Artículos 21 y 22

Autor:Manuel Peña Bernaldo de Quirós
Cargo del Autor:Letrado de la DG.R.N. Registrador de la Propiedad
RESUMEN

I. Los actos oficiales de concesión: naturaleza y clases: 1. Indicación general. 2. Caracteres de su naturaleza: A) Son actos administrativos. B) Son actos administrativos de régimen especial. 3. Clases.-II. El efecto de la concesión: el derecho a adquirir la nacionalidad.-III. La procedencia del control judicial: 1. Indicación general. 2. El giro de las Leyes. 3. ¿Está sujeto el acto del Gobierno, al otorgar o denegar la carta de naturaleza, al control judicial?-III. Régimen del acto de concesión.-IV. Capacidad para ser beneficiario de la concesión y capacidad para solicitarla: 1. Indicaciones generales. 2. Capacidad y poder para formular la solicitud: A) Casos en que el interesado puede formular por sí solo la solicitud. B) Casos en que es el interesado el que ha de formular la solicitud, pero no por sí solo. 3. ¿Cabe la actuación mediante apoderado? 4. Momento en que ha de tenerse la capacidad o la representación legal exigidas. 5. Prueba de... (ver resumen completo)

 
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  1. LOS ACTOS OFICIALES DE CONCESIÓN: NATURALEZA Y CLASES

    1. Indicación general

      En el Derecho hoy vigente son actos administrativos de régimen especial que confieren el derecho a adquirir la nacionalidad española.

    2. Caracteres de su naturaleza

      1. Son actos administrativos

        Es decir, actos de la Administración pública y, como tales, sujetos a las normas que rigen el procedimiento administrativo y los actos administrativos: Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, Ley de Procedimiento Administrativo y, sobre todo, Ley 30/1992, de 26 diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El control judicial de esta actuación oficial corresponde, consiguientemente, a los Tribunales del orden contencioso-administrativo (cfr. arts. 9, 4, de la L. O. P. J., y 1, 1, de la L.J.C.A.) (cfr. infra III).

      2. Son actos administrativos de régimen especial (1)

        Las peculiaridades se producen por razón de la naturaleza del derecho que constituyen: confieren a un extranjero derecho a adquirir la nacionalidad española que, como tenemos dicho, es un status político con trascendencia de estado civil.

        1. La trascendencia política del acto de concesión ha determinado que haya en estos actos, según creemos, un ámbito reservado por la Ley sólo al juicio de un órgano político y al que los Tribunales en su función de control no pueden sustituir.

        2. La trascendencia civil del acto determina especialidades que se manifiestan: 1.°) En el propio régimen del procedimiento: las normas comunes administrativas han de conjugarse con las normas especiales sobre estos procedimientos contenidos en el Código civil y en la legislación del Registro Civil: estas normas especiales siguen en vigor «en lo que no contradiga o se oponga» a la Ley 30/1992 citada (cfr. su disposición derogatoria, ap. 3). 2.°) En el régimen a que queda sujeto el derecho constituido: es un derecho potestativo de modificación del propio estado civil y cuyo desenvolvimiento (ejercicio y efectos) está sujeto sólo a la legislación civil.

    3. Clases

      Hay dos modos de adquirir la nacionalidad en virtud de un acto oficial de concesión: la carta de naturaleza y la concesión por residencia. Responden una y otra a tradiciones muy diversas.

      En la carta de naturaleza la adquisición de nacionalidad era y es el efecto de una concesión particular, de un privilegio: el favorecido queda exento de los requisitos que ordinariamente son exigidos a los extranjeros para la adquisición de la nacionalidad.

      La concesión por residencia supone la transmutación, en una evolución reciente, de un modo común de adquirir la nacionalidad: la nacionalidad se adquiría porque se ganaba vecindad en España; y ganada la vecindad, la Administración no podía, por otros motivos, evitar la adquisición de la nacionalidad. Desde el Real Decreto de 6 noviembre 1916, para la adquisición por vecindad se requiere una resolución previa del Ministerio de Justicia, y la nacionalidad puede ser denegada por motivos de conducta, no obstante cumplir el interesado con las condiciones de residencia exigidas.

      En el artículo 5.° del Decreto de 29 abril 1931, elevado a Ley por la de 30 diciembre 1931, se habla, con rango de Ley, de concesión, y el Ministro de Justicia puede denegarla cuando se acredite en el expediente «que existen fundados motivos para ello». La concesión de nacionalidad puede ser denegada, según se establece a partir de la Ley de 1954, «por motivos de orden público» (Ley 1954), o «por motivos de orden público o interés nacional» (dice la Ley 51/1982).

      La evolución histórica ha acercado mucho la carta de naturaleza y la concesión por residencia. En ambos supuestos hay una concesión (2) a petición del interesado y previo expediente que se sigue en el Ministerio de Justicia (cfr. art. 63 de la L. R. c). En parte, tienen, como se verá, un régimen común (para conseguir la concesión; para hacerla efectiva). En ambos supuestos, previamente a la concesión, hay un juicio político: en la carta de naturaleza, sobre si las circunstancias son las excepcionales que justifican la concesión y sobre la oportunidad política de otorgarla cuando concurran en el interesado circunstancias excepcionales; en la concesión por residencia, sobre la concurrencia, para denegarla de motivos de interés nacional.

      Las diferencias fundamentales estriban en lo siguiente: Respecto de la concesión por carta de naturaleza, la Ley, aunque da reglas para la solicitud y el procedimiento (se otorga, previo expediente, por Real Decreto), no da reglas que determinen concretamente qué circunstancias han de concurrir y cuáles no para que proceda su otorgamiento: se limita a expresar que es «otorgada discrecionalmente... cuando en el interesado concurran circunstancias excepcionales» (cfr. art. 21, 1.°, del C. c). La concesión por residencia se otorga por el Ministro de Justicia en un régimen más reglado. Es la misma Ley la que determina qué circunstancias concretas pueden dar fundamento para la concesión y de concurrir en el interesado las circunstancias exigidas, la concesión ha de ser otorgada salvo si concurren en contra razones de orden público o interés nacional.

      La amplitud de lo reglado en las circunstancias básicas de la concesión de la nacionalidad por residencia deja, consiguientemente, menor margen a la decisión política. Pero, en todo caso, hay en estas decisiones un ámbito reservado por la Ley sólo al juicio de un órgano político -mayor en la carta de gracia, menor en la concesión de nacionalidad por residencia- que los Tribunales, en su función de control, no pueden sustituir. No pueden, los Tribunales -refiriéndonos ahora a las afirmaciones más seguras- otorgar la carta de naturaleza que el Gobierno deniega, ni pueden denegar (3) la concesión de la carta, o la concesión por residencia, por motivos de interés nacional que, respectivamente, el Gobierno o el Ministro no estiman suficientes para la denegación.

      Se ha querido distinguir uno y otro tipo de acto oficial (carta, vecindad) porque sólo en el segundo el extranjero, antes ya del acto oficial, tenía derecho a la nacionalidad por cumplir con el tiempo de residencia en España y demás condiciones que la Ley establecía. Pero no parece que hoy las cosas se presenten así. Hay, en uno y otro tipo de acto oficial, concesión del derecho a adquirir la nacionalidad y en ninguno de los dos tipos hay simple reconocimiento de un derecho adquirido. Cuando el órgano competente decide, por las razones políticas apuntadas, no conceder la nacionalidad no sacrifica ningún derecho del extranjero por razones de utilidad pública (simplemente no lo constituye, no lo concede).

  2. EL EFECTO DE LA CONCESIÓN: EL DERECHO A ADQUIRIR LA NACIONALIDAD

    La carta o concesión de nacionalidad sólo confieren el derecho a adquirir la nacionalidad. El título verdaderamente constitutivo de la nacionalidad misma estará integrado por un conjunto de requisitos, uno de los cuales es el acto oficial, la concesión, por el que se confiere al interesado no la nacionalidad directamente, sino el derecho a adquirirla.

    Otorgada la concesión, la situación del favorecido con ella es similar a la de los que tienen derecho a adquirir la nacionalidad a virtud de opción. La adquisición de nacionalidad se producirá cuando el interesado, en tiempo y forma, comparezca con el título de concesión solicitando la inscripción (que es también requisito de validez) y formule las declaraciones de voluntad exigidas: el juramento o promesa y la declaración de renuncia, si es que éstas son exigidas (por ser mayor de catorce años y capaz) (cfr. arts. 21, 4, y 23 del C. a).

    La nueva Ley sigue considerando, pues, que en ningún caso la concesión (el Real Decreto por el que se otorga la carta, la Orden ministerial que concede la nacionalidad por residencia) atribuye por sí la nacionalidad. Si la atribuyera, la inscripción sería obligatoria y habría de promoverse sin demora, incluso de oficio (cfr. art. 24 de la L. R. c), y es evidente que no es esto lo querido por la Ley. Después de obtenida la concesión queda todavía a discreción del interesado: a) adquirir la nacionalidad o no adquirirla dejando transcurrir el plazo -de ciento ochenta días (cfr. art. 21, 4, del C. c.) y no de tres días (cfr. art. 6 del R. R. c.)- que la Ley le concede; y b) de decidirse por la adquisición, fijar la fecha desde la que, por ser la de la comparecencia del sujeto para la práctica de la inscripción, ha de producir efectos la adquisición.

    Y las cosas no pueden ser de otro modo si la concesión favorece a quien, para adquirir, no tiene (por su edad o capacidad) ni que jurar o prometer ni declarar que renuncia a la nacionalidad anterior. La exención de estos requisitos agota su significado en su propia finalidad: eximir de esos requisitos. Pero no se puede llevar más allá y entender que lo que la Ley ha previsto como una exención suponga, en su contra, que ellos sean los únicos para los que la concesión tendría efectos directos sin contar más con la voluntad del beneficiado. Como en los demás casos, el que se llegue o no a la adquisición dependerá, también en los menores de catorce años o en los incapaces, de una nueva decisión que sobre el si y el cuándo se deja a la conveniencia del sujeto, aunque en estos casos, de persistir la incapacidad señalada, la decisión corresponderá al representante legal. El juicio de conveniencia que supone la solicitud inicial no elimina, como no elimina para los demás beneficiarios, la necesidad de una nueva decisión que puede -como en los demás casos- ser contraria a adquirir la nacionalidad en atención a nuevas circunstancias o simplemente por cambio de opinión (del mismo interesado si ya es mayor de catorce años o capaz al efecto, o del representante legal, sea el mismo que hizo la solicitud, sea ya otro).

    En todo caso, pues, insistimos, otorgada la concesión, la situación es similar a la de los que tienen derecho a adquirir la nacionalidad a virtud de opción. Pero la situación...

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