Algunos aspectos civiles de la nueva Ley de Minas.
| Autor | Celestino A. Cano Tello |
| Cargo | Profesor Adjunto de Derecho Civil |
| Páginas | 1403-1420 |
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Decía Angel Tordesillas hace ya casi diez años que el hecho de la publicación y entrada en vigor de la Ley del Plan de Desarrollo inducía a plantearnos el problema de la industrialización española 1, y continuaba afirmando que la legislación de minas ha venido sumiéndose en un letargo, a pesar de que su movilidad y adaptación es requerida en todo momento. Una excepción la constituyeron los hidrocarburos, que en 1958 se desgajaron de la legislación minera para adquirir subsistencia propia. El año 1959 nuestro país dio comienzo a la política estabilizadora integrándose en los organismos económicos mundiales. Se pregunta el citado autor por qué existe una disconformidad entre la Ley de Minas y la legislación sobre inversiones extranjeras en España, y dedica su libro precisamente a la inversión del capital extranjero en la minería.
Sin embargo, la nueva Ley de Minas no constituye ciertamente un estímulo para las inversiones extranjeras, ya que al exigir de un modo tajante y absoluto, en su artículo 89, la nacionalidad española para ser titular de derechos mineros, frena el crédito de procedencia no nacional, impidiendo una de las formas más eficaces de garantía, cual es la hipoteca de la concesión 2 en favor de personas físicas o jurídicas extranjeras.
No es éste el momento ni el lugar oportunos para hacer una crítica de la Ley de Minas de 1973 de carácter general, pero sí queremos abordar algunas cuestiones de tipo civil y preferentemente (aunque no con carácter exclusivo) los problemas que en dicho campo plantea la prohibición de la nueva ley en orden a la titularidad de derechos mineros en favor de subditos extranjeros.
Page 1404Decía el profesor Gitrama que la invasión del Estado, de cualquier Estado, en esferas en otro tiempo reservadas a la actividad privada, ha dado naturaleza de Derecho público a una parte considerable de las mismas. «El legislador se siente en la necesidad de ser urgentemente fecundo. Y los inconvenientes de la incesante legiferación no son pocos ni poco importantes, máxime si no son juristas quienes elaboran las disposiciones» 3.
El Derecho civil, desde hace ya bastantes años, está sufriendo la intromisión del Derecho público, que se realiza a través de numerosas disposiciones administrativas que directamente le afectan, y ello es tanto más grave en caso de leyes reguladoras de materias económicas, industriales y técnicas en general, cuanto que éstas suelen ceñirse a su punto de vista, ignorando aspectos muy interesantes por ser exclusivamente jurídicos, y cuando los regulan no lo hacen con la perfección exigible, lo que da lugar a abundantes problemas, cuya solución queda en el aire o que difícilmente puede alcanzarse.
Un ejemplo de cuanto venimos diciendo lo constituye la vigente Ley de Minas de 1973. Ciertamente que el Reglamento no ha sido todavía promulgado, por lo que pudiera parecer precipitada esta afirmación; pero aun a riesgo de que nuestros asertos sean tachados de prematuros, creemos conveniente apuntar algunas ideas por si pudieran tener alguna influencia en la redacción del Reglamento en orden a la corrección de los defectos de que, en nuestra opinión, adolece la ley.
Vamos a referirnos exclusivamente al campo del Derecho civil, como antes dijimos; a aquellas materias que teniendo una regulación general en el Código civil han sido afectadas por la Ley de Minas, no a aquellas otras de contenido exclusivamente técnico-industrial, científico o económico, para las que desde ahora nos declaramos incompetentes, remitiéndonos al juicio de personas más autorizadas y manifestando nuestra convicción intuitiva de la bondad de la ley en estos aspectos. Tampoco vamos a referirnos a los aspectos administrativos que la ley contiene, porque exceden de los límites de este trabajo. Unicamente vamos a tratar de las limitaciones que la ley impone para ser titulares de derechos mineros, que se concretan en sus artículos 89 y 98.
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El artículo 89 de la Ley de Minas vigente establece: «Uno. Para ser titular de derechos mineros es necesaria la nacionalidad española, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 11 de esta ley.-Dos. En régimen de comunidad de bienes, las personas físicas o jurídicas extranjeras podrán ser titulares hasta el 49 por 100 de los derechos indivisos sobre los mismos, siempre que permanezca la comunidad, sin que en ningún caso pueda por división de la cosa común adjudicarse parte alguna de ella a comunero extranjero.-Tres. En el supuesto de división de la cosa común, la cuota correspondiente al comunero o comuneros extranjeros acrecerá la de los restantes que lo deseen repartiéndose por igual entre todos ellos, salvo acuerdo que establezca otra forma de reparto.-Cuatro. En todo caso, el comunero o comuneros extranjeros recibirán el valor que corresponda a sus cuotas respectivas, de cuyo pago serán solidariamente responsables los comuneros que hubieran ejercitado el derecho de acrecer previsto en el párrafo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de repetir contra los demás en la proporción que corresponda.-Cinco. La fijación del valor de las cuotas correspondientes a los extranjeros se realizará de mutuo acuerdo, y a falta de éste, en la forma y por los procedimientos establecidos en la legislación de expropiación forzosa, previa petición al respecto a la Delegación Provincial del Ministerio de Industria, que elevará el expediente con su informe al Jurado Provincial de Expropiación».
En la antigüedad se consideró al extranjero como totalmente extraño al orden jurídico, ya que la nacionalidad se concebía como algo propio de cada individuo (si se nos permite hablar de nacionalidad en aquellas primitivas épocas); era la pertenencia a la población constitutiva de un país determinado. El extranjero estaba excluido de toda participación en los derechos públicos y en los privados. Existieron, sin embargo, algunas instituciones que atemperaron la rigidez de esta situación, tales como la clientela y la hospitalidad, y en Roma especialmente, el ius gentium, del que participaban los extranjeros.
En la Edad Media perduró, el criterio de inferioridad jurídica del extranjero, aunque la situación, naturalmente, era distinta en los diversos países. En general permaneció el criterio de hostilidad, que se refleja en Page 1406 instituciones como el derecho de aubana, que privaba a los extranjeros del derecho a testar y del derecho a heredar a sus parientes; la prohibición de adquirir bienes inmuebles (muy lógica, por otra parte, si pensamos en que la propiedad de la tierra suponía la atribución de derechos políticos), etc.
Nuestro Derecho histórico (Fuero Real y Partidas) se mostró más considerado con los extranjeros, que gozaban en España de una situación superior a la que les atribuían otras legislaciones. Según Rodríguez Ramón, el derecho de aubana no fue aplicado nunca en nuestra Patria 4.
En los derechos modernos podemos apreciar tres sistemas distintos: el de reciprocidad diplomática, el de reciprocidad legislativa y el de igualdad, que, si bien con algunas excepciones, es el que rige en España al amparo del artículo 27 del Código civil.
La legislación española de minas se inspira en el principio fundamental del dominio eminente del Estado sobre el subsuelo nacional. Ya el Fuero Viejo de Castilla contiene una disposición citada por Puyuelo 5, según la cual «en el señorío del Rey nadie tiene derecho de trabajar en una mina cualquiera de oro, plata, plomo o cualquier otra materia sin una orden formal del Rey», idea ésta que con diversas alternativas ha debido persistir hasta el momento presente y dar nacimiento a la teoría del dominio del Estado que ha prevalecido en España 6.
Pero vamos a nuestro problema. La primera disposición que hace referencia a los extranjeros como titulares de derechos sobre minas de que tenemos noticia es la importante Ordenanza de Felipe II de 22 de abril de 1584, según la cual se autoriza a todos los habitantes del reino, nacionales o extranjeros, a descubrir y sacar provecho de las minas, obteniendo la posesión y la propiedad plena y entera, pudiendo hacer en ellas y de ellas como cosa propia.
La Ley de 19 de julio de 1944 exigía la nacionalidad española para evitar quejas riquezas fundamentales del país caigan en manos extranjeras, y este criterio sigue también la vigente Ley de 21 de julio de 1973.
La nueva Ley de Minas divide los recursos minerales en tres secciones. A la primera (sección A) corresponden los de escaso valor económico Page 1407 y comercialización geográficamente restringida, así como aquellos cuyo aprovechamiento único sea el de obtener fragmentos de tamaño y forma apropiados para su utilización directa en abras de infraestructura, construcción y otros usos que no exigen más operaciones que las de arranque, quebrantado y calibrado (art. 3.°, A). El aprovechamiento de los recursos de esta sección, cuando se encuentren en terrenos de propiedad privada, corresponderá al dueño (salvo que sea extranjero, como después veremos) o a las personas físicas o jurídicas a las que ceda sus derechos, conforme a lo...
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