Aspectos materiales de la regulación de los patrimonios públicos de suelo: evolución y novedades
| Autor | María Pardo Álvarez |
| Cargo del Autor | Universidad de Valladolid |
| Páginas | 594-605 |
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La evolución de esa institución en las etapas histórica descritas supra permite extraer como conclusión que la regulación de estos PPS -hoy no solo ya «municipales»- ha venido caracterizada por tres rasgos básicos: el carácter inalista de su constitución y de su destino; su carácter de
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patrimonio separado respecto de los restantes bienes públicos -consecuencia o instrumento de lo anterior-; y la afectación legal de los recursos -ingresos- obtenidos por su enajenación a su conservación y ampliación.
La primera redacción de los preceptos que hoy regulan estos patrimonios mantenían estas características esenciales. La regulación contenida en la primera redacción tanto del artículo 33, como del primer apartado del artículo 34 efectuada por la LS 2007 (hoy 38 y 39.1 del TSLS 2008) era clara heredera de lo previsto en los citados artículos 276 y 280.1 TR92 que eran expresamente derogados.
Ahora bien, esta afirmación exige alguna precisión.
En concreto, siguiendo la propuesta de Delgado Piqueras983, parece que efectivamente existe una diferencia esencial entre el régimen jurídico aplicable al núcleo básico y obligado de los bienes que integran los PPS -constituido por los terrenos procedentes de la cesión o su equivalente económico cuando proceda- y el aplicable a los demás que se incorporen a aquel por previsión del legislador autonómico. Solo para aquellos les es exigible el resto de prescripciones del art. 38.2 y del 39.1 TR2008, que son las que consagran esos tres caracteres que acabamos de mencionar -estando también sujetos (como señala el autor) a la regla del apartado 2 del art. 39, pero que no es objeto de este estudio-.
De manera similar, Menéndez Rexach extiende esta consideración en relación con lo dispuesto para el destino de este patrimonio, esto es, en relación con lo previsto en el art. 39.1 TRLS 2008984.
Como sabemos, la regulación de los bienes que, en todo caso y sin perjuicio de lo que añadan las Comunidades Autónomas, integran el PPS es competencia estatal. Y está regulado en el art. 38.1 TRLS 2008.
Bien, pues es momento de recordar que lo que ahora regula este artículo ha sufrido una cierta modificación tras la primera reforma al TRLS 2008 -esto es, tras la Ley 8/2013- aunque formal-mente su redacción sea la misma. Y ello porque este art. 38 TRLS 2008 remite al contenido del art. 16.1 b) TRLS 2008 que sí ha sido modificado.
Resumidamente, prescribe este art. 38.1 -como también hemos expuesto- que integran los PPS «los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se reiere la letra b) del apartado 1 del artículo 16». Y es este artículo 16 el que regula el deber legal de cesión de terrenos para su incorporación al PPS. Pero con alguna novedad.
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Hasta esta reforma de 2013, la obligación de ceder terrenos con destino al PPS tenía una regulación uniforme y se refería a todas las actuaciones de «transformación urbanística» y como parte integrante de los «deberes de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística». No se distinguía entre actuaciones de urbanización y de dotación, a pesar de que tal dualidad ya se recogía en el art. 14 redactado en 2008. Pero ahora, el deber de cesión del suelo que excede del susceptible de apropiación -que venimos llamando cesión de aprovechamiento para distinguirlo del de cesión de viales, espacios libres, etc., pero que es cesión de suelo lucrativo- tiene tres vertientes diferentes según que se trata de actuaciones de urbanización, de dotación o de edificación -estas últimas de nueva aparición tras la Ley 8/2013-985. Estas tres son hoy las variantes de las actuaciones de transformación urbanística (art. 14 TRLS 2008).
Para las actuaciones de urbanización, el deber de entregar a la Administración competente, y con destino al PPS, terrenos lucrativos persiste igual que como se coniguró tras la LS 2007-TRLS 2008 y en los términos en que hemos expuesto supra. El actual artículo sigue señalando que es un deber vinculado a la promoción de actuaciones de urbanización entregar a la Administración competente, y con destino al Patrimonio Municipal del Suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que esta se incluya, que ije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística. Señala en el mismo apartado in ine que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega de suelo por otras formas de cumplimiento del deber, es decir, la conocida como «monetarización».
En cuanto a las actuaciones de dotación, el nuevo apartado 2 a) del mismo art. 16 también exige este mismo deber de entregar a la Administración suelo lucrativo. Las diferencias aquí son que el porcentaje será directamente el que determine la legislación autonómica; y sobre todo, que no es obligatoria su incorporación al PPS. Como indicamos en otro lugar, este deber puede cumplirse o bien sustituyéndolo por su equivalente en metálico (pero en tal caso solo para costear la inanciación pública que pudiera estar prevista en la propia actuación), o, alternativamente, integrándolo en el Patrimonio Público de Suelo y, en este caso, con destino preferente no ya a la construcción de viviendas protegidas, sino a actuaciones de rehabilitación o regeneración y renovación urbanas.
Por su parte, las actuaciones de edificación quedan eximidas de esta obligación (art. 16.3 TRLS 2008), pero por razones también lógicas. No hay «plusvalía» que reintegrar en ellas, pues son o las de nueva edificación y sustitución de la edificación existente; o las de rehabilitación edificatoria «entendiendo por tales la realización de las obras y trabajos de mantenimiento e inter-vención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes» (art. 14.2 TRLS 2008).
Dicho lo cual, no nos parece que esta nueva previsión se aparte mucho de la primera voluntad del legislador estatal plasmada en la LS 2007, claramente proclive a mantener los rasgos tradicio-
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nales de la institución. Y ello principalmente porque en las actuaciones de dotación, tal y como están deinidas por el art. 14.1 b) TRLS 2008, ya tuvo que haber una cesión de suelo. Así, son aquellas que tienen por objeto incrementar las dotaciones públicas como consecuencia de una modificación de planeamiento que otorga un nuevo uso «a una o más parcelas del ámbito». Es decir, estas actuaciones afectan a pequeñas extensiones de terreno -parcela o parcelas- y de escaso calado pues, además, no pueden implicar «la reforma o renovación de la urbanización» del suelo (art. 14.1 b) TRLS 2008). De esta forma, solo si de la modificación del planeamiento resulta un incremento de edificabilidad -pues puede que no lo genere, art. 16.2 b- surgirá este nuevo deber de cesión de suelo.
Pero es que, además, no hay que olvidar que el art. 38.1 TRLS 2008 solo exige la integración en los PPS de los suelos lucrativos provenientes de las cesiones que se originan como consecuencia de las actuaciones de urbanización (letra b) del apartado 1 del artículo 16), pero no de los que puedan originarse de las actuaciones de dotación (que están en la letra a) del apartado 2 del artículo 16).
En definitiva, bajo la nueva redacción, el Patrimonio Público de Suelo sigue estando integrado fundamentalmente por la cesión de terrenos lucrativos exigida por ley a los propietarios de suelo, porque se ven beneiciados por una plusvalía que se entiende generada por la Administración; y su destino -como volveremos después- sigue claramente vinculado a la construcción de viviendas de protección pública.
De la redacción dispuesta en el art. 38.1 TRLS 2008 nos hemos referido ya a uno de sus aspectos más destacados: su existencia obligatoria impuesta por ministerio de ley básica. Junto a ello, este precepto mantiene también la tradicional vinculación de los bienes que lo integran a lo que hemos denominado -siguiendo a la doctrina- ines genéricos: «1. Con la inalidad de regular el mercado del terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística». Sobre ello volveremos después a propósito de los ines especíicos o del destino.
El apartado segundo de este artículo 38 dispone:
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Los bienes de los Patrimonios Públicos de Suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se reiere la letra b) del apartado 1 del artículo 16 se destinarán a la conservación...
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