Audiencia de los interesados en el procedimiento administrativo.

Autor:Myriam Quintanilla Navarro
Páginas:105-138
RESUMEN

9.1 Regulación. 9.1.1. La constitución 9.1.2.El trámite de audiencia en la LRJAPYPAC. 9.1.2.1. Objeto. 9.1.2.2. Sujetos que deben ser llamados. 9.1.2.3.Momento en que ha de producirse la audiencia. 9.1.2.4. Forma. 9.1.2.5. Contenido. 9.1.2.6. Excepciones. 9.1.2.7.Procedimiento. 9.1.2.8. Defecto debido a omisión de parte. 9.1.2.9. Del acusado en apelación. 9.1.2.10. Del subarrendatario en juicio... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Como indica el Consejo de Estado en el Dictamen de 13 de febrero de 1992, la audiencia del interesado es un trámite esencial, recogido en el Artículo 105c) de la Constitución, que garantiza no sólo la participación de los ciudadanos en la actividad de los poderes públicos y la defensa de sus derechos ante la Administración sino también el acuerdo en la resolución de los expedientes. Por ello, la excepción contenida en el Artículo 84.4 LRJAPYPAC (el Dictamen se refiere al antiguo Artículo 91.3 LPA) ha de ser interpretada de modo estricto, ciñéndola a aquellos casos en que la labor valorativa, consustancial a la resolución, recaiga sobre unos elementos de juicio aportados íntegramente por los interesados 135.

9. 1 Regulación

La regulación del trámite de audiencia, además de en la Constitución (Artículo 105.c),se contiene con carácter general en la Ley 30/92, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Artículos 84 y 112).

La citada regulación se completa con las normas reglamentarias dictadas para los procedimientos administrativos especiales. Así: procedimientos sancionadores: RD 1398/1993, de 4 de agosto de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionatoria; así como el RD 2119/1993 y el RD 320/1994; procedimientos en materia de Responsabilidad: RD 429/1993, de 26 de marzo, de procedimientos en materia de responsabilidad de las Administraciones Públicas.

Señala el Dictamen del Consejo de Estado de 18 de noviembre de 1982 que las garantías de defensa del administrado y de su posibilidad de participar en el desarrollo del procedimiento administrativo constituyen datos esenciales de los diversos procedimientos administrativos existentes en el Derecho español. Dentro de estas garantías se encuadran la Page 106 notificación del pliego de cargos en el procedimiento sancionador y la puesta de manifiesto del expediente dentro del procedimiento común136.

9.1.1. La constitución

La Constitución española de 1978 ha incorporado el trámite de audiencia a su texto estableciendo la siguiente reserva de ley: "La ley regulará: ...c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado".

El mandato al legislador que se desprende del Artículo 105.c) CE. contiene la garantía constitucional de dos instituciones, a la vez básicas y capitales, del Derecho administrativo propio de un Estado de Derecho como el que diseña la Constitución de 1978 (Artículo 1.1 CE ), a saber: «el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos» , como trata el Consejo de Estado en su Dictamen número 751/93137 y como trámite esencial de dicho procedimiento: «la audiencia de los interesados», como se destaca en el Dictamen del Consejo de Estado número 1.356/93138.

También la doctrina general del Tribunal Constitucional sobre los procedimientos administrativos y las garantías del Artículo 24 de la Constitución se refleja en el ATC de 12 de enero de 1989 139, que señala lo siguiente:

"... Los Artículos 24.2 y 25 de la Constitución se denuncian como vulnerados por determinadas irregularidades con que se ha seguido el expediente administrativo sancionador y por no respetarse la presunción de inocencia.

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Las irregularidades denunciadas hacen referencia al pliego de cargos por incluirse en él hechos que no habían motivado la iniciación del expediente, repetición de algunos de ellos a efectos sancionatorios y falta de pruebas en el expediente. Ninguna de estas irregularidades tienen contenido constitucional, pues si bien es cierto que este Tribunal ha declarado reiteradamente desde la STC de 18 de junio de 1981 140 que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, también ha declarado que las garantías del Artículo 24 de la Constitución están referidas a la tutela judicial y que, por tanto, no son trasladables, sin más, a los procedimientos administrativos a que se refiere el Artículo 105, c) de la Constitución. Por tanto, las irregularidades que denuncia el recurrente y que han sido revisadas en la vía jurisdiccional, afirmando la sentencia, tras un detenido examen del expediente sancionador, que en él se han observado por parte de la Administración las garantías esenciales del procedimiento en la medida que el propio recurrente pudo formular el oportuno pliego de descargos, conocer en su momento la propuesta del instructor, practicarse pruebas y recurrir administrativa y judicialmente la resolución dictada, es claro que, por tratarse de problemas de legalidad ordinaria, no tienen el contenido constitucional con que se plantean".

9.1.2. El trámite de audiencia en la LRJAPYPAC

El trámite de audiencia está regulado con carácter general en el Artículo 84 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPYPAC): "Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes". Además, la misma ley citada regula la audiencia del interesado en los recursos administrativos (Artículo 112).

La garantía de la audiencia del interesado tiene una singularidad específica en el procedimiento administrativo: debe tener lugar en un momento determinado (inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución) y debe producirse sobre el procedimiento ya instruido.

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Por consiguiente, la audiencia del interesado es un trámite singular y distinto de aquellos otros en los que el interesado puede participar formulando alegaciones ( "en cualquier momento anterior al trámite de audiencia", (Artículo 35.e) LRJAPYPAC), presenciando la práctica de pruebas (Artículo 81 LRJAPYPAC) o exponiendo su posición sobre cuestiones conexas nuevas (Artículo 89 LRJAPYPAC). Esas alegaciones no suplen el trámite de audiencia como tampoco la comunicación de que se ha iniciado un procedimiento o de que se ha promovido la revisión de un acto.

El Tribunal Constitucional se ha referido al trámite de audiencia en relación con la Ley 30/92 en la STC de 16 de noviembre de 1993 141, afirmando que la noción de "intereses generales" que incorpora el Artículo 103.1 CE, que también figura en otros preceptos constitucionales limitativos de derechos (así, en los Artículos 33.3 y 128.1 y 2 CE) constituye una habilitación general para la intervención de las distintas Administraciones públicas en defensa de dichos intereses, incluso cuando estos inciden sobre intereses particulares. De donde se sigue que la ley puede establecer la legitimidad de una actuación de las Administraciones públicas distinta de la prevista en el régimen general de una materia ("exceptio salus publicae causa"), siempre que la misma sea necesaria para servir los intereses generales. Es indudable, según el propio Tribunal Constitucional, que en el presente caso la contienda procesal ante el Juez civil ha de girar exclusivamente, sobre el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos y trámites que la Ley de Arrendamientos Urbanos establece en el Artículo 76.1, "in fine", el carácter jurídico público legalmente atribuido a la corporación arrendadora y la existencia de la declaración ministerial de necesidad de la ocupación (Artículo 76.2) y también, según la doctrina mayoritaria, sobre los concernientes al orden de selección de las viviendas y locales de negocios (Artículos 64 y 72) y a la obligación del arrendador de ocupar los desalojados dentro de un determinado plazo (Artículos 68.1 y 75.1) así como de no arrendarlos o ceder su goce o su uso a un tercero hasta transcurrido cierto tiempo (Artículos 68 y 75.2). Por consiguiente, pudiendo debatirse todas estas cuestiones en el proceso, cuyo objeto y las pretensiones que en él cabe deducir se encuentran así legalmente delimitadas, únicamente respecto de estas cuestiones -y no de la excluida "ex lege" de la eventual controversia de Page 109 las partes- se ha de predicar la exigencia constitucional derivada del Artículo 24.2 CE. Por lo que no cabe estimar, en definitiva, el desequilibrio procesal contrario al principio de "igualdad de armas" que los órganos judiciales y promovientes de las cuestiones y el Ministerio Fiscal imputan al precepto aquí examinado en relación con el mencionado Artículo 24.2 CE.

9.1.2.1. Objeto

El interesado tiene derecho a conocer el expediente completo, una vez instruido. No obstante, quedan fuera de su conocimiento los informes que se producen posteriormente, a saber, el informe de la Asesoría Jurídica y el dictamen del Consejo de Estado. Tampoco puede conocer los datos e informaciones a que se refiere el Artículo 37.5 LRJAPYPAC (actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas al derecho administrativo; información sobre...

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