El asunto amianto. Por fin una decisión saludable
| Autor | Rosa M. Fernández Egea |
| Cargo | Becaria FPI en el Área de Derecho Internacional de la Facultad de Derecho de la UAM |
| Páginas | 215-249 |
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El 18 de septiembre de 2000 se hizo público el informe dictado por el Grupo Especial en el asunto CE-Medidas que afectan al Amianto y productos que contienen Amianto1. Éste fue más tarde apelado ante el Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio (en adelante OMC), que a su vez emitió un informe el 12 de marzo de 2001, seis meses más tarde2. Con estePage 216 pronunciamiento se ha dado a conocer en el mundo del comercio lo que ya era sabido por la sociedad europea, que el amianto perjudica seriamente la salud3.
El amianto es un material que se encuentra prohibido por la legislación de muchos de los países desarrollados4. En el marco de la Comunidad Europea (en adelante CE) se han venido adoptando, ya desde 1980, numerosas disposiciones legislativas comunitarias sobre prevención que estipulaban ciertas medidas en la comercialización y utilización del amianto, incluso prohibían algunos usos y tipos de amianto5. En los años 90 y gracias a los avances científicos se pudieron constatar los riesgos que el amianto causaba a la salud de las personas, a la vez que también se empezó a contar con materiales sustitutivos del amianto. Desde la CE se reforzó el control en la utilización del amianto6, fomentando la sustitución de este material7 y prohibiendo todo tipo de amiantoPage 217 salvo el amianto crisotilo8. Finalmente, en 1999 se decidió prohibir todos los tipos de amianto con efectos a partir del primero de enero de 20059, sin perjuicio de que la mayor parte de los Estados miembros de la Unión Europea ya desde los años 70 han ido dictando legislaciones que preveían la sustitución y prohibición de algunos usos de este material para pasar, en los años 90, a prohibir su utilización10. Sin embargo, lo que a nivel europeo es algo ya evidente, no lo es tanto a nivel internacional. El amianto se sigue utilizando como material de aislamiento y de prevención del fuego en la construcción y en la manufacturación de materiales en los países en vías de desarrollo11. A pesar de que desde 1977 la Organización Mundial de la Salud clasificó las fibras de amianto en la categoría I de los productos que está confirmado que son carcinógenos12. En el asunto Amianto se ha apostado por la salud.
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La disputa trae por causa una demanda canadiense contra un decreto francés que prohíbe la importación, la manufacturación, el proceso y la comercialización o venta de todas las fibras de amianto y productos que contengan amianto13. Canadá, viéndose perjudicada en sus importaciones de las fibras de amianto crisolito ("amianto blanco") y cemento de amianto crisolito de Québec, alegó que este Decreto vulneraba los acuerdos de la OMC. Canadá estaba interesada en denunciar este tipo de legislaciones, no por su importancia económica en el caso concreto14, puesto que el mercado francés sólo suponía el 5% de su exportación, sino para evitar el efecto propagador de este tipo de decisiones15.
Este asunto no sólo es importante por constatar los riesgos del amianto sino que también ha marcado un hito histórico16 en la interpretación y aplicación de las normas de la OMC en relación con la salud. En primer lugar ha sido el primer asunto en que una medida de un Estado miembro de la OMC ha cumplido todas las condiciones y requisitos para que se le pudiera aplicar la excepción contenida en el apartado b) del artículo XX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Tarifas (en adelante, GATT). Esto ha permitido, por primera vez en la historia del GATT que se haya efectuado un análisis más o menos completo y coherente de los requisitos del preámbulo o chapeau del artículo XX, sobre todo en lo que se refiere al requisito de "restricción encubierta". En segundo lugar, el Órgano de Apelación se ha enfrentado también ante la difícil tarea de definir qué ha de entenderse por "productos similares" en el marco del párrafo 4 del artículo III, llegando a una renovadora solución al considerar los motivos de salud como elementos a tener en cuenta en el test del "producto similar". En tercer lugar, ha aclarado el marco de aplicación del GATT y del Acuerdo OTC, delimitando la línea de separación de ambos acuerdos.
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Además, contiene otros aspectos interesantes, como son la admisión de los amicus curiae17, la aplicación de los principios de derecho internacional como parámetro interpretativo, la importancia del principio de precaución y la clarificación de la aplicación del artículo XXIII.
No obstante, son básicamente tres las cuestiones que trata este asunto y que analizaremos en el presente artículo: (I) la aplicación del Acuerdo OTC; (II) el empleo del artículo III del GATT y el análisis del "producto similar"; y, finalmente (III) la aplicación del apartado b) del artículo XX del GATT. En cada apartado se estudiará los argumentos utilizados por el Grupo Especial y por el Órgano de Apelación, en su caso.
El Acuerdo OTC nació en la Ronda de Tokio en 1979 y trata de regular los estándares técnicos de los productos y de la elaboración de éstos para evitar regulaciones proteccionistas de los Estados Contratantes del Acuerdo GATT de 194718. Es un acuerdo multilateral que vincula a todos los miembros de la OMC y vino a incluirse en el Anexo 1A de la OMC tras la constitución de ésta en 1994.
En lo que respecta al Acuerdo OTC, Canadá consideraba que el Decreto vulneraba los párrafos 1, 2, 4 y 8 del artículo 2 de dicho Acuerdo. Con carácter previo al análisis de las posibles vulneraciones, ha de verse si este acuerdo es aplicable en el caso concreto. Será así cuando las medidas litigiosas constituyan una reglamentación técnica. El punto clave está, por tanto, en la definición de "reglamento técnico". En el análisis de esta cuestión se verá cuál es el campo de aplicación del Acuerdo OTC, cuestión que aún ha de ser aclarada habida cuenta de las discrepancias existentes entre los informes del Grupo Especial y del Órgano de Apelación.
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El Decreto establecía un embargo de los productos que contengan fibras de amianto, por lo que, según Canadá, en realidad regulaba las "características" de dichos productos19. Frente a esto, la CE era de la opinión que el Decreto ni especificaba las características que debe reunir un producto ni trataba de identificar los procesos o métodos de producción que debieron haberse seguido20. Simplemente enunciaba un principio de prohibición del amianto21.
A la hora de resolver esta cuestión interpretativa el Grupo Especial hizo uso de dos instrumentos. En primer lugar, aplicó las reglas de interpretación de la Convención de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados. Y en segundo lugar, analizó por separado las prohibiciones y las excepciones que se contenían en el Decreto.
Según el Grupo Especial, un reglamento técnico es aquel donde "se enuncian las características propias a uno o varios productos identificables, por contraposición a las características generales que podrían ser comunes a varios productos no definidos"22. Haciendo uso de las reglas de interpretación de la Convención23,el Grupo Especial clarificó los términos contenidos en esta definición. Tras analizar el significado ordinario de las palabras "características" y "producto", determinó que por "reglamento técnico" en el sentido del artículo 1.1 del Acuerdo OTC ha de entenderse aquel reglamento que "se aplica a las medidas que determinan las calidades técnicas que deben tener uno o varios productos dados para que puedan comercializarse en el mercado de un miembro"24. En definitiva, los elementos fundamentales han de ser tres: que la medida concierna a uno o varios productos dados, que precise las características técnicas de dichos productos y que sea obligatoria25. Esto último, el carácter obligatorio, es lo que diferencia a los "reglamentos técnicos" de las "nor-Page 221mas" sobre las calidades técnicas que también se rigen por el Acuerdo OTC en virtud del artículo 1.2 en relación con el párrafo 2 del Anexo I del mismo Acuerdo. En este caso, la obligatoriedad es clara por lo que no se trata de una norma y sí se cumple el tercer requisito26.
En cuanto a que "concierna a uno o varios productos dados" ha de entenderse aquellos productos afectados por la medida que pueden ser individualizados, es decir, si los productos a los que se refiere pueden ser identificados fácilmente. El Grupo Especial consideró que la prohibición del amianto contenida en el Decreto, separada de las excepciones, es una prohibición general tanto del amianto en sí como de los productos que contienen amianto. Con un enunciado tan amplio, en realidad son muchos los productos a los que el Decreto no se refiere ni puede referirse de forma específica, ya sea nominalmente por categorías o funciones27. En su opinión tampoco se especifican las "calidades técnicas" de dichos productos. En realidad, no se prohíbe un tipo especial de amianto, sino todas las formas de amianto28. Esta interpretación es acorde con el objetivo del Acuerdo OTC, ya que el fin último de este acuerdo es controlar la elaboración y la aplicación de las normas técnicas en cuanto que éstas pueden propiciar el encubrimiento de intenciones proteccionistas y sortear con mayor facilidad las exigencias previstas en el GATT. Sin embargo, una prohibición general, por su naturaleza, no parece que establezca ciertas restricciones...
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