Aspectos jurídicos de la deuda pública
| Autor | Pilar Álvarez Barbeito |
| Páginas | 15-139 |
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El objeto del presente trabajo nos ha obligado a acercarnos a una de las facetas menos estudiadas de la disciplina del Derecho Financiero, esto es, el Derecho del Crédito Público, punto de partida necesario para conocer cuál es la situación en la que actualmente se encuentra el fenómeno del endeudamiento público en el ámbito del ordenamiento jurídico-financiero español.
La escasa atención que nuestra doctrina ha prestado a esa cuestión contrasta con la frecuencia e intensidad con que los poderes públicos han recurrido a lo largo de la historia al crédito como medio de conseguir recursos económicos 1. No ha de olvidarse que la actividad del Estado, principalmente orientada a la satisfacción de los intereses generales, tiene una clara dimensión económica, traducida en la obtención e inversión de los recursos necesarios para hacer frente a las necesidades colectivas 2.
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Así pues, el examen jurídico del ingreso y del gasto público constituyen los dos polos en torno a los cuales se vertebra el contenido del Derecho Financiero 3. Ahora bien, mientras la ordenación jurídica de los gastos públicos puede constituir el objeto de una parcela convenientemente delimitada, cual es el Derecho Presupuestario, no acontece lo mismo en la vertiente de los ingresos públicos; lo cierto es que la ordenación y estudio de los diversos ingresos públicos no puede reconducirse a una única rama, requiriendo de una ulterior labor de especificación que adscriba los diversos ingresos a otras tantas parcelas del Derecho Financiero convenientemente identificadas y delimitadas 4.
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Con ese objetivo, en la doctrina española se han elaborado diversas aportaciones dirigidas a vertebrar el contenido del Derecho Financiero, posicionamientos entre los cuales el mantenido por SAINZ DE BUJANDA constituye, a nuestro juicio, la exposición más completa de esa cuestión.
El mencionado autor señala, como punto de partida, que cada recurso financiero fundamental -el tributo, el patrimonio, el crédito-, contemplado en la integridad de sus aspectos jurídicos, constituye el eje de un bloque normativo y doctrinal claramente definido y diferenciado, y que eso mismo acontece con el Presupuesto de ingresos y gastos y con la exposición contable de tales movimientos de fondos, lo que le lleva a concluir que, en la hora actual, puede considerarse que el Derecho Financiero está integrado por las siguientes ramas: el Derecho Tributario; el Derecho del Patrimonio público; el Derecho de la Deuda pública; el Derecho presupuestario y de la Contabilidad pública.
Late en esta concepción la consideración de que todos los grandes bloques normativos e institucionales que integran el Derecho Financiero pueden conceptuarse como ramas del mismo, elevando así, por lo que aquí interesa, al Derecho de la Deuda Publica Page 18 o Crédito público a la consideración de auténtica rama del Derecho Financiero encargada de organizar, como recurso constitutivo de la Hacienda, las diversas modalidades jurídicas de obtención de caudales por la vía del crédito, y regular los procedimientos y las formas de las operaciones y empréstitos que en cada supuesto se conciertan 5.
De todo lo expuesto hasta el momento, y con las salvedades que haremos al analizar las características de los ingresos procedentes de los empréstitos públicos, se desprende ya que la Deuda pública encaja en lo que ha de considerarse como la primera fase del proceso financiero, esto es, la obtención de ingresos 6.
Se trata, por tanto, de un recurso con el que cuentan los entes públicos para hacer frente a las necesidades colectivas y, en ese sentido, se inscribe en el marco de los ingresos públicos 7, constituyendo, sin duda, la categoría más importante de recursos de naturaleza no tributaria.
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Para ofrecer un concepto de Deuda Pública hemos de partir de lo que al respecto dispone la C.E., cuyo artículo 135 señala lo siguiente: >>1. El Gobierno habrá de estar autorizado por ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito. 2. Los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública del Estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión
Dos son las conclusiones que, siguiendo al profesor FERREIRO LAPATZA, cabe extraer del precepto transcrito. En primer lugar, parece claro que la Deuda pública se concibe como una operación de crédito cuyo mecanismo esencial reside en la toma de una cantidad de dinero por el ente público que, en el futuro, habrá de restituirse. En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, >>la frase "para emitir Deuda pública o contraer crédito", del número 1 de este artículo (135 C.E.), adquiere así pleno significado. La Deuda pública es una especie del género >>operaciones de crédito8.
Es decir, la Constitución se refiere a la necesidad de que exista una ley autorizante >>para emitir Deuda pública o contraer créditoPage 20 que se alude a la posibilidad de que existan operaciones de crédito que no encajan propiamente en lo que ha de entenderse por Deuda pública 9.
Partiendo de esta consideración parece que podría diferenciarse la noción de >>Deuda en sentido estricto10, del >>endeudamiento públicocualquier manifestación de la actividad de los entes públicos en cuya virtud éstos obtienen caudales que ingresan en el Tesoro y respecto de los cuales asumen una posición deudora11.
De acuerdo con esa matización y revisando lo que la legislación ordinaria ha dispuesto al respecto, ha de repararse en el art. 28 del T.R. de la L.G.P., donde se dice que >>Constituyen la Deuda pública los capitales tomados a préstamo por el Estado o sus Organismos Autónomospréstamo como instrumento jurídico mediante el cual han de canalizarse los ingresos, expresión que viene a delimitar el concepto legal de Deuda pública 12 dentro de la noción, más amplia, del >>endeudamiento público13 o del Page 21 >>crédito público14, susceptible de incluir todas las operaciones de crédito, independientemente de la vía a través de la cual puedan instrumentarse, por las que el Estado u otro ente público reciban una cantidad de dinero con la obligación de restituirlo en el futuro y, en su caso, de pagar intereses 15.
De acuerdo con ello, el Derecho del Endeudamiento Público se construye desde una concepción amplia y unitaria del crédito público en el cuadro de los recursos de la Hacienda pública, sin perjuicio de que esta consideración permita, ulteriormente, el tratamiento diversificado de cada una de sus modalidades que, esencialmente, y siguiendo al profesor SAINZ DE BUJANDA 16, serían las siguientes:
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- Los empréstitos públicos -Deuda pública en sentido tradicional-, esto es, operaciones financieras en las que el Estado u otro ente público, territorial o institucional, recibe caudales a préstamo de una pluralidad de sujetos, en las condiciones y con los límites fijados por el ordenamiento jurídico.
- Las operaciones singulares de préstamo.
- Operaciones de apertura de crédito.
- Los avales del Estado. A través de ellos el Estado utiliza su crédito, aunque sólo para garantizar las operaciones financieras concertadas por otros sujetos, sin que esa operación crediticia vaya dirigida, de forma directa, a la obtención de ingresos. No obstante lo anterior, tal y como dispone el art. 113 de la L.G.P., el otorgamiento de avales puede dar lugar a la obtención de ingresos por la vía de las comisiones que, como contraprestación por el riesgo asumido, el Estado está facultado para percibir. Y, pese a que pueda resultar discutible que dicha posibilidad de obtención de ingresos tenga entidad suficiente para determinar la inserción de los avales del Estado en el marco del endeudamiento publico 17, lo que sí es cierto es que el otorgamiento de aquéllos genera a cargo del avalista responsabilidades, en cuanto atañe a las obligaciones de amortización Page 23 y pago de intereses, por lo que >>podríamos decir que el volumen global de los...
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