Artículo 145: Convenios entre Comunidades Autónomas
| Autor | Angel J. Sánchez Navarro |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional |
| Páginas | 76-110 |
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El artículo objeto de este comentario es un buen ejemplo de cómo los debates políticos pueden oscurecer, hasta ocultarlo, el sentido 1-jurídico de una norma, dificultando enormemente la consecución de los fines a los que, en principio, debería dirigirse.
En efecto, como señaló uno de sus primeros comentaristas, pocos artículos como éste "ocasionaron tantos debates y fueron objeto de tan larga y minuciosa elaboración" durante el proceso constituyente. Pero, como se ha añadido agudamente bastantes años más tarde, "pocos artículos tuvieron una redacción final tan confusa y tan desafortunada" 1.
Como es sabido, la principal innovación del Texto constitucional de 1978 radica en la nueva organización territorial del Estado que en el mismo se establece, y que no responde con exactitud a ninguno de los modelos clásicos de Estado descentralizado. Ahora bien, la Constitución no configura definitivamente el Estado de las Autonomías así fundado, sino que se limita a definir "un marco que tiene como fundamento la voluntariedad del proceso" 2, abandonando así a un momento posterior la definitiva articulación del Estado. De ahí que se hable de una "Constitución inacabada" (Jorge de Esteban), de la "desconstitucionalización" de la forma de Estado, o del "Estado jurisdiccional autonómico" (Aragón).
La aparición del "Estado de las Autonomías" en la Constitución de 1978 respondía a la existencia en España de una fuerte corriente descentralizadora, que por lo demás no resulta en absoluto nueva en nuestra historia constitucional 3. Efectivamente, en el momento de la transición política la descentralización aparecía como una aspiración reivindicada no sólo por las distintas fuerzas nacionalistas (principal, pero no únicamente, vascas, catalanas y gallegas), sino también por la mayor parte de los partidos o formaciones de ámbito estatal 4. En consecuencia, la mayor parte de los partidos con representación en las Cortes constituyentes admitieron la fórmula del "Estado de las Autonomías", que según la redacción del arPage 77tículo 2 C.E. combina "la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles", con "el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas".
En el ejercicio de tal derecho, el factor territorial adquiere un relieve fundamental: "las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas" (art. 143.1; cfr. art. 151.1, disposiciones adicional 1.ª y transitorias 1.ª y 2.ª). De esta forma, "el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan", entidades que "gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses". Las Comunidades Autónomas se configuran, pues, como "corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política" 5, cuyos respectivos Estatutos, como "norma institucional básica", deben incluir como mínimo "la delimitación de su territorio" y "las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes" [art. 147.b) y d)].
De la regulación constitucional se desprende la concepción de las Comunidades Autónomas "como gestoras de intereses que no desborden su propio ámbito territorial" 6: el territorio opera en consecuencia como "límite de las competencias regionales" y es, "sin duda, el criterio más reiteradamente usado" por la Constitución y los Estatutos "para deslindar las competencias estatales y las autonómicas" 7.
Esa naturaleza territorial de las Comunidades y de sus competencias parece, pues, claramente establecida y difícilmente discutible. Ahora bien, a partir de ahí es preciso determinar en qué grado opera la territorialidad como límite de dichas competencias autonómicas, es decir, si se trata de un límite absoluto o relativo. En este punto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado de manera tajante afirmando la estricta territorialidad de las competencias, si bien con matices 8.
En cualquier caso, el problema no queda resuelto aunque se afirme esa comprensión restrictiva, como acredita la misma existencia del artículo 145. En efecto, la distinción de varios niveles territoriales de organización, dotados de autonomía en el ámbito "de sus respectivos intereses" y la consiguiente distriPage 78bución de competencias no es incompatible con la existencia de técnicas que permiten superar los "compartimentos estancos" que aparecerían según la señalada concepción. Y ello se desprende no sólo de la lógica inherente a cualquier organización política compleja, sino de la existencia comúnmente aceptada de diversas técnicas de colaboración o cooperación entre los distintos niveles y entre los diferentes sujetos existentes en cada uno de dichos niveles.
En el primer aspecto, se ha escrito acertadamente que la cooperación aparece como "el término clave que califica en la actualidad a la práctica totalidad de regímenes compuestos", y que "la colaboración es un elemento indisociable de la evolución del federalismo moderno", hasta el punto de generalizarse la expresión "federalismo cooperativo" (o "autonomismo cooperativo") 9. Esa realidad aparece tanto en sentido "vertical", esto es, entre dos entidades territoriales de distinto rango, como en un plano "horizontal", es decir, entre sujetos situados en el mismo nivel territorial. Pero normalmente es la cooperación horizontal la que aparece primero, y la que suele servir como base para el desarrollo de la vertical, lo que resulta lógico en la medida en que "la necesidad de resolver problemas comunes mediante mecanismos de colaboración se presenta antes y con mayor fuerza entre quienes poseen un ámbito semejante de intereses y de poderes y ocupan una posición parecida, cuando no idéntica, en el conjunto estatal, encontrándose con problemas parecidos y sufriendo una progresiva debilitación frente al cada vez más sólido y poderoso centro" 10.
En el concreto caso español, esa cooperación constituye el "corolario ineludible" de los tres principios fundamentales del Estado de las Autonomías que recoge el artículo 2 C.E. (unidad, autonomía y solidaridad) 11, y el propio Tribunal Constitucional ha manifestado que "un adecuado equilibrio entre el respeto de las autonoPage 79mías territoriales y la necesidad de evitar el que éstas conduzcan a separaciones o compartimentaciones que desconozcan la propia unidad del sistema (art. 2 de la C.E.) puede realizarse a través de la adopción de la formas y fórmulas de coordinación y colaboración", hasta el punto de que "el Estado y las Comunidades Autónomas están sometidos recíprocamente a un deber general de colaboración que no es preciso justificar en preceptos concretos, porque es de esencia al modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución" 12. Así pues, la territorialidad de las competencias no sólo no excluye, sino que reclama, la cooperación en el ejercicio de las mismas.
De otra parte, y como no podría ser de otro modo, esa cooperación aparece pacíficamente reconocida por nuestro Derecho. Así, con carácter general, el artículo 103.1 C.E. establece los principios de "descentralización, desconcentración y coordinación" como criterios constitucionales de actuación de la Administración Pública. En el ámbito legislativo, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (L.A.P.), consagra como "principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas" (art. 4) que éstas, "en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones recíprocas, deberán: a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias", así como, entre otras cosas, "d) prestar, en el ámbito propio, la cooperación y la asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias". Mientras que el apartado 4 del mismo artículo asevera que "La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos de competencias".
Más concretamente, existen diversos instrumentos de cooperación horizontal entre municipios y de cooperación vertical que afectan a las diversas entidades territoriales constitucionalmente previstas. Así, por ejemplo, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (L.B.R.L.) "reconoce a los Municipios el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia", con los requisitos y según los procedimientos establecidos en su artículo 44; posibilidad...
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