Aspectos jurídicos introductorios y políticas europeas sobre transportes

Autor:Carmen María Ávila Rodríguez
Cargo del Autor:Profesora Contratada Doctora (Acreditada a Prof. Titular de Universidad). Universidad de Málaga.
Páginas:425-450
 
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I Ideas previas

Muchos y muy variados son los asuntos que hay que tratar sobre los transportes. El cuerpo jurídico normativo que regula el sector de los transportes es complejo y extenso, abarcando distintas ramas del Derecho (civil, mercantil, internacional público y privado, financiero, procesal). En nuestro estudio nos vamos a centrar en la intervención pública y ello nos hará detenernos tanto en el estudio de las normas jurídico-administrativas referidas a las infraestructuras como en el estudio de las normas jurídico-administrativas referidas a los servicios de transporte. Es por tanto interesante destacar que no existe un único régimen jurídico para el transporte, pues en función de sus modalidades se distinguen regímenes jurídicos bien diversos. No obstante, como vamos a ver tienen unas notas comunes:

  1. Es un sector estructurado en red, en unos casos existe una infraestructura soporte por la que circulan los vehículos (carreteras, vías férreas), en otros la infraestructura se limita a los nodos de la red (puertos, aeropuertos). La construcción y conservación de estas infraestructuras requieren grandes desembolsos económicos que favorecen que sus gestores se estructuren en monopolios u oligopolios.

  2. El transporte en todas sus modalidades es una actividad de interés económico general que justifica su fuerte intervención:

    1. La universalización del servicio ha sido y es uno de los principales objetivos de las autoridades públicas en estos sectores.

    b) La liberalización de las actividades de transporte es el rumbo de las políticas públicas. La liberalización consiste en el incremento de la relevancia de los mercados. Como veremos esta liberalización puede adoptar diversas formas: puede suponer la eliminación de los derechos exclusivos o especiales; puede suponer la privatización del tradicional gestor público. Vamos a ver que la liberalización, llevada a

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    cabo a instancias comunitarias ha seguido un mismo patrón: primero, diferenciar la actividad de gestión de la red de la actividad de gestión del transporte; segundo, se ha tendido a mantener el monopolio en la gestión de la red procediendo a la apertura a la competencia de los servicios, de ahí que la pieza clave de este modelo sea el régimen de acceso de los operadores de servicios a la red monopolizada; y tercero, se han introducido mecanismos para garantizar la satisfacción del interés general como las obligaciones de servicio público o los derechos de los usuarios.

  3. Existe una preocupación constante de los poderes públicos por el incremento de la seguridad, el respeto al medio ambiente y el ejercicio del transporte de manera competitiva y sostenible.

  4. Existe un complejo régimen de responsabilidad.

II El concepto de red de transporte

El concepto de red de transporte se introdujo en la Unión Europea por el Tratado de Maastricht (1992). Hasta ese momento la Comunidad Europea había tenido dificultades a la hora de aplicar la política común de transportes contemplada por el Tratado de Roma, por lo que se hacía necesario reforzar sus fundamentos políticos, institucionales y presupuestarios, introduciendo este concepto referenciándose a los sectores de infraestructuras de transporte, de telecomunicaciones y de energía. Se trataba de configurar una nueva competencia de la Comunidad que reuniera, en un único ámbito, un conjunto de acciones que hasta entonces se desarrollaban en el marco de otras políticas de la Comunidad (transportes, industria y política regional). Además esta red se constituía como un elemento esencial para reforzar el mercado interior y el crecimiento económico, así como la cohesión económica y social de la UE. En esta primera etapa, los principales objetivos de la RTE-T fueron: construir las conexiones necesarias para facilitar el transporte; optimizar las infraestructuras existentes; conseguir la interoperabilidad de los elementos de la red; integrar los distintos modos de transporte y la dimensión medioambiental de la red; prever la ampliación de la UE a terceros países; contribuir a la eliminación de los cuellos de botella; contribuir al desarrollo sostenible y sobre todo al reequilibrio modal, concediendo prioridad a las inversiones en infraestructuras destinadas al ferrocarril y a las vías navegables interiores1.

En 1994 el Consejo Europeo de Essen, aprobó los primeros proyectos prioritarios de las redes transeuropeas, 10 relativos a la red de energía y 14 relativos

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a la red de transporte, todos ellos financiados con fondos comunitarios. La mayoría de los proyectos de transporte tuvieron relación con la integración de los distintos modos, con la interoperatibilidad y con la creación de una red europea de ferrocarril de alta velocidad2.

En 2001 la red se amplía y el Parlamento Europeo incluye los puertos marítimos y fiuviales. De esta manera se favorecía las conexiones de los puertos con el resto de modos de transporte. Desde este momento el desarrollo de las auto-pistas del mar se convierte en una prioridad del mismo orden de importancia que el fomento de la red ferroviaria o de la red de carreteras, al configurarse como un mecanismo eficaz para garantizar la accesibilidad en las regiones más periféricas de la Unión3.

En el 2011 el Libro Blanco de la Comisión "Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible" marca como principal objetivo para el próximo decenio crear un verdadero espacio único europeo de transporte que englobe el Cielo Único Europeo, el Espacio Ferroviario Europeo Único y el Cinturon Azul y elimine todas las barreras residuales entre modos de transporte y sistemas nacionales, simplificando el proceso de integración y facilitando el surgimiento de opera-dores multinacionales y multimodales4. Como consecuencia de ello se aprueba el Reglamento (UE) 1315/2013 del Parlamento europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2013 sobre las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte5en el que se define que la red transeuropea de transporte comprende no solo las infraestructuras de transporte (infraestructuras del transporte ferroviario, del transporte por vías de navegación interior,

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del transporte por carretera, del transporte marítimo, del transporte aéreo y del transporte multimodal) y sus aplicaciones telemáticas, sino también las medidas de fomento de la gestión y el uso eficientes de dichas infraestructuras que permitan la creación y funcionamiento de unos servicios de transporte sostenibles y eficientes6.

A nivel nacional, existe, como no podía ser de otro modo, una red de transportes. Si acudimos a la Ley de Carreteras del Estado7, las carreteras estatales, las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma constituyen la Red de Carreteras del Estado, que se modifica mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro competente en la materia, en los siguientes supuestos: a) por cambio de titularidad de carreteras existentes en virtud de acuerdo mutuo con las Administraciones Públicas interesadas y b) por la construcción por el Estado de nuevas carreteras integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma8. Además de esta Red hay que tener en cuenta que cada Comunidad Autónoma crea su propia Red de Carreteras Autonómica que además se completa con las Redes de Carreteras Provinciales y Municipales.

Acudiendo a la Ley del Sector Ferroviario encontramos la regulación de La Red Ferroviaria de Interés General que está integrada por las infraestructuras ferroviarias que resulten esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado o cuya administración conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento de tal sistema común de

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transporte, como las vinculadas a los itinerarios de tráfico internacional, las que enlacen las distintas Comunidades Autónomas y sus conexiones y accesos a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional. Es al Ministro con competencia en la materia al que corresponde acordar, en cada momento, la inclusión o exclusión, en la Red Ferroviaria de Interés General, de infraestructuras ferroviarias cuando razones de interés general así lo justifiquen, previo informe de las Comunidades Autónomas afectadas. Si la infraestructura ferroviaria que se pretende incluir en la Red Ferroviaria de Interés General discurre, íntegramente, por el territorio de una sola Comunidad Autónoma y sin conexión con el resto de la Red, es necesario para tal inclusión su previo consentimiento9.

En el caso del transporte aéreo, la Ley de Navegación Aérea configura como pieza clave en las infraestructuras de la aviación civil a los aeropuertos. Son aeropuertos de interés general aquellos que por la importancia de su tráfico, se integren en la red transeuropea de aeropuertos como componentes internacionales o comunitarios de la misma; aquellos cuya gestión conjunta resulte necesaria para garantizar el correcto funcionamiento de la red común de transporte en todo el territorio del Estado; aquellos que puedan incidir sustancialmente en la ordenación del tránsito aéreo, la estructura del espacio aéreo y el control del mismo; aquellos que sean de interés para la defensa nacional y aquellos que constituyan la parte civil de los aeródromos de utilización conjunta civil y militar. La disposición adicional decimocuarta del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el...

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