La ausencia de compensación a los ayuntamientos por el establecimiento de beneficios fiscales en los tributos locales: el caso de las autopistas en el Tribunal Supremo
| Autor | Antonio Vaquera García |
| Páginas | 65-97 |
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La hacienda local en nuestro país ha venido sufriendo desde siempre una endémica situación de insuficiencia de recursos disponibles para los Entes Locales. Hoy en día, los objetivos y los resultados siguen siendo parecidos ya que, a pesar de la importancia de los tributos propios locales y de otros ingresos, la dependencia de transferencias y subvenciones obtenidas de otros entes resulta indispensable para la actividad financiera local. Máxime en los tiempos actuales (primavera de 2011) en los que continúa una época de crisis económica a nivel internacional que repercute en un menor movimiento de la economía en general y, por ende, de recursos para las Administraciones públicas en particular.
En este sentido, ha sido tradicional la definición de máximas y objetivos que traten de evitar dicha falta de ingresos locales y para ello se han esbozado en las diferentes regulaciones del régimen financiero local los principios que se dirigen a una correcta nivelación de sus presupuestos.
Entre dichos principios destacan los de autonomía local y suficiencia financiera, los cuales son la justificación del deber de compensación por parte del Estado por la introducción de beneficios fiscales en los tributos locales, que es el objeto del presente trabajo1. La cuestión se suscita en el ámbito de una
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exención concreta en el Impuesto local sobre Bienes Inmuebles en relación con las autopistas de peaje, lo que ha motivado dos Sentencias del Tribunal Supremo que han llegado a idéntico resultado: la negativa a conceder la citada compensación en dicho supuesto. De su contenido y crítica nos ocupamos más adelante en el presente artículo.
Con carácter previo debemos detenernos un momento a examinar, siquiera sea muy brevemente la autonomía local y la suficiencia financiera, en razón de dicha justificación para el deber de compensación antedicho. Las dos máximas están totalmente relacionadas y así, en el art. 142 de la Constitución Española de 1978 se establece que "Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas"2.
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Como se infiere de la atenta lectura de dicho precepto, no se menciona expresamente la palabra suficiencia, sino que se utiliza el adjetivo suficientes3 para acompañar a los medios o recursos de los Entes Locales4; por este motivo, para definir y
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dotar de contenido a la suficiencia financiera local debemos acudir a la interpretación que ha hecho de ella la doctrina y la jurisprudencia.
En cuanto a la doctrina científica, hay que advertir que la suficiencia financiera está vinculada con la autonomía local y, en definitiva, política, aunque no tiene el mismo significado5. Por lo tanto, para comprender lo que quiere decir el vocablo suficiente podemos acudir al profesor F. NEUMARK cuando indicaba que "Suficiente en el sentido descrito solamente puede ser un sistema fiscal que comprenda impuestos que estén en inmediata relación, más o menos estrecha, con el desarrollo económico y que, gracias a su estructura técnica, estén en condiciones de reflejar en sus tendencias esta evolución"6.
En consecuencia, la clave de la explicación está en dotar de medios económicos a los Entes Locales para poder llevar a cabo sus competencias, por lo que, para un correcto desarrollo de esta cuestión es preciso señalar primero un concepto de sufi-
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ciencia y posteriormente concretar las formas de llegar a su cumplimiento.
Como ya hicimos en otro lugar7 partimos del concepto de suficiencia que proporcionaba F. NEUMARK: "El principio de suficiencia de los ingresos fiscales exige que, bajo el supuesto de un equilibrio financiero vertical racional, la totalidad del sistema fiscal de un país se estructure cuantitativa y cualitativamente de manera tal que los ingresos fiscales permitan en todo "nivel" político la cobertura duradera de los gastos que éste haya de financiar fiscalmente"8. Esta dotación traerá consigo la problemática consistente en las difíciles relaciones económico-fiscales entre los distintos entes territoriales en nuestro país, así como la distinción de otros conceptos como la autarquía de recursos -principalmente de los Entes Locales-que escapan al contenido de este trabajo9.
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Descendiendo un peldaño hacia un mayor detalle, se puede decir que no solo deben existir medios precisos para alcanzar la financiación de los servicios públicos locales, sino también conseguir un estado óptimo y una calidad en la provisión de bienes públicos y funciones locales. Todo lo anterior nos conduce a compartir la teoría defendida por E. SIMÓN ACOSTA acerca de la relatividad del concepto de suficiencia y de la adecuación en el mismo de dos términos: en primer lugar, los recursos disponibles por los Entes Locales y, en segundo, las funciones que la ley atribuye a dichas Corporaciones. Este autor destaca en el principio que nos ocupa la vertiente subjetiva, es decir, la valoración personal por parte de los agentes correspondientes a la hora de juzgar si se dispone de los medios económicos que permitan una adecuada gestión de los servicios públicos de los ciudadanos10.
No obstante, como ya hemos indicado, siempre subyace la idea de tender a una mayor autonomía local, aunque, siguiendo las palabras de A. ZABALA RODRÍGUEZ-FORNOS: "La referencia a la suficiencia del citado artículo 142 CE no excluye o sustituye la afirmación general de la autonomía local del artícu-
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lo 137 (...) Por otra parte, las consecuencias de esta autonomía financiera local no difieren mucho, aparentemente, de las que conlleva la territorial de las CCAA, puesto que tampoco garantiza la plena titularidad de recursos propios (artículo 157.1)"11.
Esta noción de relatividad resulta sustancial, de ahí que las diferentes alteraciones en el presupuesto de ingresos y gastos de un determinado municipio por parte de otros entes territoriales deban ser muy cuidadosas con el respeto de este principio y con las peculiares circunstancias que en él concurran12. Profundizando en esta argumentación y, siguiendo a FERREIRO LA-PATZA, J.J. y AGULLÓ AGÜERO, A., creemos que existe un
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principio de conexión entre las funciones y el gasto locales que subyace en el de suficiencia financiera; así, se reconduce de nuevo el problema a la estructura y planificación presupuestaria, con el fin de evitar una disminución en la efectividad de la prestación de los servicios locales13.
En cuanto a los medios para conseguir la suficiencia, hay que decir que ya vienen mencionados en el propio artículo 142 de la Constitución, que distingue entre tributos propios y participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas; en consecuencia, excede los límites de este estudio el análisis de cuáles son dichas fórmulas14, por lo que únicamente manifestaremos que cualquier actuación de otros Entes Territoriales que conduzca a una disminución en los ingresos locales, conllevará una alteración desde el punto de vista de este principio. Todas estas circunstancias sirven, a nuestro parecer, de substrato para conectar el deber de compensación con el principio de suficiencia financiera.
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Por lo que respecta a la jurisprudencia, el Tribunal Constitucional se ha referido al indicado principio de modo tangencial al tratar acerca de la autonomía financiera local; en concreto, en su Sentencia 179/1985, de 19 de diciembre, no consideró justificada la transgresión del principio de reserva de ley, cuando la normativa estatal se amparó en el respeto a la autonomía y suficiencia locales al realizar una remisión en blanco a los Ayuntamientos para fijar el tipo del recargo sobre el IRPF15.
El Alto Tribunal también ha indicado, en su Fallo 19/1987, de 17 de febrero, que la autonomía territorial "en lo que a las Corporaciones Locales se refiere, posee también una proyección en el terreno tributario, pues estos antes habrán de contar con tributos propios y sobre los mismos deberá la Ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia, según previenen los artículos 140 y 133.2 de la misma Norma fundamental, ello sin perjuicio de que esta autonomía tributaria no sea plena (los tributos propios son sólo una de las varias fuentes de ingresos de las haciendas locales) y de que no aparezca la misma, desde luego, carente de límites, por el mismo carácter derivado del poder tributario de las Corporaciones Locales y porque también respecto de ellas, como no podía ser de otro modo, la autonomía hace referencia a un poder necesariamente limitado".
En otras tres resoluciones termina de perfilar la máxima que nos ocupa del siguiente modo:
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En la Sentencia 96/1990, de 24 de mayo, recogiendo doctrina anterior, entiende que el artículo 142 "no garantiza a las Corporaciones locales una autonomía económico-financiera en el sentido de que dispongan de medios propios suficientes para el cumplimiento de sus funciones, sino que lo que dispone es únicamente la suficiencia de aquellos medios (...) En este sentido, la participación de las Corporaciones locales en los tributos del Estado prevista en el artículo 142 de la CE constituye una de las fuentes de financiación constitucionalmente posible, a través de la cual se pretende dotar al...
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