Aspectos generales del impuesto sobre grandes superficies comerciales

Autor:Susana Sartorio Albalat
Cargo del Autor:Catedrática de Derecho Financiero y Tributario
Páginas:13-32
RESUMEN

SUMARIO DEL CAPÍTULO: 1.1. Características del impuesto. -- 1.2. Naturaleza extrafiscal del impuesto: fundamento y límites constitucionales. -- 1.3. La prohibición de doble imposición autonómica y local como límite al poder tributario de las Comunidades Autónomas.

 
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1.1. CARACTERÍSTICAS DEL IMPUESTO

El Parlamento de Cataluña ha aprobado por Ley 16/2000, de 29 de diciembre, la creación del IGEC. La norma se aprueba en cumplimiento de la Disposición Adicional Segunda de la Ley 30/2000, de 19 de mayo, de Presupuestos de la Generalidad de Cataluña para el año 2000, a tenor de la cual «antes del 31 de diciembre del presente año, el Gobierno presentará al Parlamento el estudio y, si procede, el proyecto de Ley correspondiente sobre el establecimiento de un tributo que repercuta en los gastos y en las inversiones originados por las grandes superficies comerciales».

La Ley reguladora del IGEC ha entrado en vigor en fecha 1 de enero de 2001. Por Decreto 342/2001, de 24 de diciembre se aprueba el reglamento del impuesto (RIGEC). El Gobierno de la Nación ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad (art. 161.2 CE) contra dicha Ley basándose en los límites de la potestad tributaria autonómica derivados de la Constitución y la LOFCA (recurso de inconstitucionalidad 1772/2001).

La creación del impuesto se justifica en base a un triple orden de consideraciones que aparecen recogidas tanto en el Preámbulo de la Ley, como en su articulado (arts. 2 y 4). Así, el impuesto «se justifica en las potenciales externalidades

negativas que la implantación de los mismos produce tanto en el sector de la distribución comercial como en la ordenación territorial y en el medio ambiente» (párrafo quinto del preámbulo de la Ley). Se trata, pues, de un tributo «con un carácter marcadamente extrafiscal» (párrafo sexto del preámbulo de la Ley).

En relación al primer aspecto, se señala igualmente en el Preámbulo la transformación que ha experimentado el sector del comercio en Cataluña «integrado, mayoritariamente, por pequeñas y medianas empresas que se distribuyen de forma homogénea por toda la trama urbana». Se considera que este denominado «comercio de proximidad» satisface unas «necesidades vitales de los ciudadanos, de tal manera que cumple una función no sólo económica, sino también social y urbanística». La transformación a la que alude el preámbulo de la Ley se produce con la «irrupción de un nuevo sistema de distribución comercial fundado en la concentración espacial del comercio en un número reducido de superficies de grandes dimensiones».

De esta situación deriva, además, «una singular capacidad económica» (párrafo quinto del Preámbulo y art. 2 LIGEC), y ello «no sólo porque la ocupación de grandes extensiones es en ella misma denotativa de capacidad económica, sino porque les facilita un aumento notorio del volumen de operaciones y, por lo tanto, la adquisición de una posición preeminente en el sector».

En relación a la incidencia de esta forma de distribución en la ordenación territorial y en el medio ambiente, como causa justificativa de la creación del impuesto, se señala que la circunstancia de que los establecimientos comerciales se hallen situados normalmente en la periferia de los centros urbanos, «produce un impacto en el equilibrio y la ordenación territorial del país, tanto por la construcción de nuevas áreas urbanizadas en las cercanías de los centros comerciales como por el incremento del número total de desplazamientos que generan. Estas circunstancias imponen, a menudo sin alternativa, el uso del automóvil particular para acceder a los centros, con unas consecuencias indeseadas tan previsibles como la saturación periódica de la circulación rodada en las zonas afectadas y el consiguiente aumento de los índices de polución atmosférica ....asimismo la creación de viales, y la intensificación de las tareas de mantenimiento de la red viaria a causa de su sobreutilización, actuaciones que deben llevar a cabo las Administraciones Públicas competentes».

Partiendo de estas consideraciones, el hecho imponible del impuesto, de acuerdo con el art. 4 LIGEC, está constituido por «la utilización de grandes superficies con finalidades comerciales por razón del impacto que puede ocasionar el tributo al territorio, al medio ambiente y a la trama del comercio urbano de Cataluña».

El mismo precepto delimita el concepto de utilización de gran superficie, entendiendo por tal «la que llevan a cabo los grandes establecimientos comerciales individuales dedicados a la venta al por menor». En consecuencia, no están sujetos al impuesto los grandes establecimientos comerciales de carácter colectivo. Su exclusión del ámbito de aplicación de la LIGEC se explica en la Memoria justificativa del proyecto de Ley en la consideración de que dado que el impuesto grava la utilización de grandes superficies, entre otros motivos, por razón de los perjuicios que pueden producir en la trama del comercio urbano tradicional, «estos efectos negativos no los pueden provocar los pequeños comercios integrados en el establecimiento colectivo».

Por último, el impuesto se configura como un tributo afectado al fomento de medidas de modernización del comercio urbano de Cataluña y al desarrollo de planes de actuación en áreas afectadas por los emplazamientos de grandes superficies comerciales (art. 3 LIGEC). La Ley señala como sujeto pasivo contribuyente, es decir, como sujeto que realiza el hecho imponible (art. 31 LGT), a la persona física o jurídica titular del gran establecimiento comercial individual (art. 6 LIGEC), constituyendo la base imponible la superficie total del establecimiento expresada en metros cuadrados. Partiendo de esta delimitación general del impuesto, puesto que los elementos estructurales del mismo serán objeto de estudio en apartados posteriores, procede delimitar tanto las características del impuesto, de acuerdo con los criterios de clasificación generalmente admitidos en Derecho Tributario, como analizar su encaje dentro del poder tributario que la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas.

Nada indica la Ley acerca de las características del impuesto desde el punto de vista de la sistematización de esta clase de tributos. Sin embargo, atendiendo a su regulación, entiendo que puede conceptuarse como un impuesto de carácter directo, real, objetivo y periódico. En efecto, el carácter directo del impuesto deriva del objeto del mismo, de la riqueza gravada, pues recae sobre lo que el legislador considera una manifestación directa de riqueza, materializada en la utilización de las grandes superficies con fines comerciales. No se grava, pues, una manifestación indirecta de riqueza como el consumo o la circulación de la riqueza, sino la singular riqueza que deriva, a juicio del legislador, de una concreta forma de organización de la actividad comercial a través de la utilización de grandes superficies, con independencia del título jurídico que habilita para dicha utilización (propiedad, arrendamiento). Asimismo, la Ley no contempla repercusión o traslación alguna de la cuota tributaria sobre una persona que no sea sujeto pasivo del impuesto, sin perjuicio, lógicamente de la posible traslación económica del impuesto sobre proveedores o adquirentes de los productos comercializados. Sin embargo, este fenómeno de naturaleza económica no afecta en modo alguno a la naturaleza jurídica del impuesto.

Se trata asimismo de un impuesto real en cuanto que, de acuerdo con la conocida definición de Sainz de Bujanda, grava una manifestación de capacidad económica que puede ser pensada sin necesidad de ponerla en relación con un sujeto concreto y determinado. El elemento objetivo del hecho imponible aparece definido con independencia de cualquier referencia subjetiva, de modo que aparece configurado con total autonomía e independencia respecto del elemento subjetivo de...

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