Artículos 104 a 107
| Autor | Emilio Pérez Pérez |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho y Profesor Asociado de Derecho Civil |
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OBJETIVO FUNDAMENTAL DEL RÉGIMEN ECONÓMICO-FINANCIERO DE LA UTILIZACIÓN DEL AGUA
El sistema de utilización del agua implica siempre una triple fase de toma del recurso del medio natural, uso del mismo recurso y restitución al propio medio o entorno, en mayor o menor cantidad y con mejor o peor calidad, del agua utilizada. Pero además cabe la posibilidad de usos múltiples y sucesivos y de reutilización de las aguas depuradas, fundamentalmente en la agricultura.
Al relacionar el sistema económico con el sistema de utilización del agua, se da lugar a numerosas interacciones entre los dos sistemas y a la consiguiente determinación, en cada una de las fases indicadas de aprovisionamiento, uso y vertido del agua, de datos económicos fundamentales: coste del agua, precio de la misma, tarifa de utilización y valor del recurso.
La fijación del precio del agua -decía una de las recomendaciones de la II Conferencia de la A. I. D. A.- debería ser utilizada, cada vez más, como medio de distribuir los costos de administración entre los usuarios del agua, de proporcionar incentivos adecuados para el uso eficiente del agua y como restricción efectiva al mal uso, al despilfarro y a la contaminación de los recursos nacionales de agua. Y en el Plan de Acción de Mar del Plata se señalaba también que la planificación integrada de las aguas era objeto de especial atención, en el marco de la preocupación por asegurar la eficiencia en la utilización de los recursos, con el propósito de lograr óptimos beneficios sociales del uso de los recursos hídricos y la protección de la salud humana y del ambiente en su conjunto; en conexión con este propósito -se añadía- la economía del agua exige pasar del aprovechamiento con un solo fin al aprovechamiento con fines múltiples, pues de este modo se sacará el máximo partido de las inversiones para los sistemas planificados de uso del agua.
Las nociones de ahorro y despilfarro de agua suelen aplicarse únicamente a la fase de aprovisionamiento del sistema de utilización del agua (el objetivo es la disminución sistemática de los caudales tomados), sin referirlas al conjunto de interacciones entre los sistemas económico y de utilización (sobre todo en la relación cantidad-calidad) que relativizarían tales nociones de ahorro y despilfarro. Por otra parte, desde el punto de vista de la economía en general, el despilfarro de agua abarcará tanto la utilización excesiva del recurso como su deficiente aprovechamiento, lo que significa que la aplicación de un principio categórico y universal de restricción del uso del agua representaría una concepción antieconómica de la ordenación del recurso y del propio desarrollo económico-social.
La lógica consecuencia de estos planteamientos será la de que la gestión del recurso agua deberá comprender el proceso completo del sistema de utilización y sus interacciones con el sistema económico. Los servicios deberían abarcar las tomas, usos y vertidos y las entidades encargadas de gestionarlos deberían establecer tasas calculadas en función de las características de los caudales utilizados en las diferentes fases del proceso de utilización. Es ilógico, por ejemplo, que el abastecimiento de una población y su saneamiento y depuración no sean gestionados conjuntamente y con tarifas que tengan en cuenta, a la vez, las condiciones de los influentes y de los efluentes.
En la gestión integral de una cuenca hidrográfica, de un tramo regulado de un río o de un sistema acuífero determinado, debiera considerarse siempre la preexistencia de una especie de comunidad de intereses entre todos los que aprovechan los caudales y los restituyen al mismo medio. El único modo de evitar que cambien las condiciones de concurrencia y que se creen con ello distorsiones económicas, será el de imponer cargas y conceder beneficios similares a todos los que participen en la utilización de las aguas del sistema. Sólo con el equilibrio adecuado de los medios económicos de gestión podrá lograrse que ésta resulte equitativa y eficaz.
La regulación de esta gestión justa y eficaz será el objetivo fundamental del régimen económico financiero del agua a establecer por las legislaciones nacionales.
El artículo 7.1 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (a la que se remiten tanto el artículo 157.3 de la Constitución como los Estatutos de Autonomía) dispone que las Comunidades Autó-mas podrán establecer tasas sobre la utilización de su dominio público, de donde se sigue, a contrario sensu, que corresponde al Estado establecer las tasas que graven la utilización del dominio público estatal. Sin perjuicio de que estos tributos hayan de ser gestionados, recaudados o percibidos por los Organismos de cuenca, lo que equivale a decir por las Administraciones Hidráulicas de las Comunidades Autónomas en las cuencas intra-comunitarias. Así lo ha considerado el Tribunal Constitucional en el fundamento 28 de su sentencia 227/1988, de 29 noviembre.
El régimen económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico aparece regulado en el Título VI de la Ley de Aguas, desarrollado por el Título IV del Reglamento del Dominio Público Hidráulico. En ellos se establecen cuatro tributos: canon de utilización de bienes del dominio público hidráulico; canon de vertido; canon de regulación y tarifas de riego.
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EL CANON DE UTILIZACIÓN DE BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO
El artículo 104 de la Ley de Aguas se refiere a este tributo estableciendo que la ocupación o utilización que requiera autorización o concesión de los bienes del dominio público hidráulico a que se refieren los apartados b) y c) del artículo 2.° de esta Ley, se gravará con un canon destinado a la protección y mejora de dicho dominio cuya aplicación se hará pública por el Organismo de cuenca.
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Naturaleza jurídica
La Ley General Tributaria de 28 diciembre 1963 clasificó los tributos en tasas, contribuciones especiales e impuestos y definió cada uno de ellos. La definición concreta de las tasas ha sido modificada por la Ley 8/1989, de 13 abril, de Tasas y Precios Públicos, considerando como tales tasas aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho Público que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias: a) Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados, b) Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado, por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercico de autoridad o porque, en relación a dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente [art. 6 de dicha Ley 8/1989 y art. 26.1, a), de la Ley General Tributaria, redactado por la disposición adicional primera de aquélla}.
El artículo 24 de la misma Ley 8/1989 establece el concepto de precios públicos:
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Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por:
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La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público.
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Las prestaciones de servicios y las entregas de bienes accesorias a las mismas efectuadas por los servicios públicos postales.
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La prestación de servicios o realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho Público cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
- Que los servicios o las actividades no sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.
- Que los servicios o las actividades sean susceptibles de ser prestados o realizados por el sector privado, por no implicar intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación de autoridad, o bien por no tratarse de servicios en los que esté declarada la reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.
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A efectos de lo dispuesto en la letra c) del número anterior no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados:
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Cuando les venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.
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Cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados.
La distinción entre precio y tasa -dice la Exposición de Motivos de la repetida Ley 8/1989- es una cuestión clásica de la Hacienda Pública. En ambos casos tendremos ingresos públicos, pero mientras que en el precio la relación que se establece es contractual y voluntaria para quien lo paga, en la tasa aparece la nota de coactividad propia del tributo y, consecuentemente, las exigencias propias del principio constitucional de legalidad para su creación y aplicación. Cuando concurran en la prestación del servicio o realización de la actividad las dos notas de obligatoriedad y no concurrencia (entre el sector público y el sector privado) estaremos ante una tasa. Por el contrario, si el servicio o actividad es susceptible de ser prestado por el sector privado o bien en su solicitud no existe obligatoriedad, estaremos ante el precio público. También estaremos ante un precio público cuando la actividad consista en la concesión de la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público.
La consecuencia que se deduce de estas distinciones de la Ley 8/1989, aplicadas al canon que se establece en el artículo 104 de la Ley de Aguas (y que se denomina «canon de utilización de bienes de dominio público hidráulico», según dispone expresamente el artículo 285 del R. D. P. H.) es que este canon tiene la naturaleza de precio público, regulándose, consiguientemente, por las normas específicas de la legislación de aguas y por las generales contenidas en los artículos 24 a 27 de la Ley de Tasas y Precios Públicos.
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Objeto
Según el artículo 285 del R. D. P. H., es objeto de este canon la ocupación de terrenos o utilización de bienes de dominio público hidráulico a que se refieren los apartados b) y c) del artículo 2 de la Ley de...
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