La atribución de competencias gestoras de tributos cedidos a las Comunidades Autónomas
| Autor | María Simón Mataix |
VII LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS GESTORAS DE TRIBUTOS CEDIDOS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
María Simón Mataix
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Introducción
Aunque en la reforma de la LOFCA de 1996 se cedieron a las CC.AA. ciertas competencias normativas en materia de tributos cedidos y, a la par, se cedió asimismo y con carácter parcial el IRPF para materializar, en palabras del propio preámbulo de la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y de medidas fiscales complementarias: «Una nueva etapa en la evolución histórica del régimen de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal efectiva», la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, de modificación de la LOFCA, reconoce que ha sido precisa una ampliación de este principio que se articula mediante la posibilidad de cesión de nuevos tributos estatales y mediante la atribución de nuevas competencias normativas en tributos anteriormente cedidos.
En efecto, transcurridos ya unos años desde la cesión de competencias normativas de 1996, las Comunidades Autónomas se han mostrado tímidas a la hora de ejercerlas, lo que ha supuesto que se hayan tenido que seguir aplicando las normas subsidiarias previstas en las leyes estatales, cuando lo cierto es que la consecución de la corresponsabilidad fiscal hubiera necesitado del ejercicio efectivo de las competencias normativas cedidas.
A la vista de estos resultados, la ampliación de la corresponsabilidad fiscal sigue siendo en la actualidad un objetivo prioritario. Así lo reconoce el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) que llega a incluirla, en su informe de julio de 2001, entre los principios que deben inspirar el Sistema de financiación (Sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común, pp. 14 y 15).
En principio, una de las alternativas para mejorar tal exigencia podría ser el incremento de los márgenes de normación a favor de las CC.AA. en materia de impuestos cedidos. A ello alude tanto el CPFF cuando considera, entre otras medidas, que debe ampliarse la capacidad de decisión de las CC.AA. en relación con los tributos ya existentes, como el preámbulo de la Ley Orgánica 7/2001, de reforma de la LOFCA.
El reflejo que un incremento en la capacidad normativa de las CC.AA. pueda tener en la corresponsabilidad fiscal sólo podrá valorarse, de nuevo, una vez transcurrido cierto tiempo pero, atendiendo a la experiencia, no debería descartarse la posibilidad de que las CC.AA. sigan sin asumir el riesgo de ejercer su capacidad normativa precisamente por el coste político que tal ejercicio pudiera acarrear. La Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía nos recuerda que en defecto del ejercicio de las competencias normativas por alguna Comunidad Autónoma se aplicará la normativa estatal.
De otra parte, un incremento de las competencias normativas debería articularse respetando los límites constitucionales exigidos para el ejercicio de la potestad tributaria, límites, según el artículo 133 de la Constitución, que derivan no sólo de los propios principios constitucionales sino también de lo establecido por las leyes, teniendo en cuenta, a su vez, las exigencias derivadas de la normativa comunitaria.
Por último, existe un cierto acuerdo doctrinal según el cual si la cesión de competencias normativas se efectúa bien sobre aspectos residuales, bien sometida a demasiados límites por la normativa estatal, su ejercicio tampoco incrementa la corresponsabilidad fiscal.
Así las cosas, conviene plantearse con qué otro tipo de medidas podría conseguirse que las Comunidades Autónomas asuman la responsabilidad que les corresponde en la obtención de ingresos, dado que disfrutan de una amplia autonomía de decisión en el ámbito del gasto público.
Una cesión de competencias de gestión probablemente constituiría un instrumento válido para asegurar una cierta corresponsabilidad. El ciudadano percibe muy claramente quién le cobra los impuestos, mientras que le cuesta mucho más tomar conciencia de quién ha establecido determinadas normas o de quién ha dispuesto los límites superiores o inferiores de una determinada tarifa impositiva.
Hasta tal punto es así que Convergencia y Unió considera como uno de los pilares del sistema de financiación autonómica y como base para lograr una verdadera autonomía financiera: «la gestión de los tributos recaudados en la Comunidad a través de sus órganos como administración única, tanto propia como ordinaria del Estado...» (Véase Ramallo Mas-sanet, pp. 24 y 25).
Ventajas añadidas para defender un incremento en las competencias de gestión de tributos de las CC.AA. son la reducción de la presión fiscal indirecta, la disminución de la burocracia, o la concentración de la información tributaria. Por último, no cabe duda de que los órganos de gestión de las CC.AA. pondrían su mayor interés en lograr una gestión eficaz. No en vano se ha denunciado repetidas veces que uno de los problemas que plantea la gestión compartida de un mismo tributo está en el poco interés que de hecho pone la Administración en la que no va a redundar ningún beneficio en términos de recaudación del tributo gestionado.
¿Qué problemas plantea, en términos generales, la cesión de la competencia de gestión de un tributo a las CC.AA.? ¿Pueden abordarse las posibles soluciones a tales problemas de forma conjunta para todos los tributos o deben tratarse impuesto por impuesto los problemas que plantea la gestión por las CC.AA.? Quizá todo el elenco de cuestiones deba reconducirse a tres temas básicos que no deben tratarse como departamentos estancos, ya que sólo mediante su interrelación cabe ir avanzando en los problemas que plantea una gestión eficaz de tributos por las CC.AA.
De una parte, los criterios seguidos para determinar la Administración competente para la gestión del tributo. Este problema tiene su origen en la necesidad de determinar unos puntos de conexión de fácil aplicación en la práctica. Con otras palabras, no es sencillo establecer los puntos de conexión para determinar las competencias atribuidas a las CC.AA., entre las que se encuentra la de gestión. El estudio correcto de este tema conviene efectuarlo impuesto por impuesto.
De otra parte, las dificultades para ceder la gestión de un tributo están en función de la propia estructura del tributo que se pretende ceder, por lo que, de nuevo, este conjunto de problemas debe abordarse partiendo de la normativa reguladora de cada impuesto.
Por último, no deben olvidarse los problemas que derivan de la dispersión de las competencias de gestión de un solo tributo entre dos o más Administraciones. A este respecto las leyes de cesión de tributos han previsto diversos métodos de relación interadministrativa, y el acuerdo del CPFF intenta mejorar la colaboración entre Estado y CC.AA. partiendo de unos principios básicos y creando diversos órganos -el Consejo Superior de Dirección de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, los Consejos Territoriales de Dirección para la gestión tributaria, y las Unidades Regionales de Coordinación con las Administraciones Tributarias, órganos cuya composición y funciones ha sido desarrollada en el Título IV de la Ley Orgánica 21/2001-. El Informe sobre la reforma del sistema de financiación autonómica (2002, pp. 85 a 91) aboga por la creación de una Agencia tributaria única y compartida, en la que participen tanto las CC.AA. como el Estado y a la que le corresponderían todas las competencias de gestión de tributos estatales, y propone un periodo transitorio en el que se incremente la colaboración.
El primer y el último grupo de problemas mencionado tienen una clara relación entre sí, pues como advierte Andrés García Martínez (2000, pp. 53 y 54) los propios puntos de conexión dificultan en ocasiones la colaboración y la coordinación en la actuación administrativa. La razón se encuentra en que «el punto de conexión atiende esencialmente a la localización del rendimiento del tributo y de las competencias normativa y administrativa en la Comunidad Autónoma con la que la relación jurídica presenta los vínculos más estrechos o en la que se manifiesta el interés más relevante».
Una forma de abordar con éxito los problemas que en este campo se plantean es potenciar el desarrollo de los medios informáticos para simplificar tanto las relaciones entre Administraciones como las relaciones entre Administración y administrados. Piénsese que para el administrado, la falta de colaboración y coordinación entre Administraciones redundará en un incremento de su presión fiscal indirecta.
En definitiva, la competencia de la gestión de los tributos tiene trascendencia no sólo porque permite incrementar la corresponsabilidad fiscal, sino también porque puede permitir un incremento de lo recaudado, en la medida en que esa gestión logre un mayor control de lo que se debe ingresar y una aproximación entre la recaudación que se debería lograr aplicando la norma tributaria y la que se logra en la realidad (García Martínez, p. 45).por lo que, de nuevo, este conjunto de problemas debe abordarse partiendo de la normativa reguladora de cada impuesto.
Por último, no deben olvidarse los problemas que derivan de la dispersión de las competencias de gestión de un solo tributo entre dos o más Administraciones. A este respecto las leyes de cesión de tributos han previsto diversos métodos de relación interadministrativa, y el acuerdo del CPFF intenta mejorar la colaboración entre Estado y CC.AA. partiendo de unos principios básicos y creando diversos órganos -el Consejo Superior de Dirección de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, los Consejos Territoriales de...
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