El derecho de asociación en la historia constitucional española, con particular referencia a las leyes de 1887 y 1964
| Autor | José Daniel Pelayo Olmedo |
| Cargo | Doctor en Derecho por la Universidad Nacional de Educación a Distancia, con premio extraordinario |
| Páginas | 95-122 |
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José Daniel Pelayo Olmedo: Doctor en Derecho por la Universidad Nacional de Educación a Distancia, con premio extraordinario. Es Profesor ayudante en la Facultad de Derecho de la misma Universidad. Su labor investigadora se ha centrado, principalmente, en el estudio del fenómeno asociativo ideológico y religioso, la constitución de las personas jurídicas y la actividad desempeñada por la Administración en este proceso a través de los Registros públicos. Ha colaborado y colabora en varios proyectos de investigación financiados tanto por el MEC como por entidades privadas. Recientemente ha desarrollado una estancia de investigación en la O.N.U. y en el Instituto de Altos Estudios Internacionales (Sede Ginebra) para realizar un estudio sobre la protección internacional de las minorías. Entre sus publicaciones destacan: "Las comunidades ideológicas y religiosas, la personalidad jurídica y la actividad registral" (en prensa); y, "Antecedentes históricos de la regulación del estatuto jurídico de las comunidades religiosas en España" (2006).
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El inicio del proceso constitucional en España no supuso el reconocimiento inmediato del derecho de asociación. Más aún, se puede decir que, durante la primera mitad del siglo XIX, carecíamos de una Page 96 legislación específica aplicable a este derecho1. Este tratamiento trae causa en un intento de relegar el fenómeno asociativo, sin duda por la notable influencia que tuvo la ideología liberal francesa en el legislador de la época2. Sin embargo, esta circunstancia no implicó su total desaparición y, durante este periodo, se crearon asociaciones de muy diversa índole que, en la práctica, desarrollaban sus actividades bajo la benevolencia del poder establecido. Ahora bien, esta tolerancia de hecho no comportaba que el Estado le otorgará una protección acorde con la de un derecho fundamental. Es más, si se procedía a clausurar algún establecimiento donde se celebraran reuniones, o que fuera la sede de algún grupo o asociación, no se podía apelar la hipotética lesión del derecho pues, dada la ausencia de reconocimiento constitucional, y de disposiciones legislativas sobre la materia, la posibilidad de asociarse no estaba protegida como una libertad individual3, al contrario estaba especialmente perseguida si su finalidad era política4.
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Será, en realidad, durante la Revolución de septiembre de 1868 cuando se formalice, por primera vez, la protección constitucional de este derecho. Asociarse, junto con el derecho de sufragio universal, se concibe como una de las grandes conquistas del movimiento democrático europeo del siglo XIX. De hecho, tal era su importancia que la preocupación por el tema se hizo patente desde el inicio de "la Gloriosa"5 y, así, uno de los primeros Decretos dictados por el Gobierno Page 97 Provisional recoge, con gran amplitud, la regulación que ha de darse al derecho de asociación6. El reconocimiento de este derecho supone un gran beneficio, especialmente para los movimientos obreros y las comunidades religiosas distintas a la oficial del Estado7.
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Como consecuencia de este primer paso, los redactores constitucionales de 1869 optaron por proteger el derecho de asociación en el artículo 17 de la primera Constitución española con una clara tendencia democrática8. Se protege este derecho, que junto con el de reunión era inédito, en los términos necesarios para que pueda ejercerse con total libertad9. De hecho, este precepto evitaba imponer restricciones en cuanto a los fines que podía adoptar la entidad y sólo proscribía aquellos que fueran contrarios a la moral pública10. Esta forma tan amplia de Page 98 reconocer el derecho, difería esencialmente de la actitud que, hasta ese momento, había tenido el poder político frente a las asociaciones11. Con esta fórmula, el constituyente pretendía conseguir, y por lo tanto otorgar al individuo, una radical libertad para asociarse, previendo que, de este modo, se avanzaría en otras materias, como la enseñanza libre o las actividades de beneficencia particular. Por contra, el problema para el legislador fue la posibilidad de que, al amparo de una regulación tan laxa, surgieran asociaciones con fines distintos a los previstos o, incluso, ilegales. Para subsanarlo se buscaron, desde el principio, medidas de control administrativo «leves», como hacer que los asociados pusieran en conocimiento de la autoridad local el objeto de la asociación y el reglamento por el que habrían de regirse12.
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La pregunta es, si existía cierto recelo por parte de la Administración, ¿por qué se optó por plasmar una regulación tan amplia del derecho?. La razón obedece a la naturaleza que el régimen constitucional de 1869 otorgaba a los derechos humanos. Debemos tener en cuenta que dentro del sistema jurídico de la época, este derecho formaba parte de los "derechos inherentes a la persona humana", por lo que, en origen, el constituyente partía de su carácter ilimitado y absoluto13 y de entender que no podían sujetarse ni a un sistema preventivo ni represivo, ni si quiera a través de leyes especiales14, salvo que estuviera expresamente previsto en el Texto constitucional15. De esta forma, los derechos Page 99 individuales se consideran «ilegislables»16 y los abusos que pudieran derivarse de su ejercicio serán sancionados sólo a posteriori por los Tribunales. Por ejemplo, en materia de asociación este sistema de control aparece fijado en el artículo 1917.
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De este modo, acaba diseñándose un régimen jurídico para el derecho de asociación con un claro espectro liberal, donde el asociacionismo se concibe como un derecho natural, que nace de la autonomía de la voluntad del individuo, y que, en todo caso, debe quedar fuera del control Estatal. Todo ello implica que el derecho no podrá ser objeto de legislación específica18. Sin embargo, "«una vez perdida toda esperanza de que para ciertas gentes la práctica de la libertad corrija por su propia virtud, y sólo por ella, los grandes abusos que a su sombra se han venido cometiendo»"19, el Gobierno cambió de actitud ante este fenómeno. El 25 de septiembre de 1869 se promulgó una Orden marcadamente restrictiva donde el Gobierno amplió las causas de suspensión e incidió en un mayor control estatal20, lo que, en la práctica, lamentablemente acabó justificando una actividad casi arbitraria.
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Pocos años más tarde, en la evolución sin fractura violenta de la revolución liberal hacia un sistema republicano21, se pretendió dar un Page 100 nuevo sentido al ejercicio del derecho de asociación. Durante la primera experiencia republicana española, el Proyecto de Constitución federalista (1873)22, que nunca llego a ver la luz, reconocía el derecho en su artículo 25. Según el precepto: "Nadie impedirá, suspenderá ni disolverá ninguna asociación cuyos estatutos sean conocidos oficialmente y cuyos individuos no contraigan obligaciones clandestinas". De la redacción del artículo destacan dos elementos: a) la necesidad de que los Estatutos sean conocidos por la autoridad competente y b) la pretensión de evitar la formación de asociaciones que imponga obligaciones clandestinas a sus asociados, entendiendo que todas las demás, sin restricción de fines, quedan exentas de impedimentos, suspensiones o disoluciones administrativas. La justificación de su inclusión parece clara, con esta redacción se intentaba evitar dos de los problemas que habían surgido en la experiencia constitucional de 1869, "(...) la abstinencia de notificación por parte de las asociaciones y la intervención arbitraria del Poder"23. Como hacía su antecesora, el proyecto de 1873 pretendía regular los derechos individuales en los mismos términos que lo hacía la Constitución de 1869, es decir, como derechos naturales, inviolables por los poderes públicos a quienes, en realidad, les incumbe la labor de defenderlos y están desprovistos de facultades para suspenderlos24. Si bien, la diferencia más relevante entre ambos textos era la imposibilidad administrativa de coartar o suspender su ejercicio consagrada en el artículo 25 del Proyecto constitucional de 187325.
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Ahora bien, una vez disueltas las Cortes republicanas por el Capitán General Pavía, y ante la inminencia de un cambio de orientación en el ordenamiento jurídico, el derecho de asociación pasa a ser suspendido y un gran número de grupos perseguidos, sobre todo aquellos que pudieran ser contrarios al orden establecido. Así, el 10 de enero de 1874 el General Francisco Serrano dictó un Decreto por el que se ilegalizaban las asociaciones obreras y políticas y cuyo objetivo principal era impedir la actividad de la Primera Internacional26. Puede que las circunstancias Page 101 históricas sean la mejor explicación de esta reacción localizada en el movimiento obrero. Una de las lacras de la Primera República, y también causa del fracaso y desidia en la elaboración del Proyecto constitucional de 1873, fue el conflicto civil que generó el cantonalismo. La experiencia de ambos Generales frente a los levantamientos quizá les hiciera suponer que la forma adecuada de apagar esta llama era evitar la operatividad de la Internacional pues, advierte el profesor Sánchez Agesta, se sospechaba que "[...] el cantonalismo fue financiado por la Internacional"27.
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Si bien, este es sólo el origen de los recortes al recién garantizado derecho de asociación. Años más tarde, las reacciones desde el poder establecido por las nuevas fórmulas constitucionales se endurecen. De hecho, las experiencias de la restauración monárquica y de la dictadura de Primo de Rivera continuaron con esta...
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