Artículos 426 y 427
| Autor | Antonio Reverte Navarro |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Civil |
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INTRODUCCIÓN
En esta nueva edición, igual que en la anterior, nos hemos inclinado por el hecho de comentar conjuntamente los artículos 426-427 y conseguir así una mejor sistematización de este capítulo II, «De los minerales», pues no se puede ignorar la escasa incidencia que los citados artículos tienen a la vista de la vigente Ley de Minas, a las que el Código remite en su artículo 427 como artículo de referencia.
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PROPIEDAD DE LOS YACIMIENTOS MINEROS Y DEMÁS RECURSOS GEOLÓGICOS
La búsqueda de las sustancias minerales, materia prima escasa y agotable, pero necesaria para la industria y el desarrollo económico de un país, obliga a conciliar los intereses del investigador o del explotador y del Estado, estableciendo un régimen jurídico peculiar donde el Derecho Público(1) ostenta una situación predominante.
Ante la interrogante, utilizando el término ya superado, ¿de quién son las minas?, la respuesta no ha sido única y uniforme. Cualquiera que fuera la solución a través de la evolución legislativa, el tema de su propiedad siempre ha quedado referida al Derecho civil.
Los sistemas legislativos podrían agruparse en atención al predominio de los intereses en conflicto de la siguiente forma:
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El sistema que atribuye la propiedad de las minas al propietario del fundo donde se encuentren. Este sistema, llamado fundiario, de accesión o de extensión material, responde a los conocidos axiomas: «cuius est solum eius est a cáelo usque ad inferos»; «qui dominus est soli, dominus est coeli et inferorum»; «patria sunt tura terram et subtus terram». Se adscribe a la posición unitaria del suelo y del subsuelo mantenida en el primitivo Derecho romano y que plasmaría modernamente en el Código de Napoleón (art. 552): «la propriété du sol, emporté la propriété du dessus et du dessous».
Que el propietario del suelo lo sea también de los recursos geológicos encuentra su fundamento dogmático en que lo principal (suelo) absorbe lo accesorio (subsuelo), y esta unidad real será fundamento de la unidad ideal o legal.
El Código civil español, en su artículo 334, cuando enumera los bienes inmuebles no designa expresamente el subsuelo, pero parece desprenderse que está englobado en el más amplio de «las tierras» con que se inicia el número 1 del citado artículo. Da a entender nuestro Código civil el carácter ilimitado en sentido vertical: el subsuelo, como prolongación ideal del suelo, forma con éste un conjunto unitario determinante de una misma unidad real. Sin embargo, el propio Código en la configuración de la extensión vertical del dominio presenta dos excepciones: las aguas y las minas (art. 350), que al menos constituyen dos exclusiones, acaso las más importante, de su aprovechamiento o explotación. El propietario de la superficie lo es también de lo que está debajo de ella siempre que no se contradiga con lo dispuesto en la legislación de minas y la de aguas. Por otro lado, y desde un punto de vista económico, la división del dominio en suelo y subsuelo o por capas, la concepción fundiaria o de la accesión, no favorece la explotación y la industria de los recursos y sustancias mineras y se encuentra en contraste con las modernas concepciones del derecho de propiedad(2).
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Hay quien sostiene que las minas son propiedad del que las descubra en base a su carácter de res nullius y, por tanto, del primer ocupante o descubridor, por aplicación del principio del ius usus inocui(3) o por el de la ocupación. Este sistema liberal individualista no protegería los intereses socio-económicos de la explotación, exploración e investigación de los recursos y sustancias minerales y legalmente no sería defendible en nuestro sistema positivo al mantenerse el carácter público de todos los bienes inmuebles abandonados y nullius.
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La concepción regaliana o feudal parte de una división del dominio en real o útil y directo; el propietario real de la superficie es también propietario del subsuelo, pero éste tenía la consideración o carácter de una regalía, un derecho del Príncipe que podía transferir por medio de concesiones (regalía minera). El carácter de regalía que se atribuía a las minas no suponía la propiedad del Príncipe ni de la Corona, sino la potestad de conceder su aprovechamiento por considerarse las minas como res nullius. Pero, como se ha mantenido(4), se consideren las minas como res nullius o como bienes del Príncipe, sólo mediante la concesión por éste se podían explotar, y quien las aprovechaba se convertía por ello en propietario. En principio, existía una auténtica reserva legal de todas las minas que tenía por base la defensa de la acuñación de moneda y establecer una verdadera fuente de ingresos para el monarca (5).
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La concepción publicista de la riqueza minera hará que las minas se atribuyan al Estado, ya por su importancia socio-económica, ya por consecuencia de las transformaciones político-jurídicas. Esta concepción, mantenida en nuestro actual ordenamiento jurídico, obedecerá a los mismos principios que el sistema regaliano, con las variantes de que la propiedad no se atribuye al Príncipe por un título singular y concreto (por el derecho de regalía sobre las minas), sino que serán del Estado por un título abstracto y general(6). Supone, en consecuencia, la transforción de una Hacienda patrimonialista (que se nutría de las minas en virtud del título regaliano) en una Hacienda tributaria, cuyos ingresos derivan básicamente de la imposición (7). Los diferentes regímenes jurídicos sobre las minas (actualmente mejor sería emplear el término de yacimientos y demás recursos geológicos) han estado condicionados por las variaciones legislativas. La propiedad evoluciona generalmente al compás de las circunstancias socio-político-jurídicas.
El régimen jurídico español vigente parte de que el dominio de los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos son públicos y el Estado asume directamente o podrá ceder su aprovechamiento e investigación (art. 2 de la Ley de Minas). Es esta cesión, cualquiera que sea la forma que revista (autorización, permiso, concesión, etc.), la que permitirá la disociación entre el dominio, que siempre pertenecerá al Estado, y la titularidad en los derechos de aprovechamiento, exploración e investigación que podrán pertenecer a terceros particulares(8).
Algún autor ha mantenido(9) que la atribución al Estado de todos los yacimientos y recursos mineros que hace el artículo 2 de la Ley de Minas es una atribución a la colectividad, donde el Estado es sólo administrador de los mismos, en beneficio de un interés colectivo; por ello la adscripción definitoria al Estado lo es sólo a título de administrador de un bien público.
Fuera de concepciones doctrinales, dado el componente que lleva aparejado el término «propiedad» parece exacta la afirmación de la Ley federal alemana de bienes (13 agosto 1980) que su artículo 9 establece que «la propiedad minera confiere el exclusivo derecho, conforme a las disposiciones de la Ley, de ejercer las actividades descritas (investigación y búsqueda de las riquezas del suelo, la extracción y la adquisición de la propiedad de tales riquezas, establecer instalaciones y construcciones auxiliares con tal fin y adquirir la propiedad de las mismas y exigir la cesión del suelo); a este derecho exclusivo serán de aplicación las disposiciones del Código civil para bienes raíces»; en el artículo 17 de la citada Ley alemana se sanciona el nacimiento de este derecho exclusivo o de propiedad minera: que será inatacable cuando se hace entrega al solicitante del número de habilitación formalizado en escritura pública acompañada de un plano del trazado del lugar que la autoridad competente encuentre concorde con la solicitud.
Es un acertado criterio pragmático el que domina la Ley alemana, aplicable, acaso, en nuestro ordenamiento después de la publicación de la vigente Ley de Minas de 1973. La «propiedad» minera o el derecho exclusivo sobre la «mina» y sus recursos sólo tiene efectividad cuando mediando la concesión o el permiso administrativo pertinente se atribuya el aprovechamiento. De esta posición podría establecerse que no hay «propiedad privada» sobre la «mina», sino más bien derechos de exclusión sobre su aprovechamiento (en cualquiera de sus manifestaciones); y este derecho sólo surgiría, en términos generales, con plenos efectos (civiles y administrativos) cuando medie la pertinente u oportuna intervención administrativa (permiso, autorización, etc.)(10).
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CONCEPTO DE MINA (YACIMIENTO MINERO O RECURSO GEOLÓGICO)
De acuerdo con la moderna doctrina no puede mantenerse que mina y mineral sean esencialmente la misma cosa o, dicho de otra manera, que el conjunto del mineral sea lo que forme la mina (11).
El concepto de mina es uno de los más difusamente elaborados en la doctrina jurídica. La mina no es una cosa simple, sino una cosa compleja integrada heterogéneamente por elementos de orden físico, económico y jurídico. Así, «de una parte está el yacimiento donde acumulan y manifiestan las sustancias minerales; de otro, las instalaciones y trabajos acumulados para el descubrimiento, captación y extracción de dichas sustancias minerales; otro elemento esencial, cual es la titularidad para poder efectuar tal explotación conforme a técnica depurada, que es lo que se llama concesión administrativa». Estos tres elementos, heterogéneos ciertamente, son los que integran y definen la mina en su aspecto jurídico. Si prescindiéramos de alguno de ellos, el concepto jurídico de mina se desvanecería y nos encontraríamos en el concepto orgánico de la misma, donde su consideración sólo como materia no puede dar fruto. Todo yacimiento minero es sólo un potencial económico que necesita para transformarlo en producto del esfuerzo y del trabajo humano, y esto sólo se logra cuando a ese potencial -consideración orgánica de la mina- se unen los factores económico y jurídico. La mina es un ente jurídico peculiar o, al menos, distinto de la generalidad de las cosas; tiene un...
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