La ausencia de la ocupación directa en la legislación del Estado y sus consecuencias sobre su inscripción en el Registro de la Propiedad

Autor:Vicente Laso Baeza
Cargo:Despacho Jurídico y Urbanístico Laso & Asociados
Páginas:2398-2407
RESUMEN

La supresión en la legislación estatal del suelo de la ocupación directa como modo de obtención de los suelos afectos a redes públicas, en coherencia con la eliminación de la expropiación del pago del justiprecio en terrenos como facultad de la Administración independiente de la voluntad del expropiado, y el reconocimiento constitucional del Estado como único titular de la potestad legislativa... (ver resumen completo)

 
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I Consideración inicial sobre los posibles conflictos en materia urbanística entre la legislación estatal y la auto-nómica

Entre las notas que caracterizan la complejidad que desde hace ya años impera en el Derecho Urbanístico español, probablemente no sea la de menor importancia la que tiene su origen en la coexistencia en el territorio de ya prácticamente todas las Comunidades Autónomas de dos normas de carácter legal con una evidente incidencia directa sobre una misma materia, emanada una del ejercicio de poder legislativo del Estado y otra del propio de las Comunidades Autónomas, lo que plantea inmediatamente determinados e inevitables problemas interpretativos en aquellas cuestiones en las que uno y otro texto pudieran ofrecer soluciones divergentes.

Tal realidad obliga, por lo tanto, a prescindir de una visión aislada de la legislación autonómica, según no es inhabitual que ocurra en la práctica, y, al mismo tiempo, a tener presente el grado de condicionamiento que sobre la potestad legislativa del legislador autonómico emana de la legislación estatal.

En este sentido, por un lado, la contradicción entre una y otra norma puede tener lugar, como entendemos que ocurre en materia de ocupación directa 1,

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en el marco de una vulneración del régimen de competencias previsto por la Constitución al invadir uno de los poderes legislativos el campo ajeno, lo que en sí mismo constituiría un supuesto de inconstitucionalidad de la norma que así lo hiciera. Pero también, por otro lado, la prevalencia de la norma estatal podría venir justificada, en el caso de que existieran dos normas en conflicto sin reproche recíproco de ilegitimidad previa 2, por sobrepasar el legislador autonómico el marco establecido por el estatal respecto de las materias propias de la legislación básica de su competencia o, en su caso, de las condiciones básicas a que se refiere el artículo 149.1.1 de la Constitución, las cuales aparecen como normas delimitadoras de los ámbitos competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas.

A este respecto, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 173/1998, de 23 de julio, sobre la Ley Vasca de Asociaciones, hizo referencia a que: «el artículo 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas condiciones básicas uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales».

Lo anterior supone que las condiciones básicas constituyen el denominado canon de constitucionalidad competencial al amparo del cual necesariamente ha de ser interpretada la legislación autonómica, para lo cual, cuando es el Tribunal Constitucional el que ha de enjuiciar la conformidad de una norma autonómica con una norma de condiciones básicas, debe verificar con carácter preliminar, como ha manifestado en las SSTC 48/1988, de 22 de marzo, y 192/2000, de 13 de julio, «si la propia norma estatal es conforme con el orden constitucional de competencias: esto es, si prima facie tiene cobijo en los límites formales y materiales del artículo 149.1.1 CE y -complementariamente-, si no contiene una injerencia o restricción de la competencia autonómica».

En suma, como resaltó la STC 61/1997, de 20 de marzo: «la exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas sobre urbanismo no autoriza a desconocer la competencia que, con el mismo carácter, viene reservada al Estado por virtud del artículo 149.1 CE. Procede, pues, afirmar que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del artículo 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material», lo cual supone que: «la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística».

Así, ante la hipótesis de que existiera contradicción y por entender que las normas básicas cumplen la función de «salvaguardar unos mínimos uniformes en todo el territorio nacional en aras de un interés general que define la propia norma básica» 3, cabría admitir, en caso de verse sobrepasadas por el legisla-

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dor autonómico, la prevalencia de la regulación estatal. En tales situaciones se ha sostenido la incongruencia de mantener la inconstitucionalidad sobrevenida de las normas legislativas de las Comunidades Autónomas por oponerse a una norma básica del legislador estatal a la que inicialmente, antes de su modificación, se adaptaba plenamente, por lo que propugna más bien que «bastaría que su aplicabilidad quedara desplazada» manteniendo «la prevalencia del Derecho del Estado pero sin que ello implique nulidad por incompetencia de las normas autonómicas, anteriores o posteriores a las bases».

De esta manera se aplicaría la doctrina sostenida por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en su sentencia de 20 de noviembre de 2002 cuando afirma que: «las relaciones entre leyes de contenido opuesto y que en principio parecen aplicables a un caso pueden ser: de sucesión temporal, que da lugar a la derogación; de validez de una e invalidez de otra; o de simple conflicto aplicativo. En este último caso, simplemente se trata de la selección de la norma aplicable, que determina la aplicación de una de ellas y el desplazamiento de la otra; es decir, su no aplicación en el caso concreto, lo que en modo alguno supone su pérdida de vigencia o su invalidez». Lo que supone la aplicación de la cláusula de prevalencia prevista en el artículo 149.3 de la Constitución como «norma de conflicto para casos concretos que no se pueden resolver atendiendo a criterios de validez o de sucesión temporal de normas».

Ocurre por lo tanto, en este segundo supuesto que se viene tratando, lo que en último término afirma la autora citada en el sentido de que la cláusula de prevalencia «solo opera un efecto de desplazamiento de la norma no prevalente en el caso concreto, precisamente porque su validez y su vigencia no quedan afectadas». Posición no necesariamente alejada de la mantenida por Rafael gómez-Ferrer

morant 4, el cual, refiriéndose a esta última noción de función constitucional, entiende que la no acomodación de la norma autonómica a la estatal, siendo esta constitucional, determinaría su invalidez aunque no por extralimitación competencial, lo que mantiene a la cláusula de prevalencia como norma de conflicto y no como norma de competencia.

Pues bien, al amparo de las consideraciones precedentes expuestas de modo sintético, resulta prioritario, para afrontar el análisis de la cuestión anunciada, partir de que la STC 61/1997, de 20 de marzo, tuvo un relevante pronunciamiento en relación con la ocupación directa en cuanto se refiere a los aspectos competenciales en orden al ejercicio de la potestad legislativa, pronunciamiento cuyo alcance, en unión del contenido en la STC 164/2001, de 11 de julio, que avaló la Disposición Derogatoria única de la citada Ley 6/1998, de 13 de julio, se ha llegado a reflejar en la sentencia del Tribunal Supremo, de 17 de marzo de 2009 (Ar. 3083), de la que trae causa el presente comentario.

De acuerdo con ello, la eventual existencia en esta materia de una contradicción entre la legislación del Estado y la Autonómica, ya venga dada por una invasión o extralimitación competencial del ámbito legislativo ajeno ya por incurrir en un exceso o desbordamiento en cuanto a la referida legislación básica o condiciones básicas, ha de resolverse bien reconociendo la primera circunstancia bien otorgando prevalencia a la que en cada caso corresponda, lo que, como seguidamente veremos, en relación con la ocupación directa debe mantenerse a favor del Estado, que es el habilitado constitucionalmente para contemplarla,

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ya que al haber suprimido la ocupación directa impide su mantenimiento en la legislación autonómica, aunque fuera como mero reflejo de la previsión estatal, lo que, a su vez, suscita la cuestión sobre la procedencia y efectos de los actos administrativos de ocupación directa a tal efecto adoptados, también en el ámbito registral.

Bajo este planteamiento inicial, que realmente se hace inevitable ante la complejidad del actual sistema urbanístico, es como procede contemplar la recepción que, desde su inicial previsión en la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, ha venido...

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