La ausencia de un modelo costitucional o legal de deslegalización
| Autor | Antoni Roig |
| Cargo del Autor | Universidad Autónoma de Barcelona |
CAPÍTULO I
LA AUSENCIA DE UN MODELO CONSTITUCIONAL O LEGAL DE DESLEGALIZACIÓN
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LA DESLEGALIZACIÓN Y LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
A diferencia de lo que acontece en Francia y en Italia, la deslegalización en nuestro país no ha dispuesto de ningún modelo general que regule sea el procedimiento que los posibles contenidos o límites de actuación1. En realidad, son las concretas leyes deslegalizadoras las que han determinado, caso por caso, el alcance de la deslegalización. De esta manera, la deslegalización no ha supuesto la aparición de ningún tipo de reglamento nuevo, como sucedía en Italia con el reglamento delegato. Sin embargo, algunos autores usaron a finales de los cincuenta, y principios de los sesenta la terminología italiana tradicional de "reglamento delegado". La adopción de una nueva Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa en 1956 puede estar relacionada con esta nueva clasificación de las normas reglamentarias2. Cuanto menos ello parece afirmar José Antonio GARCÍA TREVIJANO, que defiende la capacidad garantista de la institución: "no debe olvidarse que la admisión de estos reglamentos delegados tiene por finalidad el ampliar la defensa jurídica del administrado en esta época en la que la utilización de la técnica de las delegaciones del legislador, va en aumento"3. En su clasificación de reglamentos estatales, este autor realiza uno de los intentos más sólidos de introducción del reglamento delegado, que sin embargo no obtiene la respuesta doctrinal y jurisprudencial por él deseada. Junto a los reglamentos ejecutivos e independientes, incluye, en tercer lugar, a los reglamentos delegados. Describe a estos últimos oponiéndolos, en primer lugar a los decretos legislativos. En efecto, no se da en los reglamentos delegados ninguna delegación de potestad legislativa, sino una autorización para ampliar la competencia reglamentaria; en segundo lugar, los reglamentos delegados son susceptibles de impugnación ante los tribunales, como las demás normas del ejecutivo; finalmente, puede ser a favor de un Ministro o de un órgano distinto al Gobierno, cosa que no sucede con el Decreto legislativo4. Dos serían las características principales de los reglamentos delegados, una vez afirmada su naturaleza meramente reglamentaria. En primer lugar, su capacidad de regular en materias que "exceden el poder reglamentario"; en segundo lugar su carácter permanente, lo cual no significa indefinido5. También DE LA VALLINA defendió la existencia de los reglamentos delegados, y trató de derivar su fundamento de las previsiones de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado: "Por lo que se refiere al Derecho positivo, la existencia de una norma que con carácter general admita la categoría de los reglamentos delegados, es difícil encontrarla, al menos admitiendo dicha categoría con claridad y precisión. Podría, sin embargo, admitirse la existencia de los Reglamentos delegados en virtud de los artículos 26 y 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado"6. No parece éste un fundamento sólido pues el art. 26 LRJAE podría prever, en consonancia con el art. 10 LRJAE, la ley de delegación que autoriza al Decreto legislativo, mientras el art. 27 LRJAE establece el principio de legalidad tributario, que ciertamente admite una regulación reglamentaria complementaria. En definitiva, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y, sobre todo, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo han generado una voluntad de limitar las delegaciones mediante la categoría del reglamento delegado, susceptible de impugnación jurisdiccional. Esta loable voluntad garantista no conseguirá, sin embargo, una aceptación doctrinal y jurisprudencial destacable.
Por otro lado, en la legislación española tampoco han sido establecidos límites concretos a la deslegalización -a diferencia de los generales, pues se excluyen las materias legales-7, y de esta manera el contenido y ámbito de actuación vendrán determinados por cada ley. Ahora bien, de manera difusa e imprecisa, ha habido acuerdo en unas notas comúnmente aceptadas8. La deslegalización sería, así, aquella técnica que permite que "una materia o campo jurídico determinado pase de ser regulado por una ley formal o por una norma equivalente, a ser objeto de normación inferior". Las notas principales del instituto deslegalizador son, desde finales de los años cincuenta, la previa regulación legal y la adopción de una ley posterior que no dispone sobre la materia, sino que habilita a una futura regulación reglamentaria en el mismo ámbito9. Por su claridad y síntesis, sirvan las palabras de Fernando GARRIDO FALLA para describir la deslegalización de materias: "1. Los decretos que dicta el ejecutivo son, en su régimen, simples decretos, por lo que no hay inconveniente en que puedan ser fiscalizados por la jurisdicción contenciosa, a diferencia de lo que ocurre con los decretos-leyes. 2.- Las anteriores leyes formales sobre la materia no han sido derogadas, pues en tanto no se utilice la autorización siguen en vigor; simple- mente tales leyes han sido «degradadas»"10. El objetivo perseguido es, así, evitar que exista un vacío normativo. En efecto, la simple derogación supondría que desde el momento en que la ley deslegalizadora produce el efecto derogatorio, esto es la cesación de la vigencia de la ley anterior, hasta la adopción del futuro reglamento, no hubiera ninguna disposición aplicable. Por ello, la deslegalización posibilita al reglamento ser la disposición reguladora, a pesar de contradecir una ley vigente, y sin ningún período de vacío normativo entre ambas disposiciones. Esta definición imprecisa sobre lo que debe entenderse por deslegalización contiene, a pesar de todo, los elementos característicos del modelo explicativo del profesor Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA. Su explicación fue adquiriendo un valor cuasi legislativo. Veamos ahora cual ha sido el origen y la impronta de la llamada teoría de la "congelación y degradación de rango".
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LAS BASES DEL MODELO DOMINANTE: LA CONGELACIÓN DEL RANGO NORMATIVO
2.1. El principio general de congelación de rango, la degradación o deslegalización y la elevación de rango. Una teoría deudora de la práctica francesa
En un trabajo aparecido por primera vez en 1956, Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA eleva a principio general del ordenamiento la congelación de rango11. La fuerza formal de las leyes derivaría, así, del respeto a este postulado nuclear. Los fenómenos de degradación de rango o "deslegalización", así como de elevación de rango, no serían sino alteraciones, bajo ciertas condiciones, de esta regla general. De esta manera, los ámbitos reservados en aquel entonces a la ley, y de manera destacada la regulación tributaria, deberían garantizarse, según el autor, mediante el pleno reconocimiento de la congelación de rango. Puede ya intuirse cual era la intención subyacente a estos postulados: se quería impedir la modificación sin más de una disposición legal mediante reglamento. La congelación y la degradación de rango eran las condiciones para una derogación entre normas de distinto nivel jerárquico. La garantía del...
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