Los aspectos estructurales del régimen jurídico de los órganos administrativos colegiados
| Autor | Julián Valero Torrijos |
| Páginas | 491-534 |
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Si bien la diversidad y la heterogeneidad son dos de las principales notas que caracterizan al fenómeno de la colegialidad en nuestra organización pública actual, debe asimismo constatarse la preocupación del legislador por establecer una regulación mínimamente uniforme con la que racionalizar el funcionamiento de estos órganos, produciéndose una tensión latente entre las circunstancias específicas de cada órgano y la vocación de exhaustividad de las regulaciones generales. No obstante, la imposibilidad de establecer soluciones generales más allá del campo estrictamente organizativo o de unas mínimas reglas que aseguren la adecuada formación de la voluntad colegiada impidiendo su desfiguración constituye un obstáculo a tener en cuenta si se pretende regular eficazmente el funcionamiento de estos órganos, de ahí la trascendencia práctica que adquiere la regulación específica de cada órgano -ya fijada con carácter heterómano por órganos ajenos al propio colegio, ya establecida por el mismo órgano colegiado- para completar las insuficiencias que ofrecen las normas generales que les resulten de aplicación preferente y, en su caso, adaptarlas a las singularidades que cada uno presenta. Hasta tal punto resulta necesaria esta regulación propia de cada órgano colegiado que, en opinión de ALESSI, el sometimiento de los componentes del colegio al conjunto de normas organizativas y procedimentales emanadas del propio órgano constituye la principal manifestación de la colegialidad, además del principio de la voluntad mayoritaria en cuanto voluntad de todo el colegio1.
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Partiendo de este dato incuestionable, resulta preciso determinar el margen de autorregulación que se ha otorgado legalmente a los órganos administrativos colegiados, si bien debe tenerse en cuenta que la inexistencia de una regulación de carácter general en el ámbito respectivo supone el reconocimiento de una mayor autonomía a favor del órgano para completar su propio régimen jurídico. A diferencia de otras normativas de carácter general, la LRJAP ha pretendido imponer un mínimo común denominador de aplicación directa a todos los órganos administrativos colegiados en consonancia con la función constitucional llamada a cumplir a tenor del art. 149.1.18.ª del Texto Constitucional, si bien la pluralidad y disparidad de órganos colegiados existentes en las diversas Administraciones Públicas han mitigado en gran medida esta pretensión, hasta el punto de que las numerosas excepciones al régimen jurídico aplicable han llevado a parte de la doctrina a negar el carácter básico de su regulación, polémica que ya fue analizada al tratar de las competencias estatales sobre el régimen jurídico de estos órganos y la incidencia de la jurisprudencia constitucional. Condicionado por esta realidad, el legislador básico ha establecido un régimen peculiar para aquellos órganos integrados por representantes de diversas Administraciones Públicas y/o intereses sociales ajenos a la organización administrativa y ha excluido del régimen general a los denominados órganos colegiados de gobierno, tanto en el ámbito central como en el autonómico y local. Incluso, como ya observamos en otro lugar, debe admitirse la inaplicabilidad de algunas de las normas de la LRJAP a determinados tipos de órganos colegiados por las peculiaridades que plantean, siendo necesario asimismo constatar la existencia de regulaciones estatales básicas de carácter especial que, en relación a grupos concretos de órganos colegiados, desplazan las recogidas con carácter general en los arts. 22 a 27 LRJAP; más aún, la naturaleza básica de estos preceptos ha sufrido un duro revés con la interpretación que ha realizado la STC 50/1999, de 6 de abril, quedando limitada la aplicación directa de la mayor parte de su contenido al ámbito de la Administración General del Estado.
Junto a la regulación básica aludida, los órganos colegiados estatales están sometidos a una segunda normativa de carácter general que constituye un límite adicional a su capacidad de autorregulación por cuanto los arts. 38 a 40 LOFAGE disponen una disciplina específica para ellos. Sin embargo, el análisis de estos preceptos nos revela que se limitan prácticamente a establecer parámetros relativos a su creación que no van más allá del ámbito puramente organizativo, fijando simplemente requerimientos previos a la puesta en funcionamiento del órgano, mientras que el régimen jurídico aplicable se remite a lo dispuesto en el Capítulo II del Título II LRJAP.
En cambio, por lo que se refiere al ámbito autonómico, la actitud inhibicionista de la mayor parte de las Comunidades Autónomas al no establecer con carácter general una normativa de directa aplicación a todos los órganos colegiados integrados en su estructura administrativa les otorga a cada uno de ellos, a salvo de lo dispuesto en su norma específica de creación, una mayor capacidad para incidir en la regulación que les resulta aplicable. Por otro lado, en rela-
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ción con las cinco leyes autonómicas que se ocupan específicamente de los respectivos órganos colegiados fijando una normativa de carácter general, debe realizarse una referencia individualizada para cada caso debido a los diferentes planteamientos en que se fundamentan. Así, en relación con lo dispuesto por la Ley cántabra 2/1997, de 28 de abril, la valoración de su contenido debe remitirse a lo ya señalado para la LOFAGE dada la identidad sustancial de sus arts. 44 y 45 con los preceptos estatales, afirmación que debe hacerse extensiva respecto de la totalidad del Capítulo II del Título II LRJAP -y no sólo de los preceptos declarados básicos por el Tribunal Constitucional- en la medida en que el art. 44.3 de la precitada Ley autonómica remite expresamente el régimen jurídico de los órganos colegiados cántabros a lo allí dispuesto2. Por su parte, la Ley castellano-leonesa 3/2001, de 3 de julio, se limita a reproducir la regulación de la LRJAP, fijando adicionalmente los requisitos para la creación de órganos colegiados.
Por el contrario, el resto de las Comunidades Autónomas con normativa específica han optado por dictar una regulación propia que, al mismo tiempo que difiere de la opción estatal, ofrece un margen de actuación diverso para que los propios órganos afectados puedan completarla. Así, de un lado, el legislador aragonés ha preferido reducir esta capacidad mediante la imposición de un contenido mínimo en las normas de creación de los órganos, si bien para los de carácter representativo establece un régimen preceptivo más riguroso que pretende cubrir las posibilidades que los arts. 22 a 27 LRJAP remitían en principio a la regulación que dictara el propio órgano3, opción que con posterioridad ha venido a admitir la STC 50/1999, de 6 de abril, al reconocer la competencia autonómica en relación con tales aspectos. Esta postura es asimismo...
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