Comunitats autònomes I relacions internacionals. Un estudi de jurisprudència constitucional

La primera jurisprudència del Tribunal Constitucional que es refereix al concepte de relacions internacionals, ho fa d'una manera esporàdica i casual, ja que aquest títol competencial no era l'objecte principal de les seves decisions.

El Tribunal Constitucional va afirmar la competència exclusiva de l'Estat sobre les relacions internacionals i sobre aquelles competències, com el comerç i la sanitat exterior, de projecció externa (STC 35/1982, 44/1982, 252/1988).¹² És evident que en aquests casos l'alt òrgan jurisdiccional no afegia res de nou al que s'establia a l'article 149.1.3 del text constitucional, sinó que simplement recordava, i amb això reforçava, la competència estatal exclusiva sobre la matèria.

En aquestes primeres decisions, el Tribunal va recalcar el caràcter de matèria de les relacions internacionals. Així, en el FJ 2 de la Sentència 35/1982, va establir les diferències entre el que significa «reservar toda la matèria» com a relacions internacionals a favor de l'Estat, i el que comporta reservar-li únicament potestats concretes. Mentre que en aquest últim cas les comunitats autònomes poden dur a terme una política pròpia sobre aquesta matèria fent ús, òbviament, solament de les competències específiques que els són atribuïdes, en el primer supòsit, en canvi, la comunitat autònoma, a més de no poder assumir cap competència sobre la matèria reservada, «nopuede orientar su autogobierno en razón de una política pròpia acerca de ella [...] aunque puede participar en la determmación de tal política en virtud de h representarien específica que las distintas Comunidades tienen en el Senado. De ello se concluye que los entès autonómi* cos no pueden elaborar de forma privativa una política exterior sinó que deben sujeterse a U del Estada, siendo la única via de participación de las Comunidades Autónomas en la política exterior el Senado».

El problema és que el Senat espanyol, tal com està configurat actualment a la Constitució, no és una autèntica cambra de representació territorial, i, per tant, no és, avui dia, el camí adequat per fer participar les comunitats autònomes en la política exterior.

En aquests primers moments, el Tribunal Constitucional va eludir definir el contingut del concepte o matèria «relacions internacionals», i va referir-se solament a la responsabilitat internacional de l'Estat com a part integrant d'aquest. Això, alhora, va servir de fonament per atribuir a l'Estat, en exclusiva, la competència sobre les rela-Page 348cions en qüestió i justificar el fet que el poder central arbitri els mecanismes que consideri necessaris per assegurar el compliment de les seves obligacions, sobre la base precisament de la premissa que la responsabilitat en el pla internacional en cas d'incompliment recau exclusivament en l'Estat mateix -poder central- (STC 22/1984, FJ4).

No obstant això, i malgrat que el Tribunal Constitucional va al·ludir en aquesta primera jurisprudència de manera tangencial a les relacions internacionals, es pot preveure una interpretació extensiva de les competències exclusives de l'Estat en la matèria en qüestió, com ho posa de manifest la Sentència 154/1985,¹³ que resol el conflicte positiu de competències promogut pel Govern, on la tituiaritat controvertida era la relativa a l'aplicació dels ensenyaments de l'Institut Gallec de Batxillerat a Distància a persones que residissin fora de Galícia. El Tribunal va afirmar aleshores que «[...] En cuanto esa aplicarien supone un ejercicio de poder publico fuera del territorio comunitario, no correspondiente a Galícia, debiendo declararse a favor del Estada cuando se aplica fuera de Espana o en territorio espanol, salvo que se aplique en territorio de Comunidades Autó-nomas que tengan reconocida competència en la matèria, en cuyo caso corresponde a éstas» (FJ 7). Això significa que la ritularitat de la competència controvertida, que comporta actuació de poders públics a l'estranger, correspon a l'Estat, sense que el Tibunal tingués en compte la natura i l'eficàcia de l'activitat realitzada.

En resum, es pot afirmar que en aquestes decisions el Tribunal Constitucional es va esforçar a assegurar la competència exclusiva de l'Estat sobre les relacions internacionals, a les quals va donar una interpretació extensiva, tot i que no aclaridora, de la noció, cosa que creava confusió entorn del concepte citat.¹⁴

Aquesta Sentència resol el conflicte positiu de competència 156/1985 plantejat pel Govern central contra la Xunta de Galícia. L'objecte d'aquest conflicte és un document anomenat Comunicada de colaboración16 firmat pel conseller d'Ordenació del Territori i Medi Ambient de la Xunta de Galícia i la Direcció General del Medi Ambient de Dinamarca, que inclou una promesa de col·laboració per a l'estudi de l'administració i planificació amb els contractes corresponents, i també la possibilitat de col·laborar a líarg termini.¹⁵

El Tribunal es refereix, en el fonament jurídic 2 d'aquesta resolució, a les relacions internacionals, i les cataloga com a «matèria» equiparable a la resta de competències materials que apareixen al llarg dels articles 148 i 149 de la Constitució, amb el perill de trencar l'ordre constitucional de distribució de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes en perjudici d'aquestes, les competències de les quals poden quedar buides de contingut en entrar en contacte amb el titol horitzontal-material de les relacions internacionals.

Al fonament jurídic 3, el Tribunal constata que el constituent ha reservat en exclu-Page 349siva als òrgans centrals de l'Estat la totalitat de les competències en matèria de relacions internacionals «en un precepto [el 149.1.3] de alcanceperfectamente meditada e inequívoca, según se deduce de sus antecedentes parlamentarios»¹⁶ No obstant, i seguim Jàuregui,¹⁷ entenem que l'article 149.1.3 «dista mucho de constituir un precepto de alcance mediata e inequívoca, y mas bien consideramos que constituye el resultado de la imprecisió»y desconocimiento, porparte de los consituyentes de lo que supone un concepto, dinàmica y actual de las relaciones internacionales». El constituent, apunta el Tribunal en el fonament jurídic 4, va passar per alt no solament l'heterogeneïtat que tenen avui les relacions internacionals, sinó també la connexió que, cada cop amb més freqüència, tenen les actuacions que es deriven de les relacions en qüestió amb aquelles competències que les comunitats autònomes poden posseir en els estatuts d'acord amb el que disposen els articles 148.1 i 149.1 de la Constitució.

Per al Tribunal Constitucional, el fet que el Treaty Making Power en el dret espanyol pertanyi a l'Estat es fonamenta:

1. En l'article 149.1.3 de la Constitució, l'abast del qual contribueix a perfilar els articles 93, 94 i 97 del text constitucional, i b) En els antecedents de l'elaboració de la Constitució. Mentre que sobre l'últim fonament ja ens hem manifestat unes línies més amunt, sobre el primer la doctrina és unànim, com ja posa de manifest el mateix Tribunal quan considera des de la perspectiva de Consti-tutione lata l'exclusiva titularitat estatal de la competència per obligar-se mitjançant convenis i ttactats internacionals. Malgrat que el Tribunal insisteix en el fet que el text constitucional no conté cap excepció que permeti concloure tractats internacionals a les comunitats autònomes, es refereix a la possibilitat de crear estructures de cooperació entre l'Estat i les comunitats autònomes per mitjà de fórmules diverses, i n'indica dues en concret: la de l'article 150.2, que preveu la Constitució, i la del conveni-marc, que ens ofereix el dret comparat.

   El problema fonamental amb el qual es troba el Tribunal és determinar si el Comunicada de colaboración citat, subscrit per la Xunta, ha de ser considerat com un tractat internacional que, com a tal, compromet la responsabilitat internacional de l'Estat, o és, per contra, com afirma el representant de la Xunta, «un mero concierto o declaración deprincipios no vinculante ni obligatoriab». El Tribunal s'enfronta per primera vegada amb un típic cas d'activitat de relleu internacional desenvolupat per una comunitat autònoma, cosa que li ofereix l'oportunitat de delimitar la noció de relacions internacionals amb coherència, tenint en compte dos factors primordials:

1. L'estructura que presenta l'Estat espanyol a partir de la Constitució de 1978, descentralitzat en ens dotats d'autonomia no solament administrativa sinó també política, configurat com un Estat d'estructura complexa o composta, el caràcter plural de la qual ha de consolidar-se no solament cap endins sinó també cap a l'exterior, i b) La creixent internacionalització que en tots els àmbits experimenta la societat moderna. El Tribunal, en canvi, eludeix pronunciar-se sobre aquesta qüestió concreta, quan afirma que apoco importa aquí que elAcuerdo citado comprometa o no la responsabilidad internacional del Estado. Lo importante es que su mera existència revela que la Comuni-dad Autònoma de Calicia, actuando en nombre propio y almargen de toda actuación del Estado, ha realizado un acto ilegítimo desde una perspectiva interna, constitucional, pues-to que elms contrahendi pertenece en nuestro Derecho exclusivamente al Estado». (FJ 5)

   És evident que l'alt òrgan constitucional afirma, com es posa de manifest en el votPage 350 particular formulat pel magistrat Eugenio Díaz Eimit, al qual es van adherir quatre magistrats més, una concepciòn globalïzante de las 'relaciones internacionales', como matèria sometida a la exclusiva competència del Estado», que nega a les comunitats autònomes, en l'exercici de les seves pròpies competències, la possibilitat d'adoptar les accions que siguin necessàries per abordar i resoldre els seus problemes específics. Segons l'opinió d'aquests magistrats discrepants, «Dicho convenia fue realizado en el ejercicio de la competència que a la Comunidad gallega confiere el articulo 29.4 de su Estatuto y por sus características estimo que en nada invade la competència. reclamadapor el Estado, y asi debió declararse en aplicación de un criterio flexible que, a mijuicio, es màs conforme con el orden competencial disenado por la Constitución y màs cercano a la reali-dad actual de abrir espacios a la proyección exterior de las Comunidades Autónomas y Regiones, mediante fórmulas de colaboraciòn y promociòn que permitan, sin menoscabo alguno de la política exterior del Estado, potenciar al màximo el nivel de vida, cultura y riqueza regionales».

   Es pot concloure, deixant de banda l'aprofundiment en un moment posterior en tota la problemàtica derivada de la projecció externa de les comunitats autònomes, tema sobre el qual podrem estendre'ns en altres apartats d'aquest treball, que el Tribunal Constitucional en aquesta decisió continua en la línia iniciada en la Sentència 154/1985, ja que manté una interpretació extensiva i rígida del concepte relacions internacionals, totalment allunyada de la realitat internacional actual.

Les relacions internacionals estan configurades en el text constitucional com un títol competència! «borizontal o transversal, que comparte un sector de su objeto material con otros àmbitos materiales afines».¹⁸ El Tribunal s'ha valgut d'això per atreure cap a l'esfera del poder estatal un gran nombre de matèries que tenien alguna connexió, per allunyada que fos, amb elements de caràcter extern. Això implica que no poques vegades el Tribunal ha utilitzat aquest concepte de relacions internacionals o altres títols de projecció externa (el comerç o la sanitat externa) com a mecanismes per reforçar les competències de l'Estat en àmbits determinats d'actuació, cosa que, alhora, porta a debilitar, i fins i tot buidar de contingut, competències autonòmiques.

Així, Pérez Gonzalez¹⁹ remarca que, a la STC 44/1982, el Tribunal Constitucional, en resoldre el conflicte positiu de competència promogut per l'advocat de l'Estat en relació amb el Decret 138/1981, de 14 de desembre, del Govern basc, sobre concessió d'emissores de radiodifusió d'ones mètriques amb freqüència modulada, utilitza els títols citats de projecció externa com a argument per reforçar l'esfera d'actuació bàsica de l'Estat, en aquest cas concret, en matèria de radiodifusió d'ones mètriques amb freqüència modulada.

Posteriorment el Tribunal, en la Sentència 1/1986,²⁰ en resoldre el conflicte positiu de competències 494/1982, promogut pel Consell Executiu de la Generalitat dePage 351 Catalunya contra determinats articles del Reial decret 2075/1982, de 9 de juliol, sobre normes d'activitats i representacions esportives internacionals, fonamenta la intervenció de l'Estat en activitats de caràcter públic que tenen certa projecció externa, com l'esport, tot i que la competència exclusiva pertanyi a la Comunitat catalana (article 9.29 de l'EAC).

Hi ha també algunes decisions dictades per l'òrgan constitucional en l'àmbit de sanitat i comerç exterior, en les quals sembla que apunti que, deixant de banda l'establiment dels mecanismes de cooperació oportuns entre l'Administració estatal i l'autonòmica, «todas las acciones que implican un control fronterizo de productes»²¹ pertanyen a la competència estatal (STC 252/1985, 192/1990, 76/1991 i 115/1991).

De vegades, el Tribunal introdueix matisos amb la intenció d'evitar que la dimensió exterior d'un afer modifiqui el repartiment de competències portat a terme pel bloc de la constitucionalitat. Així, en la Sentència 125/1984,²² en la qual el títol controvertit no eren les relacions internacionals sinó el comerç exterior, el Tribunal afirma que no es pot dur a terme una interpretació expansiva del títol competencial de comerç exterior «quepermita absorber bajo él, como competència estatal, cualquier me-dida que, dotada de una cierta incidència, por remota que fuera, en el comercio exterior turística, produjera directatnente una reordenación de la actividad turística, vulnerando con ello las competencias estatutarias» (FJ 1). N

En decisions posteriors-STC 154/1985 i 137/1989-, el Tribunal adopta, com hem apuntat abans, una posició totalment desfasada entorn del concepte de relacions internacionals, incompatible amb el grau d'internacionalització que actualment estan experimentant les relacions humanes. L'òrgan constitucional introdueix dins del títol competencial «relacions internacionals» qualsevol activitat autonòmica que estiguí d'alguna manera connectada amb elements externs. A la STC 154/1985 estableix que la creació o habilitació de centres col·laboradors de les comunitats autònomes fora d'Espanya requerirà una relació entre aquestes entitats autonòmiques i un poder públic estranger, «lo que vulneraria de manera abierta la competència exclusiva del Estado en matèria de relaciones internacionaks, reconocida en el articulo 149.1.3 de la Constitu-ción» (FJ 5). Posteriorment, en la Sentència 137/1989, continuant en aquesta línia expansiva del concepte que estem analitzant, el Tribunal declara inconstitucional el comunicat de col·laboració subscrit entre el conseller d'Ordenació del Territori i Medi Ambient de la Xunta de Galícia i la Direcció General del Medi Ambient del Govern del Regne de Dinamarca. El Tribunal, sense examinar si aquest acte és un autèntic tractat que com a tal acord comprometi la responsabilitat internacional de l'Estat, afirma que la seva mera existència «revela que la Comunidad Autònoma de Galícia, actuando en nombrepropio y al margen de toda actuación del Estado, ha realizado un acto ilegltimo desde una perspectiva interna, constitucional, puesto que elms contrahendi per-tenece en nuestro Derecho exclusivamente al Estado» (FJ 5). Això ens porta a afirmar, en principi, que el Tribunal atorga a les relacions internacionals una dimensió totalment desmesurada, en negar a les comunitats autònomes la possibilitat d'un ius contrahendi diferent del ius ad tractatum.

Després d'aquesta última resolució -STC 137/1989-, en la qual el Tribunal Constitucional manté una concepció rígida, expansiva i globalitzant, tal com, ambPage 352 encert segons el nostre parer, van posar de manifest els magistrats que van subscriure el vot particular, el Tribunal se situarà, en decisions posteriors, en una línia més oberta i d'acord amb el que havia establert fins aleshores la doctrina majoritària.

El primer pas, el fa amb la STC 153/1989,13 en la qual el Tribunal fa referència per primera vegada al contingut del concepte relacions internacionals, en indicar corn a tals «los tratados, pazy guerra, reconocimiento de Estados, representarien exterior, res-ponsabilidad internacional, etc.» (FJ 8). No obstant això, la intenció de «no cerrar her-mèticamente el titulo»,²³ la posa de manifest I'«etc.» que el Tribunal Constitucional intercala en definir els elements que l'integren.²⁴ Cal reconèixer, com fa Pérez Gon-zilez,²⁵ que aquesta decisió jurisprudencial aporta « un sano correctiva a aquellafihsofía, detectable en deciúones suyas anteriores, proclive a una concepciòn expansivay globalizan-te de la clàusula de reserva del articulo 149.1.3».

El Tribunal conclou en aquesta Sentència que «no podria llegar a admitirse que cualquier rebción, por lejana que sea, con temas con los que estén involucrados otrospaíses o ciudadanos extranjeros, implique por sí sola o necesariamente que la competència resulte atribuïda a la regla 'relariones internacionales». Així, el Tribunal traça els límits de la matèria relacions internacionals de manera que deixa de ser un concepte que empara qualsevol tipus de relació externa. En decisions posteriors,²⁶ l'alt òrgan constitucional segueix una línia marcadament continuista de la posició adoptada a la Sentència anteriorment comentada. És a partir d'aquesta quan la jurisprudència constitucional experimenta un canvi necessari i d'acord tant amb l'estructura de l'Estat espanyol com amb una visió actual, i per tant restrictiva, de les relacions internacionals.

Un pas més, el va fer el Tribunal en la Sentència 17/1991 que, en el FJ 6, caracteritza les relacions internacionals com un títol polític que no es pot utilitzar per negar a les comunitats autònomes accions que tinguin una certa projecció externa, en aquest cas la difusió o intercanvi cultural del seu pratrimoni històric, sempre que no afectin la sobirania nacional o generin responsabilitat de l'Estat enfront de tercers.

Justament en relació estreta amb la responsabilitat internacional de l'Estat, el Tribunal apunta en la Sentència 80/1993 que «no puede dejarse de senalar que la plena garantia del cumplimiento y ejecución de las obligacíones internacionales [...], tampoco puede tener una incidència o proyecciòn interna que venga a alterar la distribución de poderes entre el Estaday las Comunidades Autónomas operada por el bloque de la constitu-cionalidad». Això significa que l'Estat és el subjecte responsable del compliment i la garantia de l'execució dels compromisos adquirits amb altres subjectes de dret internacional, ja que aquesta garantia de l'execució sí que s'integra en el contingut de l'article 149.1.3. Tanmateix, això no pot afectar la competència mateixa que constitucionalment han de desenvolupar les comunitats autònomes, desplaçant-la o substituint-la anticipadament per l'exercici de poders que en aquest cas no seran ja de control i vigilància.

Page 353

La doctrina constitucional relativa al tema objecte del nostre estudi que s'ha analitzat fins aquí ens permet concloure el següent:

4. La matèria relacions internacionals és competència exclusiva de l'Estat d'acord amb l'article 149.1.3.

2. Els elements que comunament integren aquest concepte són els tractats internacionals, la pau i la guerra, el reconeixement d'estats, la representació exterior, la responsabilitat internacional, etc.

3. L'Estat és, per tant, l'únic que pot concertar tractats internacionals.

4. No és possible una interpretació expansiva de l'article 149.1.3 amb motiu deia dimensió exterior d'un afer, de manera que aquest precepte atregui per a l'Estat qualsevol mesura que estigui dotada d'una certa projecció externa.

5. La garantia del compliment dels compromisos internacionals enfront d'altres estats o organitzacions internacionals s'integra en el contingut de í'article 149.1.3, a diferència del que passa amb l'execució d'aquest acord, la qual no és, com ja hem assenyalat, un element configurador del concepte «relacions internacionals».

El Tribunal Constitucional, a partir d'una concepció àmplia de les relacions internacionals, arriba en les seves últimes decisions a delimitar l'objecte de forma concreta, amb la finalitat d'evitar buidar de contingut les competències autonòmiques i impedir, així, que s'alteri la distribució de competències operada per la Constitució i els estatuts. És evident, doncs, que la doctrina constitucional ha experimentat una important evolució en els seus plantejaments inicials. No obstant això, considerem que el Tribunal fa un pas decisiu en la Sentència recent 165/1995, de 26 de maig. En aquesta decisió, el Tribunal resol un conflicte positiu de competències entre el Govern de l'Estat i el Govern basc, que tracta dos preceptes -article 4 i 23- del Decret del Govern basc 89/1988, de 19 d'abril, pel qual s'estableix l'estructura orgànica del Departament de Presidència, Justícia i Desenvolupament Autonòmic.²⁷ La decisió del Tribunal s'esperava amb impaciència, perquè s'havia de veure quina era la seva postura en un tema tan controvertit com el de la presència autonòmica davant de les institucions comunitàries. Tot i ser aquest un aspecte rellevant de la resolució, el que ressalta en aquesta decisió és la interpretació que el Tribunal Constitucional fa del concepte relacions internacionals.

L'òrgan constitucional, un cop més, incideix en la impossibilitat d'identificar les relacions internacionals amb qualsevol tipus d'activitat de projecció externa. Aquesta afirmació troba ei fonament, primer, en la mateixa literalitat de la Constitució, que «[...] ha considerado necesario reservar específicamente al Estado àreas de actuación externa que se consideren distintas de las 'relaciones internacionales': ast 'comercio exterior' -art. 149.1.10- o 'sanidadexterior'-art. 149.1.16-» i, en segon lloc, en la interpretació realitzada per la jurisprudència constitucional a les sentències 153/1989,Page 354 54/1990,76/1991, 100/1991 i 80/1993, en les quals el Tribunal estableix que «[...] la dimenúòn externa de un asunto no puede servir para reaíizar una interpretarien expansiva del titulo 149.1.3 CE, que venga a subsumir en U competència estatal toda medida dotada de una cierta incidència exterior, por remota que sea, ya que si asífuera seproduci-ría una reordenación delpropio orden constitucional de distribuciòn de competencias entre el Estada y las Comunidades Autònomas» (FJ 5).

A continuació el Tribunal fa una interpretació de l'article 149.1.3, posant-lo en connexió amb els articles 63 i del 93 al 97 del text constitucional. Les conclusions a les quals arriba són, en sentit negatiu, que les relacions internacionals no s'identifiquen amb qualsevol activitat exterior ni tampoc amb la política exterior com a acció política del Govern; i, en sentit positiu, que l'objecte de ia reserva de l'article 149.1.3 són les relacions d'Espanya amb aítres estats independents i sobirans, relacions que «estan regidas por el 'derecbo internacional general' a que se refiere el articulo 96.1 de h CE, y por los tratadosy convenios en vigor para Espana». El Tribunal Constitucional resol que el contingut de les relacions internacionals és determinat per les normes de dret internacional general o particular aplicables a Espanya i que, per això, el Tribunal es va referir a matèries tan característiques de l'ordenament internacional com el ius con-trahendi, el ius legationis, la creació d'obligacions internacionals i la responsabilitat internacional de l'Estat (FJ 5).

En conseqüència, les relacions internacionals són «relaciones entre sujetos intema-cionaks que estan regidas por elDerecho internacional. D'això deriva que les comunitats autònomes, malgrat que són ens dotats d'autonomia política, en «no ser sujetos internacionalas no pueden participar en las relaciones internacionales» i, per tant, «no pueden concertar tratados con Estados soberanos y Organizaciones internacionales guber-namentales» (FJ 6).

Un cop perfilat el concepte de relacions internacionals i concretat el seu contingut, el Tribunal se centra en el Treaty Making Power i en la capacitat exclusiva de l'Estat per exercir-lo. Les comunitats autònomes poden dur a terme actuacions a l'exterior sempre que siguin «necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a podem públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estada, yno generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros y organi-zaciones inter o supranacionales".

Deixem per a més endavant l'examen en profunditat de l'activitat externa de les comunitats autònomes. Simplement volem en aquests moments deixar constància, en primer lloc, de com ha estat d'aclaridora la doctrina constitucional en aquesta resolució pel que fa a la noció de relacions internacionals i, en segon lloc, de la contínua evolució que experimenta la jurisdicció constitucional que, un cop delimitats els marges de les relacions internacionals a la Sentència 153/1989, manté en tot moment una posició favorable a la no-identificació entre «relacions internacionals» i «activitat externa». Aquest principi arriba a la seva màxima manifestació en aquesta resolució, en la qual es Tribunal afirma que «.no toda actividad de relación exterior de una Comunidad Autònoma supondrà infracció» de fo reserva estatal del articulo 149.1.3 del Texto Constitucional». En aquesta afirmació es troba la resposta a l'interrogant amb el qual obríem aquest treball: l'equilibri entre unitat i autonomia, establert a l'article 2 de la Constitució, es trenca com a conseqüència del que preceptua en l'article 149.1.3? La interpretació flexible del títol competencial «relacions internacionals» postulada perla doctri-Page 355na des del començament i portada a terme pel Tribunal Constitucional en aquesta resolució és l'única coincident amb l'exigència constitucional de garantir l'harmonia entre unitat i autonomia.

Del que no hi ha dubte, a la vista del que s'ha establert al text constitucional, és que l'Estat té competència exclusiva per preparar tractats internacionals. El Tribunal Constitucional ha recordat insistentment al llarg de la jurisprudència que s'examina aquí l'exclusiva titularitat estatal en la conclusió d'aquests tractats. Aquest aspecte tampoc no és qüestionat per la doctrina. L'opinió dels autors és unànime: tots coincideixen a afirmar l'exclusiva titularitat estatal de la competència per obligar-se mitjançant convenis o tractats.²⁹

-----------------------------

[1] Jíuregui Berciartu, G., «Estatuto de Autonomia del País Vasco y Relaciones Internacionales», Revista de Estudiós Politieos, núm. 46-48, 1985, pàg. 457-458.

[2] ja el 1981 els professors M. Pérez Gonzakz i j. Pueyo Losada («Las Comunidades Autónomas ante el orden internacional», Constitución, Comunidades Autónomasy Dertcho Internacional. VI Jornadas de Profesores de Derecho Internacionaly Relaciones Intemacionales, Xunta de Galícia, Santiago de Compos-tel-la, 1982, pàg. 32) afirmaven que «f« un contexto internacional como el actual de fuerte interdependència, toda capacidad competencial-en general- tiende a contlevar una doble faceta interior y exterior indivisible».

[3] Enfront d'aquells aurors (Pérez Calvo, A., Estada autonòmicay Comunidad Europea, Tecnos, Madrid, 1993, pàg. 17 i seg., i Parejo Alfonso, L, «La participación de las Comunidades Autónomas en el proceso de adopción de decisiones de la Unión Europea», a La occien exterior i comunitària de las Lander, Regiones, Cantonesy Comunidades Autònomas, dirigir per M. Pérez Gonzalez, IVAP, Bilbao, 1994, pàg. 77) que sostenen que únicament hi ha els afers interns i els internacionals, i que les qüestions relacionades amb la Unió Europea han de ser considerades amb caràcrer general com a afers externs o internacionals, hi ha un sector de la doctrina encapçalat per M. Pérei Gonzàlez («La acción exterior y comunitària de los Lander, Regiones, Cantones y Comunidades Autònomas: un ensayo de recapitulacions, a La acción exterior y comunitària de los Lander, Regiones, Cantones y Comunidades Autònomas, dirigir per ell mateix, IVAP, Bilbao, 1994, pàg. 327-328} que considera que les relacions entre els tres nivells de poder, és a dir, l'estataJ, el supraestatal i el subestatal, experimenten un cert grau d'«interiorització», que justifica, segons el parer de l'autor, «la existència de unos cauces de participación regional ad intra y ad extra, distintes de los clasicos de la acción exteriory, sin duda, màs intensos e incisives». Una posició més radical és la que sosté G. Jauregui Bericiartu (La Comunidad Autònoma del País Vascoy las Relaciones Internacionales, IVAP, Oiïati, 1989, pàg. 13-14), per a qui el dret comunitari no és tant internacional com supranacíonal, per la qual cosa no es pot enquadrar de manera esrricra ni en el dret internacional ni en l'intern. D'aquí la consideració def dret comunitari com a dret específic, i això per tres raons. Des del punt de vista institucional, l'existència d'institucions comuns i el fet que moltes de les decisions són preses per majoria i per unanimitat. Des del punt de vista del contingut, el dret comunirari és més extens i intens que el dret internacional. Des del cíels efectes jurídics, les decisions dels òrgans comuniraris resulten directament obligatòries per als subjectes jurídics dels ordenaments dels estats membres.

[4] L'article sisè del Conveni de Viena sobre el dret dels tractats estableix que «tot Estat té competència per establir tractats», que significa que els estats no tenen cap limitació en et pla internacional que es basi en la seva estructura interna. A. Mangas Martín (Derecho comunitària europea y Derecbo espanol, Tecnos, Madrid, 1987, pàg. 207) afirma que aquest precepte no impedeix que les entitats territorials que integren un estat compost puguin arribar a concloure tractats en matèries de la seva competència exclusiva quan els ho permetin les normes constitucionals respectives.

[5] jauregui, G-, La Comunidad Autònoma del Pals Vasco..., op. cit., pàg. 15.

[6] Jauregui, G., op, cit., pàg. 17; Mangas Martín, A., op, cit., pàg. 223; Pérez Tremps, P., «Comunitats autònomes i activitat exterior en la jurisprudència del Tribunal Constitucional», Autonomies, núm. 13, 1991, pàg. 9; Remiro Brotons, A., «la estructura compleja del Estado y la atribución de competen-cias en el ambito de las Relaciones Internacionales», Comentarios a las Leya Pollticas, dirigits per O. Alzaga Villaamil, Revista de Derecho Privado, Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1988, tom XI (art. del 143 al 158), pàg. 212. Vegeu en contra A. Pérez Calvo {El Estado Autonòmica y Comunidad Europea, Tecnos, Madrid, 1993, pàg. 30 i ss.), que reivindica el caràcter de matèria de les relacions internacionals amb la magnitud que comporta.

[7] El qualificatiu «horitzontal» apareix a Pérez Tremps, P., op. cit,, pàg. 9.

[8] Peta. Tremps, P., op. cit., pàg. 9.

[9] BOEde 30 de juliol de 1984.

[10] Mangas Martín, A., op. cit., pàg. 232; Pérez Gonzalez, M., «La acción exterior del Estado y las autònom (as desarrollados en la practica», Curso de Derecbo internacional de Vitoriit'Gasteiz, Servicio Editorial Universidad del País Vasco, 1986, pàg. 265 i ss.; Gómez Segado, F., «As competencias estarais e autonòmica: en maceria de relacions internacionals», RECAP, 1993, pàg. 59 i seg.

[11] SO£de25 de juny de 1994.

[12] BOEAc 28 de juny de 1982, de 4 d'agost de 1982 i de 13 de gener de 1989.

[13] BOEde 26 de novembre de 1985.

[14] En aquest sentit es pronuncia també Pérez Tremps, P., Comunicades Autànomas, Esiadoy Comú-nidtid Europea, Ministeri de Justícia, Madrid, 1987, pàg. 80.

[15] BOEde 10 d'agost de 1989.

[16] El rexr del Comunicada surt rranscriï ;i i'érez Gonïalez, M., op. cit., pàg. 278.

[17] Jauregui, G., op. cit,, pàg. 113.

[18] Pérez Tremps, P., op. cit., pàg. 9.

[19] Pérez Gonzalez, M., «jurisprudència espafiola de Derecho Internacional Publico», Revista Espa-noU de Derecho Internacional, vol, XLI1/2, 1990, pàg. 540.

[20] BOEde 12 de febrer.

[21] Així ho expressa Pérez Tremps, P., op. cit., pàg. 12.

[22] BOEA'\ 1 de gener de 1985.

[23] BOEde 7 de novembre de 1989.

[24] Pérez Tremps, P., op. cit., pàg. 1 I.

[25] Pérez Gonzàlez, op. cit., pàg. 541.

[26] STC 54/1990, BOEde 17 d'abril de 1990, F] 3; 76/1991, BOEde 14 de maig de 1991, FJ 5; 100/1991, BOEde 18 de juny, FJ 5; 796/1992, BOEde 16 de juny de 1992, FJ 1; 80/1993, BOEde 15 d'abril de 1993, FJ 3; 165/1994, BOEde. 25 de juny de 1994, FJ 5.

[27] L'article 4 preveu l'enquadrament de l'Oficina basca a Brussel·les en el Gabinet per a Afers Relacionats amb les Comunitats Europees. I l'article 23 assigna al Gabinet la tasca de relació i coordinació de les relacions que es produeixin entre les institucions públiques basques i els organismes comunitaris i el Consell d'Europa.

[28] J. W. Bitter («El Esrado compuesto y la conclusión de tratados internacionaíes», Revista de la Facultadde Derecho de la UniversidadComplutense, núm. 4, 1981, pàg. 160) defineix els tractats internacionals com qualsevol acord escrit, conclòs com a mínim entre dos subjectes de dret internacional i regulat pel dret internacional.

[29] No obstant això, bona part de la doctrina (Jàuregui, G., op. cit., pàg. 61; Pérex Gonzalez, M., op. cit., pàg. 208; Pérez Tremps, P., op. cit., pàg. 19; Pueyo Losa, J., «Algunas reflexiones sobre la actividad exterior de Galícia y las relaciones internacionales del Estado», Dereito, núm. 2, 1994, pàg. 42-43.