències de l’Estat sobre la hisenda general, és a dir, sobre la hisenda de l’Estat (incloent, és clar, els impostos estatals), ni sobre el nucli o essència configuradora de la hisenda autonòmica. El que ocorre és que la Constitució no precisa, de cap manera i com crec que ja he explicat, el contingut exacte de la hisenda estatal i de la hisenda autonòmica. Per contra, permet múltiples opcions sobre el volum i la composició de cada una de les hisendes i sobre les relacions entre les hisendes. Permetria fins i tot –segons la meva opinió i com ja he explicat en aquestes pàgines– generalitzar el sistema de concert o quota que avui s’aplica al País Basc i Navarra, sempre que es respectin les competències que la Constitució reconeix avui a l’Estat.

Immediatament, però, he de dir que són molts –i jo, per descomptat, entre ells– els qui creuen que la Constitució, en assenyalar l’Estat com a màxim responsable de l’estabilitat i el creixement econòmic de tota la comunitat, de la defensa dels interessos generals, de la igualació i la redistribució de les rendes i de la igualtat i la generalitat en el repartiment de les càrregues i els beneficis que es deriven de la seva actuació, assenyala també que aquest Estat ha de disposar dels instruments necessaris per poder assumir aquestes responsabilitats. Assenyala, segons el meu parer, amb prou claredat, que el que es pot anomenar columna vertebral del sistema tributari (IRPF, IS i IVA) ha de quedar, si més no en la part fonamental, a les mans de l’Estat, ja que només aquests tres grans impostos proporcionen a l’Estat eines significatives per a la seva intervenció, des de l’òptica de la política fiscal, en el conjunt de l’economia; només aquests impostos garanteixen una generalitat i una igualtat essencials en el repartiment de la càrrega tributària entre tots els ciutadans, i només aquests impostos garanteixen la formació d’un fons comú suficient susceptible de ser repartit entre Estat i comunitats autònomes sense una adjudicació prèvia de tributs a aquestes comunitats autònomes que gravin fonts de riquesa de difícil localització o, per dir-ho millor, a l’àmbit de tot el territori nacional. Per tant, la reserva de l’Estat d’aquests tres impostos limita, en aquesta línia i d’acord amb el que ja s’ha indicat, la possibilitat d’explotació fiscal d’unes comunitats autònomes per part d’unes altres.

Això no obstant, també immediatament i amb la mateixa rotunditat, cal reconèixer que aquesta creença, tal com l’acabo d’expressar, constitueix només una de les possibles interpretacions i línies aplicatives de la Constitució, ja que els fins que s’han expressat de l’Estat es poden aconseguir també –teòricament, almenys– amb un sistema de quota que garanteixi la igualtat essencial entre tots els espanyols i els recursos suficients perquè l’Estat pugui acomplir les seves tasques. La Constitució, insisteixo, no imposa una dimensió determinada per a la hisenda estatal i per a la hisenda autonòmica, i els diferents models d’hisenda federal, tampoc, ja que, de la mateixa manera que actualment els impostos propis de les comunitats autònomes, previstos en l’article 157.1 CE, tenen una importància simbòlica, per no dir ridículament significativa (amb el consentiment de tots els poders, estatals i autonòmics, implicats), en la hisenda autonòmica actual, també es podria aplicar un altre model en el qual els impostos de l’Estat tinguessin una presència simbòlica i en el qual l’Estat es nodrís d’aportacions o participacions en els impostos propis o cedits de les comunitats autònomes.

Page 14

El que no fa generalitzable el règim de concert tal com s’ha entès en la seva aplicació al País Basc no és el seu contingut, sinó la divisió competencial que, de fet, s’ha produït amb el concert sobre la base –jurídicament molt discutible– del primer paràgraf de la disposició final primera de la Constitució. Sobre aquesta base – històricament i jurídicament discutible, tal com ja he dit–, l’Estatut del País Basc (article 41) limita les competències de l’Estat sobre la hisenda general i sobre els recursos de les comunitats autònomes i priva a l’Estat la possibilitat d’intervenir en el sistema tributari que el País Basc estableixi, amb l’única limitació que aquesta comunitat autònoma vetlli per «l’estructura general impositiva de l’Estat».

Aquestes variacions competencials –i no el seu contingut– són les que fan constitucionalment impossible traslladar el sistema basc (i navarrès) a la resta de comunitats autònomes i les que marquen la diferència essencial entre el sistema de concert o conveni i la proposta del Govern de Catalunya. La proposta del Govern no preveu –i fer-ho seria constitucionalment impossible– aquestes variacions competencials. Per contra, tal com ja s’ha indicat, es deixen «sens perjudici» totes les competències de l’Estat sobre la hisenda de la comunitat autònoma.

Certament, el text de la Proposta no és un model de tècnica legislativa pel que fa a la claredat i la capacitat delimitadora de la realitat o les relacions socials a les quals es refereix, però el seu contingut no contravé, de cap manera i segons la meva opinió, les previsions de la Constitució quant al repartiment de competències que s’hi opera entre l’Estat i la comunitat autònoma. Aquest repartiment de competències adquireix una rellevància especial quan es refereix als impostos cedits, que constitueixen una de les peces essencials de la Proposta i que, en conseqüència, es tracten tot seguit.

c) Els impostos cedits

La Constitució no determina, tampoc, amb gaire claredat el concepte d’impost cedit ni l’abast de la cessió. Els diferents textos de la Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA) certifiquen aquesta imprecisió amb el concepte i l’abast diferents que s’han donat a la cessió en cada un dels textos. Els diferents pronunciaments del Tribunal Constitucional –sempre en litigis en què el tema central no eren els impostos cedits– no marquen (tal vegada no poden fer-ho) tampoc límits certs, precisos i segurs per a aquesta figura jurídica. La cessió, insisteixo, no està limitada –potser desafortunadament– per la Constitució, ni en el seu abast ni en els seus condicionaments, ja que, si l’Estat té competències exclusives per regular la hisenda general i té la potestat originària per establir tributs (article 130.1 CE), resulta clar que pot configurar de maneres molt diferents aquesta hisenda general i que pot derivar de maneres molt diferents a altres ens aquest poder originari, amb la qual cosa dota altres ens d’un poder que el nostre dret tributari ha conegut sempre amb el nom de poder derivat. Per tant, queda prou clar –segons tot el que fins ara s’ha dit– que tota regulació o derivació es pot fer també per mitjà d’altres lleis de l’Estat, però també per mitjà dels estatuts d’autonomia que s’han d’aprovar com a llei (articles 146 i 147 CE).

Ara bé, el concepte mateix de cessió comporta l’anterior creació, apoderament i pertinença del que se cedeix, de manera que el tribut cedit en determina la creació i l’establiment per part de l’ens que el cedeix. I, com tothom sap prou bé, establir un tribut significa crear-lo i determinar o regular els elements o els aspectes essencials que permeten reconèixer-lo davant de la resta de tributs que s’integren en el sistema. La cessió no impedeix la transferència de potestats normatives al cessionari (així es diu en l’actual LOFCA), sempre que les dites potestats es delimitin en el marc de la cessió, de manera que es pugui dir que se cedeix el poder d’establir els impostos cedits i no els impostos cedits mateixos. Tanmateix, el marge de la cessió aquí també pot ser molt ampli, ja que la cessió esmentada es pot fer tant per mitjà de l’Estatut mateix com per mitjà d’una llei específicaPage 15 o, fins i tot, per mitjà de la via que assenyala l’article 150.1 CE. En tot cas, sembla evident que la comunitat autònoma no pot modificar, creant-lo, el tribut que se cedeix, tal com aquest tribut, amb més o menys precisió i detall, hagi estat creat per l’Estat. La cessió pot abraçar, per consegüent, tant aspectes procedimentals o de gestió (per la qual cosa sempre hi haurà cessió normativa en tots i cadascun dels impostos que se cedeixen) com aspectes substantius dins, en aquest cas, dels marges, els condicionaments o els criteris marcats per l’Estat. Així cal interpretar, segons la meva opinió, el número 3 de l’article 3 que ara es comenta quan indica que «l’exercici de la capacitat normativa a què fa referència l’apartat anterior», en el qual es deixen sens perjudici les competències de l’Estat cedent, «comporta, en tot cas, la potestat d’intervenir en la fixació dels elements essencials dels tributs i especialment en la determinació del seu tipus efectiu», d’acord, caldria afegir, amb les normes (inclòs, si s’escau, l’Estatut) que articulen la cessió. Això no obstant, la locució «en tot cas» pot presentar, ben segur, dubtes seriosos sobre el seu encaixament constitucional, ja que l’Estatut marca els termes en què s’ha de fer la cessió.

II 3. Els principis rectors, els recursos i les competències de la hisenda de la Generalitat: el text aprovat pel Parlament

La proposició de llei orgànica aprovada pel Parlament de Catalunya substitueix el text dels tres articles de la proposta del Govern que s’han transcrit i comentat pel text que es reprodueix tot seguit.

Article 202. Principis

  1. En el marc del que estableix la Constitució, les relacions d’ordre tributari i financer entre l’Estat i la Generalitat es regulen per aquest Estatut.

  2. El finançament de la Generalitat es regeix pels principis d’autonomia financera, coordinació, solidaritat i transparència en les relacions fiscals i financeres entre les administracions públiques, i també pels principis de suficiència de recursos, responsabilitat fiscal, equitat i lleialtat institucional entre les esmentades administracions.

  3. El desenvolupament d’aquest títol correspon a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat – Generalitat, d’acord amb el principi de bilateralitat.

  4. En aplicació dels principis de proximitat i de subsidiarietat, el que estableix aquest Estatut és aplicable de manera preferent en cas de conflicte normatiu amb la legislació de l’Estat.

    Article 203. Els recursos de la Generalitat

  5. La Generalitat disposa d’unes finances autònomes i dels recursos financers suficients per a afrontar l’exercici adequat del seu autogovern.

  6. La Generalitat gaudeix de plena autonomia de despesa per tal de poder aplicar lliurement els seus recursos d’acord amb les directrius polítiques i socials determinades per les seves institucions d’autogovern.

  7. Els recursos de la hisenda de la Generalitat són constituïts per:

    a) Els rendiments dels seus impostos, taxes, contribucions especials i altres tributs propis.

    b) El rendiment de tots els tributs estatals suportats a Catalunya, que tenen la consideració de cedits, d’acord amb el que disposa aquest Estatut.

    Page 16

    c) Els recàrrecs sobre els tributs estatals.

    d) Els ingressos procedents del Fons de compensació interterritorial i d’altres assignacions establertes per la Constitució, si escau.

    e) Altres transferències i assignacions amb càrrec als pressupostos generals de l’Estat.

    f) Els ingressos per la percepció dels seus preus públics.

    g) Els rendiments del patrimoni de la Generalitat.

    h) Els ingressos de dret privat.

    i) El producte d’emissió de deute i de les operacions de crèdit.

    j) Els ingressos procedents de multes i sancions en l’àmbit de les seves competències.

    k) Els recursos procedents de la Unió Europea i de programes comunitaris.

    l) Qualsevol altre recurs que pugui establir-se en virtut del que disposen aquest Estatut i la Constitució.

    Article 204. Competències financeres

  8. La Generalitat té capacitat per a determinar el volum i la composició dels seus ingressos en l’àmbit de les seves competències financeres, i també per a fixar l’afectació dels seus recursos a les finalitats de despesa que decideixi lliurement.

  9. La Generalitat té capacitat normativa i responsabilitat fiscal sobre tots i cadascun dels impostos estatals suportats a Catalunya, en el marc de les competències de l'Estat i de la Unió Europea.

  10. L’exercici de la capacitat normativa a què fa referència l’apartat 2, en el marc de les competències de l'Estat i de la Unió Europea, inclou en tot cas la participació en la fixació del tipus impositiu, les exempcions, les reduccions i les bonificacions sobre la base imposable i les deduccions sobre la quota.

  11. Corresponen a la Generalitat la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs estatals suportats a Catalunya.

  12. La Generalitat té competència per a establir, mitjançant una llei del Parlament, els seus tributs propis, sobre els quals té capacitat normativa plena.

  13. L’exercici que té la Generalitat de la capacitat normativa en l’àmbit tributari es basa en els principis d’equitat i d’eficiència. En la seva actuació tributària, la Generalitat promou la cohesió i el benestar socials, el progrés econòmic i la sostenibilitat mediambiental.

    Tal com es pot veure, el text d’aquests tres articles canvia notablement el text dels tres articles corresponents que conté la proposta del Govern. No obstant això, crec que aquest canvi és més de forma que de fons, excepte en un punt, clau, en el qual em detindré tot seguit.

    En efecte, les expressions «en el marc del que estableix la Constitució» (article 202.1) i «en el marc de les competències de l’Estat» (article 204.2 i 3) han de servir perquè les consideracions que s’han fet en el número anterior d’aquest treball conservin, en allò essencial, la seva validesa. No obstant això, els articles que ara es comenten s’aparten en un punt molt concret, i, segons el meu parer, en clara contradicció, de la tònica general que s’hi reflecteix de respecte a la Constitució i a les competències que la Constitució reconeix a l’Estat. Em refereixo, és clar, al número 4 de l’article 202, en el qual –convé repetir-ho– es diu: «En aplicació dels principis de proximitat i de subsidiarietat, el que estableix aquest Estatut és aplicable de manera preferent en cas de conflicte normatiu amb la legislació de l’Estat».

    Page 17

    Segons la meva opinió, aquest punt concret, d’una gran importància, té el seu origen en la proposta presentada per CiU a la Ponència,10 en la qual es defensava la implantació a Catalunya d’un sistema de finançament que, clarament, es pot anomenar quota reforçada o, seguint la terminologia que normalment es fa servir en les discussions polítiques (tant a dins com a fora del Parlament) que tenen lloc a Catalunya al voltant de l’Estatut, quota blindada. En efecte, en la proposta de CiU es defensava la competència de la Generalitat per regular, aplicar i recaptar tots els tributs estatals «suportats» a Catalunya, que, a aquest efecte, tindrien la condició de cedits. La Generalitat havia de pagar a l’Estat una quota per les càrregues de l’Estat per tasques no assumides per la Generalitat i una quota de solidaritat a la qual després em referiré.

    Fins aquí, i d’acord amb l’argumentació desenvolupada fins ara, res no contradiria, al meu entendre, el text constitucional. Però el que sí contradiria i contradiu el text constitucional és el blindatge del sistema de quota dient, com assenyalava la proposta de CiU, que «l’exercici de les competències fiscals i financeres reconegudes en aquest Estatut no pot ser limitat per cap llei o norma de l’Estat». Amb això s’intentava dir d’una manera expressa i clara que el sistema de quota que l’Estatut havia d’establir no podia ser tocat per l’Estat, amb la qual cosa es deia d’una manera expressa el que ni tan sols diu d’aquesta manera l’Estatut del País Basc, en el qual, amb tota evidència, s’inspira la proposta de CiU i del qual a vegades es transcriu literalment el text. Aquest blindatge és el que, segons la meva opinió, es va voler reflectir en el número 4 de l’article 202 anteriorment transcrit. I el fet que hi quedés reflectit, insisteixo, al meu entendre, va possibilitar que CiU se sumés a l’Estatut proposat pel Govern tripartit (PSC, ICV i ERC) en el tema del finançament.

    Doncs bé, segons el meu punt de vista, aquest blindatge resulta totalment i completament incompatible amb la Constitució, atès que, com ja s’ha dit, ni tan sols un Estatut pot privar a l’Estat les competències que la Constitució li atribueix. I, especialment, no pot privar a l’Estat les competències que li atorga l’article 157.3 de la Constitució. La llei prevista en aquest article (en l’actualitat, la LOFCA) pot regular tots els ingressos de les comunitats autònomes a les quals es refereix el número 1 d’aquest mateix article 157. I cap norma no pot privar a l’Estat aquestes competències. El blindatge del sistema davant de l’article 157.3 CE és –sigui quina sigui la fórmula escollida per establir-lo– clarament contrari a la Constitució actualment en vigor. Tan sols seria possible si hi hagués un canvi constitucional.

    Les normes jurídiques admeten, en general, diverses interpretacions, però no totes les interpretacions. En aquest sentit, l’article 157.3 CE és suficientment clar i precís pel que fa a les competències que reconeix a l’Estat, encara que algú pretengui trobar la quadratura del cercle dient que l’article 157.3 CE es refereix «a l’exercici de les competències enumerades en l’anterior apartat 1», i que, per tant, no es refereix, posem per cas, als tributs, sinó a la seva aplicació o a aspectes parcials de la seva aplicació.

    Aquesta postura no resistiria la més mínima crítica: la competència és, segons l’arxiconeguda frase de D’Alessio, «la mesura de la potestat que pertany a cada òrgan» o ens públic amb relació a altres òrgans o ens; o, per dir-ho millor, el conjunt de possibilitats d’actuació que l’ordenament reconeix a cada ens o òrgan de cada ens. La competència és la possibilitat d’actuar; i l’actuació efectiva amb relació, en el nostre cas, a un tribut (l’exercici de la competència) consisteix tant en el seu establiment o la seva regulació com en la seva aplicació.

    La competència atribuïda a l’Estat per mitjà de l’article 157.3 CE es refereix tant a la regulació (si escau, establiment o creació) dels recursos enumerats en l’apartat 1 com a la seva aplicació, encara que l’Estat pugui atribuir qualsevol d’aquestes actuacions (exercici de la competència) a les comunitats autònomes, o que lesPage 18 comunitats autònomes puguin dur a terme qualsevol d’aquestes actuacions, a manca de llei estatal, per iniciativa pròpia.

    El tema no dóna per a més. El blindatge, si comporta privar a l’Estat les competències que li atribueix la Constitució, és inconstitucional.11

II 4. Asimetria i bilateralitat

S’ha dit abans que la cessió dels tributs de l’Estat a les comunitats autònomes es pot fer per mitjà d’altres lleis de l’Estat, però també acompanyant-les, si escau, amb els estatuts d’autonomia, que s’han d’aprovar com a llei. La història avala, sens dubte, aquestes afirmacions.

El poder financer reconegut en la Constitució a les comunitats autònomes fou regulat, en primer lloc, amb relació a les comunitats sotmeses al règim general, en l’Estatut d’autonomia de Catalunya (Llei orgànica 4/1979, de 18 de desembre). La redacció de l’Estatut català fou seguida després per la Llei orgànica 8/1980, de 22 de setembre, de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA), i, per mitjà d’aquesta llei, per la resta d’estatuts de règim general. Del règim de finançament previst, bàsicament pels articles 156, 157 i 158 CE.

Com a excepció a aquest règim general, i prenent com a base la disposició addicional primera de la Constitució, els estatuts del País Basc (Llei orgànica 3/1979, de 18 de desembre) i Navarra (Llei orgànica 13/1982, de 10 d’agost, de reintegració i amejoramiento del règim foral de Navarra) han recollit com a règim especial d’aquestes dues comunitats el sistema de concert o conveni. També la Comunitat Autònoma de Canàries, encara que segueix bàsicament el règim general, ofereix certes peculiaritats en el seu sistema financer, unes peculiaritats que estan reconegudes en la disposició addicional tercera de la Constitució. Així mateix, gaudeixen d’un règim especial les comunitats autònomes de Ceuta i Melilla. Fora d’això, ningú no ignora que la nostra Constitució preveu diferents vies d’accés a l’autonomia (article 151 i disposició transitòria segona de la CE), diferents competències autonòmiques i, per tant, diferents necessitats de finançament. Ningú no ignora tampoc que Andalusia, Castella-la Manxa i Extremadura es van negar a entrar en el sistema general de finançament autonòmic impulsat pel Govern del Partit Popular el 1996 i acceptat per la resta de comunitats de règim general. La asimetria en el finançament autonòmic no està, doncs, prohibida per la Constitució. Constitueix una constant en el nostre model des del 1978 i constitueix, es pot dir, una característica del sistema espanyol de finançament autonòmic, que defineix, també, el nostre model convivencial democràtic.

Però si tot això es pot dir de la asimetria, el mateix, i amb més raó encara, cal dir de la bilateralitat. La història dels estatuts i la LOFCA que s’ha exposat fa un moment torna a ser aquí la primera dada per demostrarho. A part d’això, tots i cadascun dels estatuts de règim general preveuen un sistema de negociació bilateral per als impostos cedits. I l’altra gran peça del finançament autonòmic dissenyat per la LOFCA i els estatuts, lesPage 19 participacions en ingressos de l’Estat, va quedar sotmesa en la primera redacció de la LOFCA (article 16) a una negociació libèrrima que havia de tenir en compte no tan sols els criteris que s’enumeraven en aquest article sinó també «cualesquiera otros criterios que se estimen procedentes». Per acabar, cal recordar que el Consell de Política Fiscal i Financera de les Comunitats Autònomes (article 3 LOFCA) només fou, fins a l’any 2001, un òrgan consultiu i de deliberació sense la més mínima possibilitat d’imposar els seus acords a cap de les comunitats autònomes que l’integraven.

La asimetria i la bilateralitat han configurat, doncs, la història del nostre finançament autonòmic, mal que ens pesi o els pesi als qui creguin que això no hauria de ser així. Però així és perquè així ho permet, mentre no es reformi, la nostra Constitució.

L’argumentació en aquest punt no s’ha de cloure sense recalcar amb intensitat que la nostra Constitució, malgrat tot el que s’ha dit, no deixa inerme l’Estat a l’hora d’assolir els fins d’igualtat, coordinació i justícia que la Constitució li encomana. En primer lloc perquè, com ja he dit repetidament, reserva a l’Estat la potestat de regular les competències de les comunitats autònomes en matèria d’ingressos públics (article 157.3) i, encara que l’Estat pugui cedir a les comunitats autònomes els impostos originàriament seus, pot conservar a les seves mans –fins i tot cedint la capacitat normativa i la de gestió– els instruments necessaris perquè els impostos cedits que conformen la columna vertebral del sistema (IRPF, IS i IVA) siguin fonamentalment iguals a tot el territori espanyol; conserva, en efecte, no tan sols la possibilitat de regular els ingressos de les comunitats sinó també –la qual cosa pot tenir una importància essencial en la cessió d’impostos– la facultat de fixar «els principis, bases i directrius» de la normativa autonòmica dictada en matèria de competència estatal atribuïda en la seva regulació també a la comunitat autònoma (article 150.1 CE), de la manera com ara ho fa la Unió Europea respecte als tributs harmonitzats, significativament l’IVA.

II 5. El sistema de compensació

Fora d’això, i aprofundint en tot el que s’acaba de dir ara, cal assenyalar també que els manaments constitucionals d’igualtat, coordinació, unitat de mercat, solidaritat i prohibició de privilegis no s’han de complir únicament per la via dels ingressos, sinó que es poden complir, i s’han de complir, també per la via de la compensació, per mitjà de l’Estat, entre comunitats autònomes. De manera que la proposició de llei –que en aquest punt no difereix essencialment de la proposta inicial del Govern– s’ha de jutjar no tan sols per les seves previsions al voltant dels recursos de la Generalitat, sinó també d’acord amb els mecanismes de participació i compensació que s’hi preveuen. Així, en primer lloc, l’article 208 de la proposició disposa que «una part del rendiment dels impostos cedits a Catalunya s’atribueix a l’Estat per al finançament dels seus serveis i les seves competències». «La Generalitat», en segon lloc (article 209), «contribueix a la solidaritat amb les altres comunitats autònomes, a fi que els serveis prestats pels diferents governs autonòmics a llurs ciutadans puguin assolir nivells similars sempre que duguin a terme un esforç fiscal també similar». Els principis i els barems que cal tenir en compte per fixar l’aportació de Catalunya a la solidaritat s’inclouen en l’article 210, entre els quals destaca per la seva importància l’«esforç fiscal», «calculat a partir de la diferència entre els impostos suportats a Catalunya i la mitjana de les comunitats autònomes». Sigui quina sigui l’opinió que ens mereix aquesta normativa, tal vegada –com s’ha dit amb relació al País Basc– massa complicada per aconseguir una comparació fàcil i objectiva de xifres entre les diferents comunitats, sembla difícil –si més no per a mi– poder-li imputar algun defecte d’inconstitucionalitat.

Cal assenyalar, en fi, que és dubtosa la conveniència de fixar límits numèrics (tal com es feia en la proposta del Govern) a la participació de l’Estat en l’Estatut, ja que això podria dificultar mesures posteriors d’ajust entre recursos i necessitats d’Estat i comunitat autònoma. També cal, naturalment, dubtar de la utilitzacióPage 20 de barems diferents dels de població, extensió territorial i recaptació local a l’hora de fixar les aportacions de solidaritat. La meva experiència a Alemanya12 em diu que allà –on les estadístiques són, com a mínim, igual de fiables que les nostres– no confien en la determinació estadística d’altres barems menys clars a l’hora de dilucidar problemes tan importants com els que es deriven del repartiment dels diners públics. Crec que l’experiència alemanya en aquest sentit s’hauria, almenys, de tenir en compte.

II 6. La gestió

Doncs bé, si, tal com ja s’ha indicat, cap norma constitucional no es pot oposar al traspàs de competències normatives previstes en l’article 204, números 2 i 3, de la proposició de llei, encara menys es pot oposar a la gestió per part de la Generalitat dels tributs que s’apliquen a Catalunya, ja sigui com a tributs propis o com a tributs cedits. Els articles 150.1 i 156.2 CE avalen aquesta afirmació, que es veu reforçada per la interpretació apuntada en la STC 16/2003, segons la qual els tributs cedits donen origen a recursos tributaris de les comunitats autònomes. Per consegüent, les comunitats autònomes els podrien gestionar en l’exercici de competències pròpies ex article 157.1.a CE i no com a delegades de l’Estat.

II 7. L’Agència Tributària de Catalunya

L’article 205 de la proposició de llei assenyala que «la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els impostos suportats a Catalunya corresponen a l’Agència Tributària de Catalunya, llevat dels de naturalesa local». Després de la creació de l’Agència Estatal d’Administració Tributària, ningú no pot discutir –si no es discuteix aquesta Agència– la possibilitat d’una Agència Tributària de Catalunya que gestioni els tributs que cal aplicar en aquesta comunitat autònoma, encara que s’imposi en aquest cas, amb especial intensitat, la necessitat de coordinació establerta per l’article 156 CE; «l’Agència Tributària de Catalunya», diu en aquest sentit l’article 205, «i l’Administració tributària de l’Estat col·laboren i subscriuen convenis i fan ús dels altres mitjans de col·laboració que considerin pertinents». Entre aquests mitjans, la proposta del Govern feia una menció específica a la «consorciació». Aquesta menció específica de cap manera no es pot considerar supèrflua.

Això de banda, caldria considerar amb deteniment la conveniència d’al·ludir a l’«Agència Tributària de Catalunya» i no, simplement, a l’«Administració tributària de Catalunya», la qual cosa no provocaria, d’una manera, al meu entendre, absolutament inconvenient, que la comunitat autònoma tingués les mans lligades a l’hora d’organitzar la seva pròpia hisenda. Penso que, en aquest sentit, la creació d’una agència autònoma no és, de cap manera, la millor solució.13

II 8. Una consideració addicional

Tot i que crec que he tractat els punts més conflictius –pel que fa a l’encaixament constitucional del sistema de finançament que preveu la proposició de llei i l’anterior proposta del Govern–, no vull acabar sense fer una referència a la disposició addicional tercera de la proposta del Govern, en la qual es disposava: «La capacitat de finançament per habitant de la Generalitat ha d’equiparar-se gradualment, en un termini no superior a quinzePage 21 anys, a l’obtingut en aplicació dels sistemes de concert i conveni vigents a les comunitats autònomes forals». Aquesta previsió, lluny de contrariar l’esperit constitucional, constituiria una via, segons la meva opinió del tot encomiable, per forçar la comparació del règim de concert o conveni amb el règim de finançament de la resta de comunitats autònomes, amb la qual cosa es reconduirien, si escau, les situacions de privilegi que es puguin detectar, que fins ara ningú no ha volgut detectar i que cap dret històric no pot emparar.

-------------

[1] Fins i tot en un sentit més material. Vegeu, per tots, Corominas-Pascual, Diccionario crítico etimológico castellano e hispánico, Gredos, Madrid, 1991.

[2] Per a més dades, vegeu el meu treball «La compensación financiera interterritorial en la RFA», a P. y G.P., núm. 3, IEF, Madrid, 1979, p. 109 i s.

[3] Vegeu el meu Curso de derecho financiero español, Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 24a ed., vol. I, p. 113 i 114.

[4] Vegeu el meu Curso de derecho financiero español, IEF, Madrid, 1974, p. 198.

[5] Vegeu Postigo, C., Los conciertos económicos, Aramburu, Sant Sebastià, 1979, p. 20 i 21.

[6] Cf. amb el Diari de Sessions de les Corts, ap. al núm. 104, de 8 de juliol de 1876, p. 2.

[7] De la Hucha Celador, F., Introducción al régimen jurídico de las haciendas forales, Civitas, Madrid, 1995, p. 18.

[8] Sánchez Pedroche, J., «Los inconvenientes y posibles desarrollos de la reserva para inversiones en Canarias», Contabilidad y Tributación, núm. 275, CEF, Madrid, 2006, p. 63 i 64.

[9] Els documents presentats pel Govern, CiU i PPC a la Ponència es poden consultar a la pàgina web del Parlament de Catalunya: Proposta de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya.

[10] Cf. amb allò que s’indica en la nota anterior (9).

[11] Resulta, al meu entendre, insòlita la crida de l’article 202.4 que ara s’analitza al principi de proximitat o subsidiarietat, ja que se sap –o caldria saber-ho– que el principi de subsidiarietat serveix la distribució de la competència, i no la jerarquia de les normes.

Deixant això de banda, el text de l’article 202.4 és, en si mateix, contradictori, ja que «el que estableix aquest Estatut» s’ha d’entendre, d’acord amb el número 1 d’aquest mateix article, «en el marc del que estableix la Constitució».

Fora d’això, la història politicojurídica del blindatge al qual em refereixo ara és –segons l’he pogut percebre en els mitjans de comunicació que es poden consultar a qualsevol hemeroteca– summament curiosa: CiU, després de pactar amb el PSC (senyor Maragall) el nou text blindant el sistema de finançament, pacta amb el PSOE (senyor Rodríguez Zapatero) la retirada del blindatge, amb la qual cosa la situació queda en el punt inicial de la proposta no blindada del Govern. Però en aquest moment, una de les forces (ERC) que donava suport a la proposta del Govern se n’allunya. Que cadascú tregui les seves pròpies conclusions. Les meves, excepte pel que fa al senyor Rodríguez Zapatero, no són gaire esperançadores.

[12] Cf. amb el meu treball «Hacienda pública y autonomía en la Ley fundamental de Bonn», CREDF, núm. 13, 1977.

[13] Vegeu, sobre això, el meu Curso de derecho financiero español, 24a ed., Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2004, vol. I, p. 121 i s.