La asesoría científica para una mayor eficacia del gobierno: el caso de Canadá

El nacimiento de la sociedad basada en el conocimiento ha subrayado la importancia de una asesoría científica2 de calidad como aportación clave a la formulación de políticas tanto nacionales como internacionales. La omnipresencia de la ciencia y la tecnología es tal que actualmente incide sobre las funciones más vitales del gobierno. Las cuestiones a las que se enfrentan los gobiernos son cada vez más complejas y requieren decisiones que afectan profundamente a las sociedades y las economías. Muchas de estas decisiones implican la evaluación de los riesgos que provocan las preocupaciones de la gente sobre su salud, seguridad y bienestar a largo plazo; otros intentan aprovecharse de las oportunidades que ofrecen los avances en ciencia y tecnología.

Actualmente la ciencia y la tecnología inciden sobre las funciones más vitales del gobierno, destacando la importancia de una asesoría científica de calidad como aportación clave en la formulación de políticas

A medida que nos acercamos al siglo XXI, las decisiones que toman los gobiernos también se realizan en un entorno enormemente dinámico. Las decisiones gubernamentales tomadas en un contexto federal pueden tener implicaciones a nivel federal y provincial. A menudo es necesario que las políticas y las decisiones tengan en cuenta las diversas consideraciones físicas y sociales que existen en Canadá. Además, cada vez existe mayor preocupación por la responsabilidad y fiabilidad de los científicos y de los responsables de las políticas. Gracias a un mayor acceso a la información, se ha disparado el interés del público por los asuntos de carácter científico y se ha acentuado la importancia de la implicación activa de la sociedad en la toma de decisiones. Al mismo tiempo, ha aumentado el escepticismo público por la ciencia, la política, la industria y las interacciones entre ellos. Una mayor cultura científica y una mejor comunicación de la incertidumbre científica ayudará a que la sociedad comprenda mejor las potencialidades y las limitaciones de la ciencia.

Este artículo trata de la asesoría en materia científica. Está claro que las decisiones que toma un gobierno tienen que tener en cuenta un amplio abanico de contribuciones y consultar, según convenga, con los asesores competentes en otros aspectos de la política pública (por ejemplo, la economía, la administración pública, las ciencias sociales, los asuntos internacionales, etc.). Los responsables de las decisiones deben ejercer su papel legítimo para sopesar las múltiples contribuciones y elegir. La asesoría científica tiene que desempeñar su importante papel contribuyendo a las decisiones gubernamentales que sirvan a las cuestiones e intereses estratégicos de Canadá en áreas tales como la seguridad y la salud pública, la protección del medio ambiente, la explotación de los recursos, la creación de riqueza, la innovación y la seguridad nacional.

Resultados deseables

El gobierno federal necesita un proceso eficaz de asesoría en materia científica que sirva para mejorar sus decisiones, reduzca al mínimo las crisis y las polémicas innecesarias y aproveche las oportunidades. Con un proceso eficaz de asesoría se consigue que la ciencia de calidad influya sobre los asuntos políticos y se garantiza que:

los ministros confíen en que la asesoría se ha llevado a cabo evaluando de forma rigurosa y objetiva toda la información disponible;

la sociedad y los parlamentarios confíen en que el gobierno utiliza la ciencia para mayor beneficio de los canadienses y que la asesoría científica facilitada a los responsables políticos es fiable;

se potencia la capacidad de influencia de Canadá en la resolución de los problemas mundiales.

Principios y directrices

Los siguientes principios y directrices de la asesoría científica reflejan el contexto cambiante en el que se realiza la toma de decisiones. Su adopción dará lugar a los resultados deseables anteriormente identificados. Si se ponen en marcha, estas directrices deben permanecer coherentes en todos los departamentos ministeriales salvo muy pocas excepciones. Los departamentos deben justificar cualquier cambio necesario para ajustarlas a cada situación ministerial.

Identificación rápida

Es necesario que los responsables de las decisiones estén convencidos de la importancia de buscar asesoría científica y reconozcan cuándo es necesaria dicha asesoría. Los departamentos tienen que prever, lo antes posible, aquellas cuestiones (que representan tanto retos como oportunidades) en las que se requiere asesoría científica. Una asesoría de amplia base puede dar lugar a mejoras en los tiempos oportunos para identificar los problemas. Para identificar, enmarcar y dar solución a los problemas "horizontales" tiene que conseguirse la cooperación interdisciplinaria, interministerial e internacional.

Directrices

Los responsables de las decisiones tienen que utilizar una red amplia (fuentes de consulta interna, externa3 e internacional) para contribuir a la identificación de los asuntos que requieran asesoría científica.

Los responsables de las decisiones tienen que informar a los científicos sobre qué áreas de la política requieren asesoría, y los científicos del gobierno tienen que ser capaces de reconocer las conexiones entre su investigación y los posibles problemas políticos.

Los ministerios necesitan una capacidad interna suficiente y adaptable para identi-ficar los problemas científicos y evaluar, traducir y comunicar la ciencia con fines políticos.

Los ministerios tienen que apoyar y estimular a su personal científico y político para que establezcan lazos entre sí y con instituciones externas e internacionales.

Los ministerios tienen que favorecer al máximo el intercambio de experiencia entre los departamentos para identificar y solucionar los problemas "horizontales".

Amplia cobertura

La asesoría debe nutrirse de diversas fuentes científicas y de expertos en muchas disciplinas con el fin de captar la amplia diversidad de las escuelas de pensamiento y opinión científicas. Una cobertura amplia potencia el debate y permite considerar hallazgos científicos que de lo contrario podrían no tenerse en cuenta; la ciencia de calidad se basa en la competencia de ideas facilitada por la publicación abierta de datos y análisis. El mercado de la asesoría científica es mundial y hay que conseguir que todo el conocimiento científico disponible internacionalmente se tenga en cuenta para las cuestiones políticas. Una amplia cobertura ayuda a conseguir una asesoría científica de calidad porque reduce el impacto de los conflictos de intereses o los sesgos que existan entre los diferentes asesores.

Las contribuciones se deben extraer de diversas fuentes científicas y de expertos de muchas disciplinas con el fin de captar la amplia diversidad de las escuelas de pensamiento y opinión científicas para potenciar así el debate y considerar hallazgos científicos que de lo contrario podrían no tenerse en cuenta

Directrices

Las contribuciones y la asesoría científica tienen que buscarse en un amplio abanico de fuentes; se debe dar el peso adecuado al "conocimiento tradicional" de las gentes del lugar y los responsables de las decisiones deben equilibrar los múltiples puntos de vista recibidos.

Aunque es necesario buscar periódicamente el consejo de fuentes externas e internacionales, es muy importante buscar tal asesoría en las situaciones siguientes. También es necesario que el gobierno considere la posibilidad de hacer uso de agencias externas independientes para crear comités asesores o para solicitar asesoría en las siguientes circunstancias:

- cuando el problema suscita cuestiones científicas que exceden los conocimientos del personal propio;

- cuando el asunto es "horizontal" o afecta a varios departamentos; existe incertidumbre científica significativa; existen opiniones científicas diversas o

- existen implicaciones potencialmente significativas para áreas sensibles de la política pública y cuando los análisis científicos independientes pueden fortalecer la confianza pública.

- Los responsables de las decisiones tienen que estar abiertos tanto a la asesoría externa solicitada como a la no solicitada.

Ciencia y asesoría científica de calidad

El público espera que el gobierno utilice medidas para asegurar la calidad, la integridad y la objetividad de la ciencia y de la asesoría científica que utiliza, y para garantizar que la asesoría científica se considera seriamente en la toma de decisiones. Es necesario crear, dentro del proceso de la asesoría científica, procedimientos diligentes para asegurar la calidad y la fiabilidad, incluyendo la revisión científica por pares. Cuando la información es de propiedad privada, la revisión externa por pares tiene que adoptar las medidas adecuadas para mantener la confidencialidad. Los asesores científicos tienen que contribuir a una información científica seria, sin filtros debidos a otras consideraciones políticas. A la hora de desarrollar su política, los departamentos tienen que utilizar asesores para evaluar las implicaciones de las diferentes opciones políticas.

El público espera que el gobierno utilice medidas para asegurar la calidad, la integridad y la objetividad de la ciencia y de la asesoría científica que utiliza, y para garantizar que la asesoría científica se considera seriamente en la toma de decisiones

Directrices

Todos los procesos de asesoría, incluso aquéllos en los que interviene el conocimiento tradicional, tienen que estar sujetos a la debida diligencia. Esto debería incluir una revisión y evaluación interna y externa de todas las aportaciones, análisis, conclusiones y recomendaciones de los asesores. El que la información sea de propiedad privada no debe excluir la revisión externa, aunque debe mantenerse adecuadamente la confidencialidad de tal información.

La asesoría científica debe ser apoyada por la investigación y los análisis políticos:

- Los responsables de las decisiones tienen que asegurarse de que hay recursos suficientes para mantener la investigación y análisis para sostener el proceso de asesoría científica.

- Los científicos deben tener flexibilidad para explorar el abanico de conclusiones e interpretaciones que pudieran sugerir los hallazgos científicos.

- Es necesario que haya un fuerte vínculo entre los asesores científicos y la política ministerial y los mecanismos de apoyo analítico.

- Los asesores científicos deben ayudar a los responsables de las decisiones y a los gestores científicos para establecer las prioridades de investigación y diseñar una base de I+D que apoye a la futura toma de decisiones con base científica.

La selección de los asesores tiene que:

- ajustarse a la naturaleza del asunto y a la envergadura del juicio requerido;

- ser equilibrada para reflejar la diversidad de opiniones y contrarrestar los posibles sesgos;

- incluir al menos algunos expertos de otras disciplinas, no necesariamente científicas;

- ser rotatoria, sustituyendo a los asesores periódicamente para mantener una representación equilibrada.

Los asesores deben:

- adherirse a la práctica profesional y a las directrices sobre los conflictos de intereses;

- distinguir claramente el hecho y el juicio científico desde sus propios puntos de vista a la hora de emitir un consejo y

- reconocer los límites de la asesoría científica y la existencia de otras consideraciones a la hora de tomar decisiones

Los ministerios tienen que:

- garantizar la experiencia interna para evaluar y comunicar ciencia (ya sea de generación externa o interna) a los responsables de las decisiones;

- fomentar prácticas profesionales para los implicados en la dirección, gestión y utilización de la ciencia4;

- facilitar y hacer cumplir las directrices sobre los conflictos de intereses. Entre las consideraciones se encuentran:

- exigir que los asesores declaren cualquier conflicto de interés previo a su intervención en una asesoría y actualicen sus declaraciones durante todo su periodo de prestación de servicio;

- aunque la responsabilidad de documentar y evitar conflictos de intereses debe ser del asesor, los responsables de las decisiones deben tener la responsabilidad última de protegerse frente a conflictos de intereses reales o supuestos.

- documentar claramente la asesoría científica recibida e informar posteriormente a los asesores de las decisiones tomadas.

Los responsables de las decisiones deben:

- tener cuidado de separar el hecho y el juicio científico de sus puntos de vista y juicios personales cuando formulen las cuestiones a abordar;

- ser conscientes de los posibles sesgos de los asesores y estar alerta a los indicios de los sesgos en la asesoría recibida, e

- implicar a los asesores científicos en la formulación de la política, para ayudar a mantener la integridad de la asesoría a través del proceso de toma de decisiones.

Incertidumbre y riesgo

La ciencia en la política pública siempre contiene cierta incertidumbre (a menudo en alto grado) que debe evaluarse, comunicarse y gestionarse. Como tal, es importante pensar en adoptar un sistema de gestión de riesgos. Además de peligros, la incertidumbre puede incluir posibles beneficios u oportunidades que no se deben ignorar. Los objetivos de la gestión del riesgo son acciones integradas rentables y científicamente fiables que reducen los riesgos, a la vez que tienen en cuenta consideraciones sociales, culturales, éticas, políticas y jurídicas.

La ciencia en la política pública siempre contiene cierta incertidumbre, que debe ser evaluada, comunicada y gestionada. Por eso es importante pensar en adoptar un sistema de gestión del riesgo

Directrices

Los ministerios necesitan un conjunto de directrices de gestión del riesgo bien definido, incluyendo cómo y cuándo se debe aplicar el principio5 de precaución, con el fin de mantener la confianza en que el gobierno utiliza un enfoque coherente y eficaz.

Es necesario que los asesores científicos garanticen que la incertidumbre científica sea ponderada, esté explícita y totalmente identificada en los resultados científicos y se explique directamente a los responsables de las decisiones en un lenguaje llano; los responsables de las decisiones tienen que asegurarse de que la incertidumbre científica recibe el peso adecuado en las decisiones políticas.

Los asesores científicos y los responsables de las decisiones necesitan comunicar al público y a las partes interesadas el grado y naturaleza de la incertidumbre científica y el sistema de gestión del riesgo utilizado para alcanzar las decisiones.

Transparencia

Se espera que los gobiernos utilicen procesos de toma de decisiones transparentes y abiertos a todos los interesados. La transparencia implica una articulación clara sobre cómo se toman las decisiones, cómo se presentan las políticas en foros abiertos y cómo el público tiene acceso a las conclusiones y consejos de los científicos lo antes posible. Es esencial que el público sea consciente de cuál es la responsabilidad del gobierno en relación con el uso de la ciencia. Además, los responsables de la toma de decisiones necesitan tratar la función asesora científica como una parte integral del proceso de gestión. Las relaciones efectivas entre los responsables de las decisiones y los asesores científicos sacan provecho de un entendimiento de sus diferentes perspectivas y enfoques. Los responsables políticos y los asesores necesitan comunicarse para asegurar que los políticos estén convencidos de que la asesoría científica es actual y seria. A su vez, los asesores necesitan tener confianza en que sus servicios se consideran seriamente a la hora de tomar decisiones. Por último, es necesario consultar con los grupos interesados y la sociedad para asegurar que los intereses públicos se tienen en cuenta a la hora de formular la política. Una consulta pronta y continuada tanto en el seno del gobierno como con el público puede aliviar un mayor debate y polémica negativos cuando se anuncian las políticas.

Se espera que los gobiernos democráticos utilicen procesos de toma de decisiones transparentes y abiertos a todos los interesados; esto implica una articulación clara sobre cómo se toman las decisiones, se comunican las conclusiones, etc.

Directrices

Los responsables de la toma de decisiones deben informar rápidamente sobre las iniciativas políticas y reglamentarias de importancia a los principales grupos de intereses, y a otros gobiernos u organismos internacionales, según el caso.

Los ministerios tienen que dejar libertad a los científicos para realizar encuestas amplias y llevar a cabo discusiones asimismo amplias y razonadas. Los ministerios deben esforzarse por apoyar y animar a los científicos para que publiquen sus resultados de investigación y sus conclusiones en publicaciones que cuenten con revisión por pares externos. Sin embargo, inevitablemente, habrá situaciones en las que los hallazgos y las conclusiones entren en conflicto con las políticas gubernamentales existentes. En estos casos, los ministerios deben revisar tanto las políticas como todas las conclusiones científicas relevantes con el fin de decidir cómo proceder.

Los ministerios deben publicar y difundir todas las pruebas y análisis científicos (que no sean confidenciales) en los que se fundamentan las decisiones políticas, y mostrar cómo se ha tenido en cuenta la ciencia en la formulación de la política.

Los responsables políticos deben explicar cómo utilizan la asesoría recibida y por qué se toma la decisión en cuestión.

Los ministerios deben presentar su política en reuniones públicas; los científicos deben tener un papel primordial a la hora de explicar su asesoría y los funcionarios políticos deben describir cómo se asegura la asesoría y cómo se enmarcan las políticas en función de la asesoría.

El nivel esperado de riesgo y controversia y la necesidad de tomar decisiones a tiempo deberían guiar la naturaleza y el grado de consulta adoptado, requiriendo más consulta pública cuanto mayor sea el nivel de riesgo y controversia. Los responsables de las políticas deben llegar a un equilibrio entre la necesidad de oportunidad en la decisión y la necesidad de una consulta eficaz.

Revisión

El principio de revisión incluye dos elementos: 1) revisión posterior de las decisiones basadas en la ciencia para determinar si los nuevos avances en el conocimiento tienen impacto sobre la ciencia y la asesoría científica utilizados para informar la decisión y 2) evaluación del proceso de toma de decisiones. Es necesario crear mecanismos de responsabilidad adecuados para asegurar que se siguen estos principios y directrices para una asesoría científica de calidad.

Es necesario crear mecanismos de responsabilidad adecuados para asegurar que las decisiones basadas en la ciencia se revisan a la luz de los nuevos avances y que el proceso de toma de decisiones se evalúa de forma adecuada

Directrices

Los ministerios deben institucionalizar un proceso de seguimiento que incluya, una vez tomadas las decisiones, la provisión de respuestas escritas a las conclusiones y recomendaciones que emergen durante el proceso de asesoría.

Las decisiones políticas se deben revisar posteriormente para determinar si los nuevos avances en el conocimiento tienen impacto sobre la ciencia y la asesoría científica utilizadas para informar la decisión. El periodo de revisión dependerá del estado de la ciencia (por ejemplo, el nivel de incertidumbre, la velocidad con que cambia el conocimiento científico) y en el momento de tomar la decisión se debería establecer un periodo máximo antes de la revisión (por ejemplo, una "fecha de caducidad").

Cuando se les pide que revisen decisiones anteriores, los asesores deberían tener acceso a toda la información relevante que incluya análisis previos y respuestas oficiales.

Los departamentos deberían captar las mejores prácticas que surjan del proceso de asesoría e incorporarlas a sus directrices para utilizar la asesoría científica en el futuro.

Puesta en práctica

La puesta en práctica de los principios y directrices contribuirá a que la sociedad confíe en la toma de decisiones llevada a cabo por el gobierno. Adoptar los principios y directrices también dará lugar a comprender mejor la contribución de la ciencia a las misiones y mandatos6 del gobierno y de los ministerios. Una estrategia para poner en práctica los principios y directrices de asesoría científica debe incluir tres elementos: 1) favorecer su adopción, 2) asegurar su adopción en todos y cada uno de los departamentos del gobierno y 3) vigilar su eficacia. A continuación se enumeran las siguientes opciones como parte de la estrategia de puesta en práctica.

Fomentar la adopción de los principios y directrices de la asesoría científica

Identificar las personas que puedan colaborar en que los ministerios adopten los principios y directrices.

Proporcionar formación profesional a los responsables de la toma de decisiones en los ministerios y a los científicos para mejorar la comunicación científica y el uso de la asesoría científica en la formulación de políticas.

Concienciar a todos los departamentos gubernamentales, y no sólo a los organismos y departamentos que tratan de materias científicas, sobre los principios y directrices y animar a su utilización cuando traten asuntos de contenido científico.

Comunicar la existencia de los principios y directrices a todos los interesados y al público en general y difundir ejemplos que ilustren la mejor práctica en el uso de la asesoría científica.

Pensar en crear un Comité Parlamentario que se encargue de los asuntos de ciencia y tecnología. Una de sus funciones podría ser supervisar el uso de la asesoría científica en la toma de decisiones del gobierno.

Asegurar la adopción y responsabilidad

Proporcionar un formulario o una simple lista de referencia para ayudar a los responsables de la toma de decisiones a asegurarse de que han adoptado los principios y directrices.

Pedir anexos a los documentos y a la legislación del gobierno que demuestren la adopción de los principios y directrices y recomienden procedimientos de revisión científica.

Designar un "defensor del ministerio" en cada departamento de contenido científico que será responsable de:

- Dirigir la puesta en práctica de los principios y directrices de asesoría científica y asegurar la adopción por parte del departamento;

- Preparar un informe anual de las medidas del departamento que muestre la adopción de los principios y directrices y

- Compartir las mejores prácticas con sus colegas de otros organismos y departamentos de contenido científico.

Los departamentos establecen, a través de sus viceministros, un mecanismo para asegurar que se recibe la asesoría científica y que surte efecto en el momento oportuno para que el gobierno pueda tomar las decisiones.

Identificar para todos los departamentos un mecanismo de coordinación y fiabilidad (puede ser un Comité de Altos Funcionarios (COSO), un Comité de Ciencia y Tecnología, un Consejero de Ética, etc.) que será responsable de:

- "Defender" los principios y directrices ante el gobierno

- Asegurar la aplicación de los principios y directrices a temas "horizontales".

- Recibir los informes anuales de los ministerios y preparar un informe anual del gobierno sobre asesoría científica (puede ir incluido como anexo del Informe anual sobre Ciencia y Tecnología).

Vigilar la eficacia

Evaluar la aplicación de los principios y directrices mediante:

- Mecanismos de auditoría,

- Informes a una "función de supervisión" designada, como por ejemplo un comité parlamentario (como el propuesto nuevo Comité de Ciencia y Tecnología o el Comité de Recursos Naturales y Operaciones del Gobierno) o el auditor general

Medir el éxito de los principios y directrices de la asesoría científica del gobierno mediante revisión por un organismo asesor externo (por ejemplo los comités asesores científicos de los ministerios y el CSTA).

Conclusión

Los principios y directrices contenidos en este artículo se refieren a cómo se debe buscar y aplicar la asesoría científica, pero el CSTA reconoce que el gobierno debe establecer políticas y tomar decisiones cuando no exista certidumbre y, a veces, bajo extrema presión de tiempo. Los principios y directrices expuestos no deben inhibir la acción, sino dirigirla.

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Notas

1. Este artículo está basado en un informe del Consejo de Asesores en Ciencia y Tecnología de fecha 5 de mayo de 1999, que a su vez se inspira bastante en el trabajo de Sir Robert May (Reino Unido), David Beckler (Estados Unidos), Willie Smith (Nueva Zelanda) y otros.

2. En este artículo se define la "ciencia" en sentido amplio para incluir las ciencias naturales y sociales, la salud, las matemáticas, la ingeniería y la tecnología. La "asesoría científica" se define como unas directrices de valor añadido que derivan de teorías, datos, hallazgos y conclusiones de carácter científico y se emite para informar la toma de decisiones políticas y reglamentarias.

3. Entre las fuentes externas se encuentran, por ejemplo, otros departamentos del gobierno, organismos provinciales, la universidad, la industria, las asociaciones profesionales y otras instituciones interesadas.

4. El informe de la Iniciativa sobre Mejores Prácticas, un esfuerzo conjunto llevado a cabo por Health Canada y los cuatro ministerios relacionados con los recursos naturales (NRCan, EC, AAFC, y DFO) para el Comité ad hoc ADM sobre Ciencia en el Gobierno, aporta directrices útiles a este respecto. Presenta un conjunto de valores fundamentales, perfiles de partes interesadas y mejores prácticas para asegurar que el gobierno federal ejecuta la política científica de forma creíble, la gestiona eficazmente y la utiliza sabiamente. Se identifican las mejores prácticas en las áreas de medio ambiente en las organizaciones, la responsabilidad, la ciencia en la toma de decisiones, procesos de revisión y comunicaciones.

5. El "principio de precaución" dice que la acción para reducir el riesgo no debe esperar a la certidumbre científica".

6. El CSTA reconoce que poner en práctica estos principios y directrices planteará exigencias en los ministerios de carácter científico. Se examinará la capacidad del gobierno para llevar a cabo la ciencia necesaria para informar la toma de decisiones, como parte del examen más amplio del CSTA sobre las funciones del gobierno federal como ejecutor de CyT y su capacidad para desempeñar esas funciones