Atención a la dependencia en la Unión Europea: modelos, tendencias y retos

AutorJoseba Zalakain
Páginas19-39

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1. Introducción y objetivos

El objetivo básico de este artículo es el de describir algunas de las características básicas de los modelos de atención a la dependencia en Europa, a partir del análisis de los elementos que articulan esos modelos en los diversos países de la Unión. Con este texto no se pretende establecer o re-establecer cuáles son los modelos de atención a la dependencia que existen en el continente ni describir en detalle cómo se articula en cada uno de ellos el sistema de atención a la dependencia; se pretende, más bien, comparar la situación de los diversos países en relación a una serie de indicadores comunes -comparables y disponibles para la mayor parte de los países- para comprobar si, efectivamente, podemos hablar de modelos comunes y, en ese caso, cuáles son los elementos que diferencian unos modelos de otros.

El segundo objetivo de este artículo, a partir del análisis anterior, es el de plantear cuáles son las tendencias de cambio que se vienen manifestando en relación a los modelos de atención a la dependencia en el continente, y poner de manifiesto algunos de los retos y desafíos a los que se enfrentan estos modelos.

Desde el punto de vista metodológico, el artículo se basa en el análisis de una serie de indicadores comunes provistos por diferentes fuentes y en una revisión de la literatura publicada en los últimos años en relación a las características de los sistemas de atención a la dependencia en Europa. Para enfocar suficientemente el análisis, los datos recogidos en este artículo se centrarán preferentemente en tres aspectos específicos: el volumen y las características de la población activa ocupada en el ámbito de la atención a las personas mayores, así como sus condiciones laborales; el gasto destinado a la atención de las personas en situación de dependencia, así como la composición de ese gasto; y, finalmente, la composición de la oferta asistencial y el grado de cobertura de la demanda potencial.

Si bien es cierto que la utilización de diversas fuentes de datos permite recoger una amplia gama de indicadores, es preciso también tener en cuenta las limitaciones y dificultades que supone la comparación de ese tipo de indicadores a nivel supraestatal. Las principales dificultades para la comparación se derivan de los siguientes elementos:

• Definición del concepto de dependencia o de cuidados de larga duración (CLD), que no responde en todos los países a las mismas problemáticas o perfiles de necesidad.

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• Armonización en la definición de servicios y prestaciones. Si bien los modelos de atención a la dependencia se basan en todos los países en la combinación de un paquete relativamente limitado de servicios o prestaciones -atención residencial, diurna y domiciliaria, y prestaciones económicas-, los servicios y prestaciones que en cada país se engloban en un mismo concepto -day care o home care, por ejemplo- pueden ser muy diversos y variados. Incluso las estadísticas mejor armonizadas, como el Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (SEEPROS), esconden en realidad diferencias internacionales en ocasiones importantes en lo que se refiere a la definición de los servicios y las pautas de recogida y clasificación de la información.

• Cuando son comparables, los datos disponibles -salvo en cuestiones como el gasto en prestaciones sociales- no están por lo general suficientemente actualizados y/o en ocasiones se refieren a grupos muy reducidos de países. En otros casos, el análisis se deriva de fuentes que no están específicamente diseñadas para el análisis de los modelos de atención a la dependencia -como la Encuesta Europea de Población Activa (EU_LFS)-, lo que dificulta el análisis específico de estas cuestiones.

• También debe tenerse en cuenta, como una limitación de este tipo de análisis, la diversidad interna dentro de los países de la UE, especialmente en aquellos más descentralizados. En esos casos, la imagen global que puede derivarse del conjunto del Estado puede diferir en gran medida de las diferentes realidades que se pueden dar a nivel subestatal.

• Parte de los datos que se utilizan se derivan de registros administrativos, cuya validez y comparabilidad es en ocasiones dudosa. Del mismo modo, cuando se utilizan estadísticas, la representatividad de las muestras utilizadas no es siempre la necesaria para el análisis de situaciones que, aún entre las personas mayores, no dejan de ser minoritarias.

• Finalmente, es también necesario hacer referencia, como una de las limitaciones más importantes a la hora de la realización de comparaciones internacionales en relación a los modelos de atención a la dependencia, a la mayor indefinición que, en relación a otros ámbitos de la protección social, tienen los derechos relacionados con los cuidados de larga duración y sus formas de provisión. En efecto, las comparaciones internacionales son sin duda más sencillas en otros ámbitos más asentados y consolidados de la protección social -las pensiones, la educación, la sanidad…-, debido a que el carácter todavía novedoso y, en cierto modo, difuso de los sistemas de atención a la dependencia en Europa dificulta analizar y comparar en los mismos términos su desarrollo en los diferentes países de Europa.

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2. ¿Cuántos modelos de atención a la dependencia existen en la UE?

Como se acaba de señalar, el objetivo de este texto es el de identificar las diferencias que existen en los diversos países de Europa en lo que se refiere a la provisión de servicios a las personas en situación de dependencia. En todo caso, es necesario también poner de manifiesto cuáles son los elementos comunes que, en términos generales, comparten los diferentes países. Efectivamente, más allá de sus diferencias, todos los sistemas europeos de atención a la dependencia comparten una serie de características comunes:

• El primer elemento común es su carácter complementario en relación a la atención informal. Los sistemas formales de atención a la dependencia no sustituyen a las familias ni a las redes informales de atención, especialmente en el caso de las personas afectadas por situaciones más severas de dependencia (Bonsang, 2009), si bien implican un esfuerzo -variable en cada modelo- por socializar o mutualizar la carga que las familias asumen a la hora de atender las necesidades de las personas en situación de dependencia.

• En todos los países, los sistemas de atención a la dependencia combinan prestaciones económicas -en general, dirigidas a las personas cuidadoras y/o a la compra de servicios de atención directa-, atención residencial y servicios domiciliarios, con un énfasis especial en estos últimos. Resulta menos habitual la provisión de otro tipo de servicios, como los de promoción de la autonomía personal, los de asesoramiento, orientación y gestión de casos, etc.

• Los sistemas de atención a la dependencia están públicamente regulados y financiados, si bien su asunción como derecho social, no discrecional, es por lo general tardía e incompleta (en todo caso, más incompleta en unos países que en otros, como veremos).

• Es también importante señalar que, en cualquiera de los modelos que se quieran establecer, la definición de las situaciones de necesidad cubiertas y la concreción del derecho a la percepción de los diversos servicios o prestaciones es más laxa y difusa que en otros sistemas de protección social, como las pensiones, la educación o la sanidad. En ellos, tanto la determinación de las situaciones de necesidad que dan acceso a la percepción de los servicios como el propio contenido de los servicios tienen, por lo general, una definición más clara y formas de acceso menos discrecionales.

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• En la mayor parte de los modelos de atención existentes, y a diferencia de lo que ocurre en otros sistemas de protección social, como la sanidad, las personas usuarias co-participan en la financiación del sistema.

• En todos los modelos, la provisión de los servicios es mixta e intervienen en ella tanto el sector público, como el sector privado con fin de lucro o mercantil y el sector privado sin fin de lucro.

• Aunque variable, existe también en todos los modelos analizados un cierto nivel de coordinación o integración con el sistema de salud.

Señaladas estas similitudes y coincidencias, ¿cuántos modelos de atención a la dependencia existen en Europa? ¿Cuáles son sus características? Rodríguez Cabrero y Marbán (2013) diferencian cuatro modelos diferentes, en función de su orientación general, sistemas de financiación, prestaciones contempladas, modelos de gestión y grado de apoyo a la red informal. Sobra decir que la clasificación propuesta recoge de forma más o menos directa las clasificaciones al uso en relación a los regímenes de bienestar en Europa.

Cuadro 1. Propuesta de clasificación de modelos de atención a la dependencia en función de los regímenes clásicos de bienestar

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Fuente: Elaboración propia a partir de Rodríguez Cabrero y Marbán (2013)

Por su parte, la Comisión Europea (2016) establece una clasificación basada en cinco grandes grupos o clústeres de países. Si bien esta clasificación difiere en cierta medida de la más clásica propuesta por Rodríguez Cabrero y Marbán (2013), recoge los elementos básicos de la anterior, con un grupo formado básicamente por los países nórdicos...

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