Artículo 98: Composición y estatuto del gobierno

Autor:Manuel Alba Navarro
Páginas:211-244
Cargo del Autor:Letrado de las Cortes Generales Profesor de Derecho Constitucional
RESUMEN

I. Introducción. II. La composición del gobierno. III. Los principios informadores de la actuación del gobierno. IV. El estatuto de los miembros del gobierno.

 
ÍNDICE
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IIntroducción

1. Se ha dicho acertadamente que "el ejecutivo, en general, y los Gobiernos, en especial, constituyen una especie de agujeros negros, desconocidos e insondables, tanto dentro de la politología, o ciencia política, como del Derecho Constitucional" 1. No ejerceremos, sin embargo, el papel de astrónomos consagrados al abismo del espacio exterior, sino que se intentará dar una visión más cercana, más terrenal del objeto estudiado.

Buena parte de esta dificultad estriba en que la palabra "Gobierno", escríbase con mayúsculas o minúsculas, es una de las que admiten más acepciones, tanto en el lenguaje ordinario como en el doctrinal. Así, se ha entendido bien como complejo total de la organización estatal, bien como concepto residual, excluidos los poderes legislativo y judicial, bien como aquel sector del ejecutivo llamado a concurrir a la dirección política del país 2.

2. En la anterior edición de estos comentarios se señalaba que el objeto de análisis en el artículo 98 es el "Gobierno entendido como órgano portador del poder ejecutivo". Con razón critica esta posición GARCÍA FERNÁNDEZ 3, señalando que el Gobierno tiene atribuidas, entre otras, la función ejecutiva, pero no es Constitucionalmente correcto identificar Gobierno y Poder Ejecutivo. Dicho en otros tér- minos, no es acertado tomar la parte por el todo.

Efectivamente, el Gobierno es más, bastante más, que el ejecutor de las Leyes de uno -el Parlamento- y ni siquiera es el ejecutor de las sentencias de otro -el Poder Judicial-. Ahora bien, seguimos pensando que aquello que caracteriza al Gobierno en su más radical esencia es ser lo que, en términos clásicos, se ha denominado el Poder Ejecutivo.

Es cierto que la tradicional fórmula de la división de poderes, si es que alguna vez existió tan nítida y pura como la dibujó Montesquieu, ha sufrido profundas alteraciones en su ser que la hacen hoy casi irreconocible. Pero no es menos cierto que sigue siendo válida la lapidaria frase de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano que anuda la ausencia de democracia ("Constitución" para el revolucionario francés) a la carencia de una división de poderes. Por ende, y con todas las matizaciones que se pueden y deben hacer a lo aquí expuesto, el Gobierno sigue siendo, en su más genuina expresión, un poder de ejecución. Otra cosa es que ejecute subordinadamente o, como es más habitual, de una manera tan autónoma que cueste reconocer al otro término de referencia de esa ejecución.

Por una parte, la aceptación de la Monarquía parlamentaria como forma política del Estado español implica una opción que parte inexcusablemente de la aceptación del antedicho principio. No se trata de algo distinto que fijar las reglas del juego en la imbricación de poderes separados, distintos, aunque relacionados. Por otro lado, la propia sistemática Constitucional, atribuyendo un título propio en la norma a cada poder, no permite llegar a conclusiones distintas.

3. La Constitución regula al Gobierno como un órgano Constitucional inmediato o, lo que es lo mismo, un ente que no debe su propia existencia o la atribución de sus competencias esenciales a otro órgano, sino al propio texto Constitucional 4. Esta afirmación, lejos de tener meras repercusiones teóricas, posee, a mi juicio, una vertiente práctica importante, ya que la división de poderes como instrumento con-Page 213ceptual sirve asimismo de ratio técnico-jurídica para aquellos supuestos friccionales o marginales ubicados en las zonas oscuras entre dos poderes Constitucionales llamados a ejercer sus competencias sobre estas materias.

En esta línea y al plantearse en qué medida le es aplicable a la regulación del Gobierno el artículo 86.1 (tema sobre el que luego volveremos), el Tribunal Constitucional, en su sentencia 60/1986, señala: "Que el Gobierno y la Administración del Estado son "instituciones básicas del Estado", en el sentido del artículo 86.1 de la Constitución, no cabe duda. Si por tales instituciones se entiende aquellas organizaciones públicas sancionadas en el propio texto Constitucional cuya regulación reclama una Ley, el Gobierno y la Administración Pública -y, en concreto, la Administración del Estado- entran en dicho concepto." Ahí está, en efecto, el Título IV de la Constitución, intitulado "Del Gobierno y de la Administración", y especialmente, en lo que aquí interesa, los artículos 98 y 103, para mostrarlo.

Siendo así, conviene llamar la atención sobre un hecho significativo, cual es el de la fuente reguladora de la Institución. Hace ya bastante que la inicial polémica sobre la relación que unía a Leyes orgánicas y ordinarias fue definitivamente zanjada. No hay, en efecto, relación de jerarquía entre ambas normas. Cualquier conocedor del texto Constitucional es consciente, no obstante, de la trascendencia que la mayoría reforzada para su aprobación otorga a las Leyes orgánicas. De ahí que se exija este tipo de fuente para dilucidar dudas dinásticas (art. 57.5), para estructurar el Poder Judicial (art. 122), el Tribunal Constitucional (art. 165), etc. No se exije para las Cámaras porque la autonomía normativa de las Cortes Generales aparece atribuida específicamente a cada Cámara (art. 72.1), pero se requiere incluso para regular "el supremo órgano consultivo del Gobierno" (art. 107).

¡Curiosa paradoja la de una institución básica del Estado susceptible de ser regulada por Ley ordinaria -e incluso por Decreto-Ley, como luego veremos- mientras que se ve asesorada por un Consejo de Estado preceptivamente normado en una Ley orgánica!

Pero a esta extrañeza hay que sumar la perplejidad que produce la desidia del legislador, del poder político en general, incluidos los propios Gobiernos, para desarrollar el artículo 98 de la Constitución. Mientras que las Cámaras se aprestaron a aprobar sus Reglamentos y en 1980 aparecían ya regulados el Consejo General del Poder Judicial y el propio Tribunal Constitucional, no será hasta 1997 que vea la luz la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Es cierto que la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado contenía disposiciónes que permitían funciónar al Gobierno sin colisionar con la Constitución. Es también cierto que una serie de disposiciónes dispersas permitían ir estructurando golpe a golpe, crisis a crisis, a los sucesivos Gobiernos, y no es menos cierto que tanto el Real Decreto-Ley de 7 de diciembre de 1982 como la Ley 10/1983, de 16 de agosto, sentaron las bases de composición y funciónamiento del Gobierno.

Pero todo esto no se hacía en el desarrollo directo y genuino del artículo 98 de la Constitución, sino de un modo más genérico regulando la organización de la Administración Central del Estado.

No ha sido, por tanto, hasta la aprobación de la Ley 50/1997 que podemos considerar desarrollado frontalmente el artículo 98 de la Constitución. Nótese, ade- Page 214 más, que las amplísimas mayorías que han coincidido en su aprobación arrojan todavía más extrañeza tanto a la tardanza en su aprobación como a la no atribución del carácter orgánico a la norma reguladora.

4. La citada Ley (en adelante L.G.) ha venido también a aclarar aspectos sustanciales respecto de los cuales la polémica doctrinal no estaba resuelta por la escasa y opaca normativa existente al respecto.

Entre estos aspectos no era el menor el de saber qué era propiamente el Gobierno o, dicho de otro modo, a qué llamamos Gobierno. Esta duda, que podía parecer absurda o sin sentido, tomaba cuerpo cuando se observa que se habla de Gobierno a lo largo de todo el artículo 98, pero que son varios los preceptos del mismo texto Constitucional que mencionan al Consejo de Ministros. Así, por ejemplo, los artículos 62.f) y g); el artículo 88, cuando habla de la aprobación de proyectos de Ley; el artículo 112, que regula la cuestión de confianza; el artículo 115, relativo a la facultad de disolución de las Cámaras, etc.

La doctrina española, antes de la aprobación de la Constitución, venía equiparando sistemáticamente ambos conceptos como algo rigurosamente idéntico 5. Un importante sector de la doctrina posConstitucional siguió esa línea y declaró tajantemente que, "por definición, el Consejo de Ministros constituye el Gobierno" 6.

Otro grupo de autores, a la luz del texto Constitucional, señalaron la existencia de dudas sobre la cuestión, admitiendo la posibilidad de que se estuviera haciendo referencia con esta duplicidad a dos supuestos diversos, aun cuando no se decantaron claramente por esta solución 7.

También dentro de la inmediata doctrina posConstitucional un sector minoritario afirmó claramente que "los términos Gobierno y Consejo de Ministros no pueden en modo alguno ser sinónimos, porque de serlo se produciría la contradicción de que aquellos miembros del Gobierno en quienes no concurriese la condición de Mi-Page 215 nistros no ostentarían tampoco la primera" 8.

Aceptando la posibilidad incluida en esta última opción y partiendo de una diferenciación basada en la composición, me adhería en la primera edición de este comentario a la viabilidad de esta separación. Así, afirmaba textualmente que "se entenderá por Consejo de Ministros stricto sensu la reunión formal y debidamente convocada de los Ministros, a quienes la Constitución reserva las facultades más trascendentes en orden a las decisiones del Ejecutivo". Se optaba así por relacionar la distinción Gobierno/Consejo de Ministros con la opción que la Constitución atribuía de incluir en el Gobierno a otros miembros distintos de los Ministros.

Hoy en día, la solución dada por la L.G. ha venido a dar la razón a aquellos autores que, como GARCÍA FERNÁNDEZ 9...

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